夏勇:宪法是不是法?

——宪法五问(之三)
选择字号:   本文共阅读 1097 次 更新时间:2022-12-17 17:22

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夏勇 (进入专栏)  


宪法是一个体现根本法则,包含宪律、宪德和相关体制、惯例的规则集合体。


法律之本质,在强制拘束力,不在劝导力;法律之核心,在违反规则后的处罚与救济,不在确认或宣示规则。


宪法是不是法,是一个令人惊讶并感觉危险的问题。它冒渎了宪法的法律权威,但又提得实实在在。


只有存在对立法的合宪性审查,宪法才会真正成为立法的依据并因此成为真正的根本法;只有存在宪法诉讼,宪法才会获得完全的实际法律效力并因此成为活生生的法律。


与其呼吁“司法化”,不如回过头来审视我国宪法本身。




在中国有了近百年立宪史的今天提出这样的问题,不是没有意义的。尤其是最近几年来,现实生活已屡屡向我们发问。我们都熟知,宪法是国家的根本法,是“母法”,但是,一旦我们需要就某个纠纷是不是宪法纠纷、某个问题是不是宪法问题、某个诉讼是不是宪法诉讼做出判断的时候,那些耳熟能详的定义似乎又不大管用了。2001年,最高人民法院就教育权问题做出解释,[1]时称中国宪法“第一案”。[2]为什么宪法施行近20年才有所谓“第一案”呢?


宪法是不是法,是一个令人惊讶并感觉危险的问题。它冒渎了宪法的法律权威,但又提得实实在在。的确,如果宪法只能作为立法的根据,不能作为司法裁判的根据;如果在要求立法以宪法为根据时,又无适当程序和机构来审查立法是否违宪并予纠正或救济,那么,质问宪法是不是法,便不足为怪了。


宪法是什么?宪法首先是法,其次才是根本法,即规定国家带有根本性的原则和事项的法律。和其他法律相比,宪法带有很强的政治性,但它仍然是法。那么,法是什么呢?


法是一种若有违反就必须依靠国家强制力,通过一定程序予以追究和救济的社会规则。人有群,群有则,法律乃社会规则之一种。人类自有规则便有一个违反规则后怎么办的问题。规则之为规则在于具备拘束力,正是为了使某些规则不仅具备道义的约束力而且具备强制的拘束力,法律才成为必要。法律之本质,在强制拘束力,不在劝导力;法律之核心,在违反规则后的处罚与救济,不在确认或宣示规则。作为根本法,宪法区别于党和国家的基本纲领、总路线等重要规范和原则,在于它的拘束力,换言之,在于它能够而且必须通过法律程序来解决违反后的处罚和救济问题。法律的拘束力即法律的效力,[3]它是法律实效和法律效益的基础。如果仅仅宣布一个法律生效,但没有任何机构和程序来处理任何对该法的违犯;这个法律就不能说具备完全的法律效力,它的实效和效益也会谬之千里,乃至与无法同。当然,宪法与其他法律发生效力的方式有所不同,立法、行政和司法活动都可以使宪法生效,但如果不能解决违宪问题,宪法便不具备完全的法律效力。


实际上,现行宪法对宪法的根本法性质和相应的法律效力己做了明确规定,党和国家领导人曾多次强调宪法的最高法律权威并把违宪视为“最严重的违法”,[4]法律界及社会各界也对树立和强化宪法权威有着广泛的共识。问题在于,如何使效力要求成为制度的、程序的要求。


宪法的最高法律权威和最高法律效力,既是人民主权的政治法则的要求,也是程序理性的程序法则的要求。至于究竟由何种机构、以何种方式、按何种程序来纠正违宪、追究违宪并给予相应的救济,取决于一个国家的政治理念和制度安排。


一般说来,主要有两个相互关联的途径:一是宪法审查,二是宪法诉讼。只有存在对立法的合宪性审查,宪法才会真正成为立法的依据并因此成为真正的根本法;只有存在宪法诉讼,宪法才会获得完全的实际法律效力并因此成为活生生的法律。可以说,宪法审查和宪法诉讼是切实而有效地纠正和追究违宪行为、实施宪法的两种基本方式。[5]它们不仅是宪法之为法的标志,也是宪法之实际存在并发挥作用的保障。如果说法律效力是宪法之为法的决定因素,那么,宪法审查和宪法诉讼就是宪法之具有法律效力的具体标志。


不过,这不意味着宪法的所有内容都可以并且应该在法院适用。[6]任何国家的宪法,无论是成文传统的,还是不成文传统的,都包括两个部分:一部分是可以并应当在法院里适用的,该部分是严格意义上的法律,可称作宪法法律规范,或简称宪律;另一部分是不可以也不应当直接在法院里适用的,该部分是关于伦理和政治的原则、纲领和惯例,不是严格意义上的法律,可称作宪法道德规范,或简称宪德。但是,这两个部分都是法。


宪法道德规范虽然不直接在法院适用,但由于获得了公权者和人民的广泛认可和遵循,从而具有实际的拘束力。不守宪德,国家机关及其人员或迟或早会违反严格意义上的法律,招致针对他们的法律诉讼。宪法道德规范还可以作为宪法解释的参照在法院适用,并作为立法的根据;特别是在立法权至上的体制下,作为立法者或者宪法审查机构解释宪法、纠正违宪的根据,具有立法的或准司法的拘束力。


在此意义上,宪法是一个体现根本法则、包含宪律、宪德和相关体制、惯例的规则集合体。


由此看来,宪法是不是法,这个问题不仅要指向承认宪法的法律性质和保障宪法法律权威的制度安排,以满足法治的一般要求,还要指向宪法识别和制度安排的操作问题,以满足法治模式选择的特定要求。宪法是法,并不意味着宪法的所有部分发生效力的方式都是相同的。在这里,我们应当在宪法是法、具备法律的一般特性的认识的基础上对宪法的不同部分有所区别,从而把问题引向深入。


英国宪法学之父戴雪曾提出一个对英国宪政来说堪称核心的问题——“宪法究竟是不是法”(Is constitutional law really “law”at all)。当然,他不像本文上述那样,在论证宪法的最高法律效力和宪法作为法律的应有权威这类法治的基础问题上煞费苦心,而是直接就特定语境下的宪法里哪些部分是真正的法律发问。他指出,根据英格兰的用法,宪法包括直接或间接决定国家权力分配和行使的所有规则,他提醒读者说,这里的措辞是“规则”(rules)而不是法律(laws)。在英格兰,构成宪法的规则包括两套原则和准则(principles and maxims)。第一套是严格意义上的法律,可以在法院实施,既有成文的,也有不成文的;既有制定法,也有从诸多习惯、传统或法官造法衍生出来的普通法。为区别起见,这类规则统称为宪法法律(the law of constitution)。第二套包括惯例(conventions)、默契(understandings)、习惯(habits)和通例(practices)。它们对主权权力的成员、阁员和其他官员的行为有拘束力,但实际上却不是法律,因为无法在法院实施。这类规则可称作宪法惯例(conventions of constitution)或宪法道德(constitutional morality)。”当一个英国人说公权者的行为是否合宪(constitutional or unconstitutional),他之所指与他说一个行为是否合法(legal or illegal)全然不同。”[7]戴雪还说,他不认为宪法惯例没有宪法法律重要。宪法惯例和宪法法律是宪法的两个成分。无论是成文宪法,还是不成文宪法,都存在宪法法律和宪法惯例的分别。宪法惯例不仅和大多数立法一样受重视,而且,还比许多立法更受重视。惯例是政治性的,但依然有责效力,原因在于其背后有一种力量,即法律的力量。[8]


梅特兰也从宪法修辞的角度来探讨宪法的法律性质。他说,当我们说某人(如某部长)的行为合法但不合宪时,往往是指该行为违反了宪法中的非法律规则部分,这些非法律的宪法规则是由宪法道德规则、宪法通例、宪法习惯、宪法惯例以及宪法默契构成的。尽管该行为违反了某个通常都被遵守的而且在人民看来不该违反的规则,但法院不会予以惩罚,甚至根本不予理睬。所以,有些规则是宪法规则但不是法律规则。[9]


奥斯汀从法律为主权者命令的前设出发,把宪法看做实在道德与实在法律的混合,认为,针对严格意义的单个或集体主权者而言,宪法仅仅是实在道德。即使某个违反宪法的主权者法令被严格地视为违宪,它也没有违反严格的法律。[10]


我们在把宪法审查和宪法诉讼看做实施宪法的重要途径时,要谨慎对待所谓宪法的“司法化”问题,不宜简单地要求宪法进入普通法院,也不宜一味鼓励法官在判决时援引宪法,并以之为行宪的象征。对我国的法官来讲,判案时援引宪法是一件容易做到的事,关键在于有无必要,是否恰当。[11]若“司法化”仅指司法判决和解释在一般意义上援引宪法条文,实际上是把宪法降为普通法律。若援引宪法仅限于普通立法未予保护的情形,也应做严格限定。


从目前情况来看,与其呼吁“司法化”,不如回过头来审视我国宪法本身。应当通过寻找、识别、归纳和整理,确定宪法的各部分里,哪些是可以而且必须在法院适用的宪律,哪些是符合宪政和法治精神的合格的宪德。[12]从而,一方面,使宪法审查和宪法诉讼具有可操作性,落在实处,另一方面,将现实生活中的一切健康的、进步的、合理的做法引人规范化、制度化、法律化的轨道。在条件成熟时,通过修改或重新制定宪法,为宪政建设奠定厚实的宪法文本基础。


修改或重新制定宪法,应着重加强宪法的法律效力。必须明确,宪法的主体部分,应当是可以在法院适用的严格意义上的法律规范。宪德终须依赖宪律而有责效力。这是法治的要求,也是现代宪政与中世纪宪政的一个重要区别所在。[13]


【编者按】为纪念八二宪法颁行四十周年,特编发夏勇先生这篇论文。该文发表于《中国社会科学》2003年第2期,第4-17页,原标题为“《中国宪法改革的几个基本理论问题》”,曾在海内外多有转载译介,收录于夏勇《文明的治理——中国政治文化的变迁与法治》(社科文献出版社2012年版)。为便于解读,此次分五个部分连载。为方便网络阅读,对较长的段落做了疏分,注释按连载重新编号,其他皆无变动。感谢作者授权。



注释:

[1]《关于以侵犯姓名权的手段侵害宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》,法释【2001】 25号。

[2]参见《冒名上学事件引发宪法司法化第一案》,《南方周末》2001年8月16日。

[3]“我们所说的‘效力’意思就是指规范的特殊存在,或者就是说,我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’”(凯尔森:《法与国家的一般理论》,第32页)。

[4]参见江泽民在修宪座谈会上的谈话(《人民日报》1999年2月1日,第1版);胡锦涛:《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布实施20周年大会上的讲话》,《人民日报》2002年12月5日,第1版。

[5]汉密尔顿认为,由法院行使监督宪法实施的权力对社会造成的危害最小,因为它“既无强制,又无意志,只有判断”(《联邦党人文集》,商务印书馆,第391页)。哈特认为,“断言一个规则的效力就是预言它将由法院或某一官方的行为强制实施”(H.L.A哈特:《法律的概念》,中国大百科全书出版社,1996,第105页)。关于我国宪法应当进入诉讼的理由,参见王振民《试论中国宪法可否进入诉讼》(载夏勇编《公法》第2卷,法律出版社,2000,第235-239页)。

[6]有学者认为,“宪法效力”分“弱形式”和”强形式”。前者指立法未能对宪法权利提供具体保护时,法院或宪法审查机构根据宪法条文对权利提供独立的宪法保护;后者指某个独立于议会的机构依据宪法来审查立法的合宪性。参见张千帆:《认真对待宪法——论宪政审查的必要性和可行性》(载《中国法治论坛:纪念现行宪法颁布二十周年学术研讨会会议材料》,中国社会科学院法学研究所编,2002年9月,第41页)。

[7]A . V . Dicey,An Introduction to The Study of The Law of The Constitution,10A the dn (1959),p.419.

[8] 雷宾南先生译述说,“个中所有闷葫芦如何揭破?将欲索解,我们必须寻出宪典的责效力何在。诚以必须有别一种力量以立于背后,宪典乃能不用法院的强制力,而依然得生效力”(戴雪:《英宪精义》,雷宾南译,中国法制出版社,2001,第438页。另参见第439-448页)。这里的“宪典”即宪德或惯例。

[9] 参见F.W. Maitland ,The Constitutional History of England , Cambridge University Press , 1920.现代学者(如Geoffrey Marshall , Colin Munro , Jeremy Waldron等)关于宪法惯例讨论和质疑,参见Helen Fenwick & Gavin Phillipson , Source Book on Public

Law,1997 ' pp.45- 630

[10]参见John Austin , Lectures on Jurisprudence or the Philosophy of Positive Law,London 1919,pp.245-2670.

[11]关于1955年和1986年最高人民法院的两个涉及援引宪法的批复不足以成为宪法不能进入诉讼的根据,参见王振民:《试论我国宪法可否进入诉讼》,《公法》第2卷,第228-229页。关于能否援引宪法审判案件和处理违法,1982年修宪时也有论及。如王叔文认为,宪法未明确规定如何定罪科刑的问题,放刑事审判单独援引宪法自属不宜,民事案件审判中在民事法规未加具体规定的情况下是否可以援引宪法条文,是值得研究的。至于其他机关处理违反宪法的问题(如撤销不适当的决议和命令,处理干部侵害公民权利的申诉等),直接援引宪法条文,更属必要(参见王叔文《论宪法的最高法律效力》,载张友渔等《宪法论文集》,第53-54页)。

[12]  例如,中国共产党提出修改宪法的建议,便是一个宪法惯例。

[13]  “所有中世纪宪政的一个根本缺陷,在于它不能实施任何处罚,除了对践踏其臣民权利的国王施与威胁或实行革命暴力”(Charles Howard McLwain , Constitutionalism: Ancient and Modern , Cornell University Press,1940.p.95)。



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文章来源:本文转自《中国社会科学》2003年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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