夏勇:何谓违宪?

——宪法五问(之四)
选择字号:   本文共阅读 2414 次 更新时间:2022-12-17 17:23

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夏勇 (进入专栏)  


不仅要进一步明确界定违宪事项、违宪行为、违宪主体,而且还要明确宪法审查的主体和诉讼主体,建立识别违宪行为、裁决宪法纠纷的标准和机制。


违宪主体应为国家机关或公共权力,而非公民和法人。


如果有任何一种公共权力可以超越宪法来定规矩、发文件、下指示,宪法便不具备应有的权威。


立宪机关与立法机关、立宪主体与立法主体、人民与人民代表、人民制定的宪法与人民代表制定的法律,这几对概念不能等同。




宪法内容包含宪法法律规范和宪法道德规范这两部分,意味着,建设宪政,既要行宪律,也要讲宪德;同时,不是所有的违反宪法的行为都受到法律追究,应当区别必须追究和救济的违宪和不必追究和救济的违宪。


那么,何谓违宪?


何谓违宪,关涉宪法的法律拘束力范围,关涉宪法究竟可以拘束谁。从理论上讲,主要有三种模式。一是立法主义模式(legalist model),它主张宪法仅仅支配那些充当立法者角色的人;二是治理模式(governmental model),它主张宪法不仅支配那些充当立法者角色的人而且支配由那些履行其治理角色(governmental roles)的人;三是自然主义模式(naturalist model),它主张宪法在更广泛的范围内对一国法律管辖的每个人施与命令,每个人在以纯粹私人的、非政府身份行为时都可能违反宪法。[1]


立法主义模式把宪法关注的焦点集中在主权者的法律体(legal regime)。这里的“法律体”,是主权者的法律整体(不包括宪法本身),不是该整体内的一部特定法律。它不仅包括宪法性的、法规的、行政的和法官制作的法律,而且包括成文法借以实施的不成文规则、政策、通例及其实施所配置的资源。宪法要管的就是这样的法律体或在其中作为立法者建章立制的行为。立法主义模式的长处,在于它试图把“法律体”和“别的东西”区分开来。这正好也是它的短处所在,因为它必须对什么叫做“法律体”给出一个明确的答案。事实上,对于如此宽泛的“法律体”来讲,清晰界定是很难做到的。例如,一个州的法律赋予行政官员以特定情形下为A或为B的自由裁量权,行政官员在某个特定情形下做出了为A而非为B的决定,那么,按照立法主义模式,为A而不为B的决定是否包括在“法律体”的概念里?一个彻底的立法主义者可能会把行政官员裁量权的行使看做“制定法律”。这样一来,立法主义就会在划分边界上遇到很大的麻烦。因为,许多法律不仅赋予官员而且赋予公民私人以自由裁量权,例如,根据关于财产和契约的法律,私法中的私人裁量权的行使也和公法中的裁量权的行使一样对他人发生效力,难道这也是“制定法律”么?又如,立法主义还面临着法律体本身不一致的问题,必须确定一种能够区分官员设立法律规范的行为与官员侵越法律规范的行为的标准,等等。


那么,其他的模式可行吗?


按自然主义模式,契约的承诺人违反承诺,或公民私人为造成损害的行为,除了违反私法并由私法来救济外,还违反了宪法并由宪法来救济。如此宽泛的违宪范围和违宪主体迥异于立法主义模式。按后者,违宪的事情只有在立法者不为私人行为规定救济和不提供充分救济时才发生;只有立法者而非私人个体才可能为违宪的行为。如此看来,自然主义的模式是很难行得通的,因为依照该模式,就不一定非制定宪法不可了,在审查和追究的主体和机制上也会有诸多麻烦和困难。


按治理模式,宪法是一级规范,它不仅对次级规范(立法主义模式),而且对组成“政权”的人们的某些违法的活动也发生效力,这些活动是在其以“官员身份”的范围内而为的,公民私人所为的行为(包括官员在“官员身份”之外所为的行为)均不算作违宪行为。显然,在违宪主体方面,治理模式与立法模式是相同的;在违宪内容方面,治理模式却将违宪从建立规范的行为扩展到一些不具有立法意义的活动。[2]


在违宪主体上,本文赞同立法模式和治理模式。违宪主体应为国家机关或公共权力,而非公民和法人。通俗言之,杀人侵犯公民生命权,但普通公民杀人只受刑法追究,不受违宪追究,但立法放纵杀人或对受害人不予应有的救济则属违宪,须受违宪追究。宪法规范国家机关及其与私人之间的关系,而非私人之间的关系。[3]宪法规定公民有守法义务,一切违法皆违反守法义务,但不能以宪法的名义来追究。宪法对公民生活方式和生活质量有重要影响,但不因此仅为“生活宪法”。[4]宪法之所以对公民生活有积极意义,关键在于它能够规范国家权力对公民的行使,保护公民对国家的权利。宪法惟其为政治规范,方可为生活规范。[5]


在违宪内容上,本文倾向以立法模式为主,适当涉及某些重要的治理行为。应当强调的是,具有立法意义和治理意义的行为,既包括立法机关的行为,也包括行政、司法和其他公共权力机关的行为,当然也包括执政党的执政行为。如果有任何一种公共权力可以超越宪法来定规矩、发文件、下指示,宪法便不具备应有的权威。


从我国目前情况看,不仅要进一步明确界定违宪事项、违宪行为、违宪主体,而且还要明确宪法审查的主体和诉讼主体,建立识别违宪行为、裁决宪法纠纷的标准和机制,从而使宪法的最高法律效力和最高法律权威,既通过民主的、能动的立法和立法监督,也通过依法行政和公正司法体现出来。


根据现行体制,除了全国人大及其常委会有权制定法律外,国务院有权制定行政法规,国务院各部门和地方有关政府有权制定规章,拥有立法职权的地方人大及其常委会可以制定地方性法规,最高法院和最高检察院可以对法律做出司法解释。如此庞大的规范文件体系是否会与宪法发生抵触,由谁来认定和处理违宪,是亟需研究的。


立法遵循民主集中制原则并采取少数服从多数的程序,并不能保证立法必然合乎宪法。全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责,但在解释宪法尤其是确定和纠正违宪行为方面,还缺乏足够的理论支持和制度安排。例如《中华人民共和国立法法》第88条规定:全国人民代表大会有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第6条第2款规定的自治条例和单行条例;全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。这些富于宪政精神的“不适当”、“相抵触”、“改变”、“撤销”等字眼都需要具体的衡量标准和运作机制。


更为紧要的是,违宪主体是否包括全国人大及其常委会?如何对人大自己的立法作宪法审查?


从理论上讲,按照人民主权原则,一切权力属于人民,不等于属于人大。人大是主权的行使者,不是主权的所有者;是执政党执政要通过的主要政权机关,不是执政者。而且,立宪机关与立法机关、立宪主体与立法主体、人民与人民代表、人民制定的宪法与人民代表制定的法律,这几对概念不能等同。


人民代表不得违背人民的意志和利益,立法机关不得违反宪法。例如,立法机关不得制定剥夺公民权利的法律,不得制定有溯及力的法律,不经特别程序不得修改宪法。如果法律违反宪法,就应该由特定机关撤销或改变,至少在理论上不能由立法机关自行审查,做自己案件的“法官”。在此意义上,立法机关并不享有解释和监督宪法的特权。


当今世界的宪法监督模式主要有立法机关审查、普通法院审查、宪法委员会审查和宪法法院审查,它们各有短长。[6]如何从实际出发,既按照体现人民主权的政治法则,又按照体现程序理性的程序法则来健全人民代表大会制度下的宪法监督制度,乃当务之急。


【编者按】为纪念八二宪法颁行四十周年,特编发夏勇先生这篇论文。该文发表于《中国社会科学》2003年第2期,第4-17页,原标题为“《中国宪法改革的几个基本理论问题》”,曾在海内外多有转载译介,收录于夏勇《文明的治理——中国政治文化的变迁与法治》(社科文献出版社2012年版)。为便于解读,此次分五个部分连载。为方便网络阅读,对较长的段落做了疏分,注释按连载重新编号,其他皆无变动。感谢作者授权。



注释:

[1]  参见John H.Garvey and T.Alexander Aleinikoff,Modem Conslilulional Theory ,1994,pp.702-710另参见Larry Alexander & Paul Horton,Whom Does The constitution Command?A Concepual Analysis with Practical Implications ,Greenwood Press,1988。

[2]  为便于理解,借用我国行政法学界的术语,就是从“抽象行政行为”扩展到“具体行政行为”,所不同的只是它的路向与中国的行政司法模式正好相反。

[3]  美国最高法院曾把社会组织的行为视为”国家行为的扩展”(Burton v. Wilmington Parking Aothority ,365 U.S. 715 , 1961)。组织成为违宪主体的情况限于因国家机关授权或代替行使公共管理职能。

[4]  如,有学者把宪法问题分为“作为规则问题的宪法问题”和“作为生活问题的宪法问题”。参见杉原泰雄《宪法的历史——比较宪法学新论》,社会科学文献出版社,2000,第3-4页。

[5]  亚里士多德从城邦道德生活的角度理解宪法的意义。他认为,城邦不仅为生活而存在,而且为优良的生活而存在。优良的生活便是有德的生活。宪法原本为公民的生活规范,是公民的生活方式。但是,亚里士多德所谓城邦生活本身就是政治生活。国内学者已经注意到宪法对于改善公民生活的重要意义,并且较好地把握了宪法的政治问题与生活问题的关系。如周叶中认为:“宪法在表面上主要是政治问题,但最终还是生活问题,是生活方式和生活质量问题。因为什么样的政权,必然决定着公民实行什么样的生活方式及其生活的实际状况,决定着公民生活状况的发展趋势和前景。”(周叶中:《依法治国首先是依宪治国》,《中国律师》,2002年第12期,第18页)。应该看到,“公民生活”视角是推动宪法实施的一个很好的切入口,但是,要防止因此出现在界定违宪行为上走向自然主义的危险倾向。

[6]  参见李忠:《宪法监督论》,社会科学文献出版社,1999,第27-46页。


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文章来源:本文转自《中国社会科学》2003年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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