黄文艺:习近平法治思想中的政法理论述要

选择字号:   本文共阅读 933 次 更新时间:2022-12-11 23:36

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黄文艺  

摘要:习近平总书记科学回答了新时代政法工作的一系列重大理论和实践问题,提出了一系列原创性新理念新思想新战略,创立了科学化、体系化的新时代政法理论,标志着我们党的政法理论实现了历史性飞跃。新时代政法理论是由党的绝对领导、平安中国建设、法治中国建设、维护国家政治安全、推进社会治理现代化、促进社会公平正义、服务经济社会发展、全面深化政法改革、政法队伍建设等方面的新范畴新命题构成,是对马克思主义国家与法理论的创造性发展,引领新时代政法工作发生历史性变革、取得历史性成就。


关键词:习近平法治思想;政法理论;平安中国;法治中国;政法改革



政法体制是中国法治体制的重要组成部分,政法系统是中国法治建设的重要力量。党的十八大以来,习近平总书记在领导新时代政法工作谋新篇、开新局的实践中,以马克思主义政治家、理论家敏锐的洞察力、深刻的判断力、独特的创造力,科学回答了政法工作的一系列重大理论和实践问题,提出了一系列原创性新理念新思想新战略,创立了科学化、体系化的新时代政法理论,标志着我们党的政法理论实现了历史性飞跃。新时代政法理论是习近平法治思想体系的重要板块,是对马克思主义国家与法理论的创造性发展,有力推进了政法工作体系和工作能力现代化进程。


一、党的绝对领导论


政法机关是人民民主专政的国家政权机关,承担着专政职能、管理职能、服务职能,事关国家政治安全、社会安定有序、人民安居乐业。由政法机关的性质和职能所决定,政法工作必须坚持党的绝对领导。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上提出,“坚持党对政法工作的绝对领导”。[1]早在2014年中央政法工作会议上,习近平总书记就强调:“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自觉,任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。”[2]2019年党中央制定的《中国共产党政法工作条例》(以下简称《政法工作条例》)第1条开宗明义地提出,坚持和加强党对政法工作的绝对领导。


党对政法工作的绝对领导主要体现为党中央的绝对领导、地方党委的领导、党委政法委的领导、政法机关党组(党委)的领导。《政法工作条例》构建起了以党中央为中枢、各级党委总揽全局、党委政法委归口管理、政法机关党组(党委)主管主抓的政法工作领导体系。其中,党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门,是实现党对政法工作领导的重要组织形式。“一些人把矛头对准党委政法委,要求取消党委政法委,就是想取消党对政法工作领导的制度。……党委政法委要带头在宪法法律范围内活动,善于运用法治思维和法治方式领导政法工作,在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。”[3]“各级党委政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上,健全完善政治督察、综治督导、执法监督、纪律作风督查巡查等制度机制。”[4]政法机关党组织的领导是党的领导的重要形式。“政法机关党组织要建立健全重大事项向党委报告制度、在执法司法中发挥政治核心作用制度、党组(党委)成员依照工作程序参与重要业务和重要决策制度,确保政法工作沿着正确方向前进。”[5]


党对政法工作的绝对领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上指出了党的领导上出现的“无为而治”和“越俎代庖”两种倾向。“我们一些领导干部对怎么坚持党对政法工作的领导认识不清、把握不准,有的该管的不敢管、不会管,怕人家说以权压法、以言代法;有的对政法部门职责范围内的事情管得过多过细,管了一些不该管、管不好的具体业务工作;有的甚至为了一己私利,插手和干预司法个案。”[6]习近平总书记明确提出了党的绝对领导的三项原则:一是议大事、抓大事、谋全局。具体要管方向、管政策、管原则、管干部,加强政治领导、思想领导、组织领导。二是保证执法、支持司法。“各级党组织和领导干部要支持政法单位开展工作,支持司法机关依法独立公正行使职权。”[7]三是不替代、不干预。党对政法工作的领导“不是包办具体事务,不要越俎代庖,领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预”[8]。“对来自群众反映政法机关执法办案中存在问题的举告,党政领导干部可以依法按程序批转,但不得提出倾向性意见,更不能替政法机关拍板定案。”[9]


二、平安中国建设论


保一方平安是自古以来中国人对政府职能的最朴素认知。2013年习近平总书记在对政法工作作出指示时首次提出“平安中国”概念,并把推进平安中国建设确立为政法工作的重要使命。习近平总书记反复强调:“平安是老百姓解决温饱后的第一需求,是极重要的民生,也是最基本的发展环境。”[10]“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。”[11]“平安中国”概念具有深厚的民族文化基因和大众心理基础,是对传统的“天下太平”理想的现代表达,是对亘古不变的国泰民安期盼的理论表达。这里所说的平安中国,是指政治安全防线稳固、矛盾纠纷有效化解、违法犯罪有效遏制、灾害事故有效防范、社会心态理性平和、人民群众安居乐业的平安和谐状态。[12]在国家治理体系中,政法系统最重要的公共职能就是建设平安中国,促进国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业。


在处理各类矛盾上,政法机关承担着正确区分和处理两类不同性质的矛盾,依法打击孤立极少数、团结教育挽救大多数,最大限度扩大教育面、缩小打击面、减少对立面的重要职责。“对人民内部矛盾,要善于运用法治、民主、协商的办法进行处理。对敌我矛盾,既要旗帜鲜明、敢于斗争,稳准狠打击敌人、震慑犯罪,防止养痈遗患,又要讲究谋略、巧于斗争,有效争取舆论、赢得人心,防止授人以柄。”[13]在解决人民内部矛盾上,要正确处理好维权和维稳的关系,通过依法维权实现有效维稳。“从人民内部和社会一般意义上说,维权是维稳的基础,维稳的实质是维权。人心安定,社会才能稳定。对涉及维权的维稳问题,首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。单纯维稳,不解决利益问题,那是本末倒置,最后也难以稳定下来。”[14]“要完善和落实维护群众合法权益的体制机制,完善和落实社会稳定风险评估机制,预防和减少利益冲突。”[15]


在维护社会安宁上,政法机关承担着构建社会治安防控体系、有效打击违法犯罪、保障人民生命财产安全的重要职责。在社会治安防控体系上,“健全完善立体化社会治安防控体系,加强对社会舆情、治安动态、热点敏感问题的分析研判,及时发现苗头性、倾向性问题,有效防范化解管控各种风险,确保人民生命财产安全”[16]。在违法犯罪专项打击整治上,“对暴恐分子、黑恶势力、邪教组织、偷拐骗抢、黄赌毒等严重危害人民群众生命财产安全的犯罪分子,要开展专项行动,重拳出击,形成强大震慑、警示效应。”[17]要继续依法打击破坏社会秩序的违法犯罪行为,特别是要推动扫黑除恶常态化,持之以恒、坚定不移打击黑恶势力及其保护伞,让城乡更安宁、群众更安乐。在违法犯罪源头防范上,“加强对学校、医院、人流密集场所等重点区域的防控”[18],“对严重精神障碍患者、扬言报复社会人员等重点人群,对枪支弹药、易燃易爆等重点物品,要强化治理和管理”[19]。


在防范化解社会纠纷上,政法机关承担着构建多元化纠纷解决体系、引导纠纷分类分道分流化解、维护社会和谐稳定的职责。党的十九届四中全会提出,要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。在民间性纠纷解决上,“要发挥人民调解、商事仲裁等多元化纠纷解决机制的作用,加强法律援助、司法救助等工作,通过社会力量和基层组织解决民事纠纷”[20]。在行政性纠纷解决上,“要研究建立健全行政纠纷解决体系,推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制”[21]。在诉讼性纠纷解决上,要全面深化司法体制改革,构建多元化、立体化诉讼程序体系,提高诉讼公正性、公信力。


在推动社会移风易俗上,政法机关承担着大力弘扬社会主义核心价值观、健全诚信守法激励机制、引导社会成员崇德向善的重要职责。社会治理的难点是人心治理,即引导社会成员向上向善。习近平总书记指出:“要大力弘扬社会主义核心价值观,加强思想教育、道德教化,改进见义勇为英雄模范评选表彰工作,让全社会充满正气、正义。”[22]“要坚持严格执法,弘扬真善美、打击假恶丑。要坚持公正司法,发挥司法断案惩恶扬善功能。”[23]“要健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制,塑造自尊自信、理性平和、亲善友爱的社会心态。”[24]


三、法治中国建设论


2013年习近平总书记在对政法工作作出指示时首次提出“法治中国”范畴,并把推进法治中国建设确立为政法工作的重要使命。2020年中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025 年)》明确提出了法治中国建设的总体目标和基本内涵:“建设法治中国,应当实现法律规范科学完备统一,执法司法公正高效权威,权力运行受到有效制约监督,人民合法权益得到充分尊重保障,法治信仰普遍确立,法治国家、法治政府、法治社会全面建成。”政法系统是法治中国建设的主力军。特别是2018年党和国家机构改革后,随着司法行政部门的重组和党委法治建设议事决策协调机构办公室设在司法行政部门,政法工作已涉及法治国家、法治政府、法治社会各领域,贯穿于立法、执法、司法、守法全过程。这意味着,政法系统承担着统筹协调法治建设、推进行政立法、建设法治政府、推进公正司法、建设法治社会等重要职责,在建设良法善治的法治中国上肩负重要使命。


在统筹协调法治建设上,设在司法行政部门的党委法治建设议事决策协调机构办公室,承担着本地区法治建设的组织协调、政策研究、督促检查等职责。为正确处理好党委法治建设议事决策协调机构和党委政法委的关系,该办公室负责人一般由同级党委政法委书记兼任。在谈到中央全面依法治国委员会办公室的职责时,习近平总书记指出,“办公室要加强对工作的协调、督促、检查、推动”[25]。2019年中办、国办印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》明确了中央全面依法治国委员会办公室和地方各级党委法治建设议事协调机构办公室组织开展法治政府建设与责任落实情况督察的职责。


在推进行政立法上,市级以上司法行政机关承担着行政立法协调、法律法规规章草案起草、法规规章备案审查和清理等职责,市级以上公安机关、国家安全机关承担着有关法律法规规章的起草职责。习近平法治思想对如何加强和改进行政立法提出了一系列明确要求。[26]一是健全行政立法的公众参与机制,积极运用新媒体新技术拓宽公众参与渠道,完善立法听证、民意调查机制,切实提高行政立法质量。二是健全行政立法的统筹协调机制,及时协调解决立法分歧和突出问题,防止因个别意见不一致导致立法项目久拖不决,切实提高行政立法效率。[27]三是维护国家法治统一,遵循立法程序、严守立法权限,切实避免越权立法、重复立法、盲目立法,有效防止部门利益和地方保护主义影响。


在推进法治政府建设上,司法行政机关负责统筹推进法治政府建设、指导和办理行政复议和行政应诉等工作,公安机关、国家安全机关、司法行政机关均承担着行政执法职责。习近平法治思想对政法机关如何坚持严格规范公正文明执法、推进法治政府建设提出了一系列明确要求。关于坚持严格规范公正文明执法,“严格规范公正文明执法是一个整体,要准确把握、全面贯彻,不能畸轻畸重、顾此失彼。执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念,把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来,坚持以法为据、以理服人、以情感人,努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”[28]。关于推进法治政府建设,主要是健全依法决策机制,加大决策合法性审查力度,深化行政执法体制改革,加强行政执法与刑事司法有机衔接,建立健全行政纠纷解决体系。[29]


在推进公正司法上,作为国家司法机关的人民法院和人民检察院承担着主体责任,参与刑事诉讼的公安机关、国家安全机关、司法行政机关亦负有重要责任。习近平法治思想对政法机关如何推进公正高效权威司法、提高司法质量效率和公信力提出了一系列明确要求。推进公正司法,就是要健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排,深化司法体制综合配套改革,严格落实司法责任制,健全司法权力制约监督机制,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,杜绝暗箱操作,坚决遏制司法腐败。推进高效司法,就是要面对诉讼案件的爆炸式增长,加快构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,提高办案效率。推进权威司法,就是要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制,完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。


在推进法治社会建设上,司法行政部门负责统筹规划法治社会建设、开展普法宣传、建设公共法律服务体系、指导依法治理工作,其他政法机关在开展法治宣传教育、推进依法治理、引导全民守法上发挥重要作用。习近平法治思想对政法机关如何推进法治社会建设提出了一系列明确要求。在普法宣传上,“要研究法治宣传教育新机制新方法,建设社会主义法治文化,让法治成为全民思维方式和行为习惯”[30]。在推进依法治理上,“要加快实现社会治理法治化,依法防范风险、化解矛盾、维护权益,营造公平、透明、可预期的法治环境”[31]。在建设公共法律服务体系上,“要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系,统筹研究律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等工作改革方案,让人民群众切实感受到法律服务更加便捷”[32]。在引导群众守法上,“要引导全体人民遵守法律,有问题依靠法律来解决,决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来……要坚决改变‘违法成本低、守法成本高’的现象,谁违法就要付出比守法更大的代价,甚至是几倍、十几倍、几十倍的代价”[33]。“改变找门路托关系就能通吃、不找门路托关系就寸步难行的现象……逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。”[34]


四、维护国家政治安全论


维护国家安全特别是国家政治安全是政法机关的重要职能。在传统政法话语中,政法机关被比喻为“刀把子”,被定位为专政机关。进入新时代,总体国家安全观的提出,催生了对政法机关专政职能的新诠释,即维护国家政治安全。国家政治安全包括国家主权、政权体系、社会制度、意识形态等方面的安全,在国家安全体系中居于首要地位和最高层次。政法机关通过依法防范和惩治境内外敌对势力的各种渗透颠覆破坏活动,在维护国家政治安全上发挥着至关重要的作用。习近平总书记从总体国家安全观出发,把维护国家政治安全确立为政法工作的首要任务,并深刻论述了政法机关维护国家政治安全的理念思路、政策措施、方法手段。习近平总书记在2017年对政法工作的指示中指出:“要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位,提高对各种矛盾问题预测预警预防能力。”[35]


习近平总书记立足于世界百年未有之大变局和国内经济社会发展之新局,深刻分析了我国政治安全面临的各种风险挑战,包括颜色革命风险、暴力恐怖风险、意识形态安全风险、网络安全风险等。“当前,各种敌对势力一直企图在我国制造‘颜色革命’, 妄图颠覆中国共产党领导和我国社会主义制度。这是我国政权安全面临的现实危险。”[36]“国际上,西方敌对势力一直把我国发展壮大视为对西方价值观和制度模式的威胁,一刻也没有停止对我国进行意识形态渗透,千方百计利用一些热点难点问题进行炒作,煽动基层群众对党委和政府的不满,挑动党群干群对立情绪,企图把人心搞乱。”[37]“西方反华势力一直妄图利用互联网‘扳倒中国’,多年前有西方政要就声称‘有了互联网,对付中国就有了办法’,‘社会主义国家投入西方怀抱,将从互联网开始’。”[38]正是基于对各类政治安全风险的系统分析,习近平总书记对政法机关维护国家政治安全工作提出了新思路新要求,引领政治安全风险防控工作开辟新局面。


坚持从源头上防范化解各类政治安全风险。政治安全风险危害性大、破坏性强,必须防患于未然、化解于源头。“对各种敌对势力的渗透、破坏、颠覆活动,要坚决防范和依法打击,决不能让他们起势、成势。”[39]“要高度重视苗头性、倾向性问题,打好主动仗,防患于未然。”[40]政治安全风险与其他安全风险相互关联、相互转化,容易形成交织叠加、交叉感染的“叠加效应”。“要加强对各种风险源的调查研判,提高动态监测、实时预警能力,……力争把风险化解在源头,不让小风险演化为大风险,不让个别风险演化为综合风险,不让局部风险演化为区域性或系统性风险,不让经济风险演化为社会政治风险,不让国际风险演化为国内风险。”[41]


坚持运用法治思维和法治方式维护国家政治安全。习近平总书记反复强调,“健全国家安全体系,加强国家安全法治保障,提高防范和抵御安全风险能力”[42]。“依法防范、制止、打击危害我国家安全和利益的违法犯罪活动。”[43]这就要求,在立法上,抓紧制定或修改国家安全法律法规,构建起完备的国家安全法律体系,为维护国家政治安全工作提供法律准绳。在执法司法上,综合运用民事、行政、刑事等法律手段依法打击各种危害国家政治安全的违法犯罪行为,有效防范遏制境内外人员的各种渗透破坏活动。在普法守法上,加强国家安全法治宣传教育,提高广大干部群众的政治安全意识,筑牢国家政治安全防线。


坚持统筹国内国际两个大局维护国家政治安全。在当今全球化时代,影响我国政治安全的许多因素来自境外,也必须防控于境外。“当前,世界大变局加速深刻演变,全球动荡源和风险点增多,我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事,既聚焦重点、又统揽全局,有效防范各类风险连锁联动。”[44]因此,“要高度重视境外风险防范,完善安全风险防范体系,全面提高境外安全保障和应对风险能力”[45]。这就要求,政法机关要加快涉外法治工作战略布局,加强国际执法安全合作,提高应对境外政治安全风险的能力水平。“我们应该继续完善执法安全合作体系,健全现有合作机制,全方位提升各国执法机关维稳控局能力。”[46]


五、社会治理现代化论


用“社会治理”概念取代“社会管理”概念,明确提出“加强和创新社会治理”“加快推进社会治理现代化”“完善中国特色社会主义社会治理体系”等重大命题,是习近平总书记在国家治理理论上的重大原创性贡献。政法机关是加强和创新社会治理、推进社会治理现代化的重要力量,承担着保障社会安宁、维护社会和谐、增进社会活力、促进社会文明的职责使命。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上提出:“社会治理是一门科学,管得太死,一潭死水不行;管得太松,波涛汹涌也不行。”[47]在2019年中央政法工作会议上进一步强调,加快推进社会治理现代化。


关于社会治理体系现代化,习近平总书记从横向和纵向两个维度明确提出了现代社会治理的基本构架。在横向上,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,打造共建共治共享的社会治理格局。”[48]党的十九届四中全会进一步明确提出,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在党委领导中,党委政法委在社会治理现代化上具有牵头抓总、统筹协调、督办落实等作用。“要创新完善平安建设工作协调机制,统筹好政法系统和相关部门的资源力量,形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面。”[49]在纵向上,构建从中央到省、市、县、乡、村(社区)各层级权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的社会治理指挥体系。其中,市域在社会治理现代化中具有承上启下的枢纽作用。党的十九届四中全会、五中全会提出,加快推进市域社会治理现代化。从2019年起,中央政法委在全国部署开展市域社会治理现代化试点工作。城乡社区是社会治理现代化的基石。“要深入推进社区治理创新,构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。”[50]


关于社会治理理念现代化,习近平总书记明确提出并深刻阐释了预防治理、源头治理、系统治理、综合治理、柔性治理等现代治理理念。“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[51]预防治理是指社会治理重心放到预测预警预防上来,尽可能将各类矛盾风险消解于未萌、化解于无形。政法机关要“提高预测预警预防各类风险能力”[52]“提高对各种矛盾问题预测预警预防能力”[53]。源头治理是指社会治理关口前移至源头和前端环节,尽可能把矛盾风险解决在源头和前端。“加强源头治理,努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态,避免小问题拖成大问题,避免一般性问题演变成信访突出问题。”[54]“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”[55]系统治理是指政府、市场、社会等各类主体各负其责、各尽其能,实现优势互补、无缝协作,构建起共建共治共享的社会治理格局。综合治理是指综合运用政治、经济、法律、文化、教育、科技等多种手段解决社会问题,构建起多管齐下、相融相合、互济互补的善治体系。柔性治理是指多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等非强制手段进行治理,寓管理于服务之中、融处罚于教育之中。“不能简单依靠打压管控、硬性维稳,还要重视疏导化解、柔性维稳。”[56]


关于社会治理方式现代化,习近平总书记明确提出并系统论述了社会化、法治化、智能化、专业化、精细化等社会治理方式方法。“要更加注重联动融合、开放共治,更加注重民主法治、科技创新,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[57]“善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能,增强社会治理整体性和协同性”[58]。所谓社会化,是指构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,激发社会自治、自主、自律的力量,让社会问题由社会解决。所谓法治化,是指坚持运用法治思维和法治方式化解矛盾、保障权益、维护稳定,按照法律规定、法律精神判断对错、辨明是非、厘清责任,为全社会立“明规则”、破“潜规则”。所谓智能化,是指运用大数据、人工智能、物联网、区块链等新技术,深入推进社会治理数字化智能化建设,化不知为可知、化后知为先知、化不能为可能,提高预测预警预防能力。所谓专业化,是指由正规化职业化的社会治理队伍,运用专业化的标准规范、技术手段进行社会治理,以最小的治理成本取得最佳的治理成效。所谓精细化,是指坚持以工匠精神、以绣花功夫推进社会治理,细化实化量化社会治理单元、标准和过程,产生靶向精确、操作精微、成果精致的治理效能。


六、促进社会公平正义论


把公平正义视为政法工作的生命线,把促进社会公平正义确立为政法工作的重要任务,是习近平法治思想关于政法理论的独创性贡献和标志性特征之一。习近平总书记反复强调,“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求”“公平正义是政法工作的生命线”[59]“公平正义是执法司法工作的生命线”[60]。习近平法治思想关于社会公平正义的原创性贡献可概括为以下几个方面。


第一,要把维护社会公平正义贯穿于政法工作全过程。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出:“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”[61]对于政法机关而言,就是要把维护社会公平正义贯穿于政法工作全过程。“政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑,以实际行动维护社会公平正义,让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”[62]


立法公正是维护社会公平正义的前提。党的十八届四中全会提出,要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。执法公正是维护社会公平正义的重要环节。执法公正是习近平总书记对公安机关和公安队伍提出的基本要求。“要抓住关键环节,完善执法权力运行机制和管理监督制约体系,努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。”[63]司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线。习近平总书记强调公平正义是司法的灵魂和生命,高度重视司法公正在社会公正保障上的引领性作用。“如果司法这道防线缺乏公信力,社会公正就会受到普遍质疑,社会和谐稳定就难以保障。……司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”[64]因此,他反复强调:“司法机关要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”[65]“司法人员必须信仰法律、坚守法治,端稳天平、握牢法槌,铁面无私、秉公司法。”[66]在维护司法公正上,防范和纠正冤案错案是底线性要求。“要懂得‘100-1=0’的道理,一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。”[67]


第二,要保障和促进更高水平的公平正义。顺应新时代人民群众对社会公平正义的更高期待和要求,政法机关所要保障和促进的社会公平正义是一种更高水平的公平正义。习近平总书记指出:“人民群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强,对促进社会公平正义、实现安居乐业的要求越来越高。”[68]这种更高水平的公平正义的特点可概括为以下五个方面。


一是更可及的公平正义。政法机关所守护的正义都是百姓身边的正义。更可及的公平正义的基本标志是,百姓能求助于警察、请得起律师、打得起官司。习近平总书记强调:“决不允许对群众的报警求助置之不理,决不允许让普通群众打不起官司”[69]。“如果群众有了司法需求,需要打官司,一没有钱去打,二没有律师可以求助,公正司法从何而来呢?”[70]党的十八大以来,政法机关通过完善受案立案制度、实行立案登记制、完善法律援助制度、健全诉讼服务体系等改革,破解报警不接、打官司难、请律师难等痛点问题,让法律正义之门向每一个人敞开。


二是更可见的公平正义。让公平正义看得见是法治的核心要义之一。“依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件,要提高透明度,让暗箱操作没有空间,让司法腐败无法藏身。”[71]在大数据时代,政法机关加快推进执法司法数字化智能化建设,将执法司法过程全程视频化,让公平正义现场和事后都看得见,能被当事人和公众都看得见。


三是更讲理的公平正义。更高水平的公平正义,要求向当事人讲理说理,让当事人心服口服。“一纸判决,或许能够给当事人正义,却不一定能解开当事人的‘心结’,‘心结’没有解开,案件也就没有真正了结。”[72]因此,执法司法人员既要解开案件的法结,又要解开群众的心结,让公平正义直抵当事人内心。这就要求,执法司法人员把握好人民群众最朴素的正义感,善于讲清法理、讲明事理、讲透情理。


四是更及时的公平正义。诉讼久拖不决,是现代司法的通病,也是百姓的心病。更高水平的公平正义,应当是在保证公正的前提下更快速、更及时的公平正义。中国司法机关通过深化诉讼制度改革,创新完善速裁程序、简易程序等诉讼程序,推动简易案轻刑案快办,让司法公平正义不断提速。


五是更有效的公平正义。公平正义不仅要抵达当事人,而且要得到不折不扣地兑现。这体现为生效的执法司法文书得到严格执行,胜诉当事人合法权益得到应有保护,违法犯罪人员受到应有惩罚。[73]“所谓公正司法,就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济,违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。”政法机关通过深化执行制度改革、严格规范“减假暂”,破解“司法白条”“纸面服刑”“提钱出狱”等社会反映强烈的问题,确保司法公平正义得到有效实现。


第三,要以健全制度保障执法司法公平正义。在当代中国,来自政法机关内外的各种非法干扰,是影响执法司法公正的重要因素。习近平总书记深刻分析了干扰执法司法的各种因素,既强调政法干警要敢于排除各种非法干扰,又强调要以健全制度来防范各种非法干扰。关于前者,“任何国家任何制度都不可能把执法司法人员与社会完全隔离开来,对执法司法的干扰在一定程度上讲是客观存在的,关键是遇到这种情况时要坚守法治不动摇,要能排除各种干扰”[74]。关于后者,“司法不能受权力干扰,不能受金钱、人情、关系干扰,防范这些干扰要有制度保障”[75]。习近平法治思想在防范非法干扰上提出三项有针对性的举措。


一是解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。习近平总书记对这个问题有详细的论述:“做到严格执法、公正司法,还要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。这是导致执法不公、司法腐败的一个顽瘴痼疾。一些党政领导干部出于个人利益,打招呼、批条子、递材料,或者以其他明示、暗示方式插手干预个案,甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里,这是绝对不允许的!……要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度,对违反法定程序干预政法机关执法办案的,一律给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,一律依法追究刑事责任。”[76]


二是解决政法机关内部人员过问案件的问题。对执法司法公正的非法干扰,不仅来自政法机关外部,也来自政法机关内部。党的十八届四中全会提出,司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。


三是解决执法司法人员不正当社会交往的问题。各国法治实践都表明,执法司法人员的不正当社会交往容易影响到执法司法公正。“世界上许多国家都对律师同法官、检察官接触交往作出严格规定,严禁律师和法官私下会见,不能共同出入酒店、娱乐场所甚至同乘一部电梯。但是,我们的一些律师和法官、检察官相互勾结,充当‘司法掮客’,老百姓说是‘大盖帽,两头翘,吃了被告吃原告’,造成了十分恶劣的影响。这方面已经有的制度要严格执行,不完善的制度要抓紧完善,筑起最严密的篱笆墙。”[77]


根据上述重要思想,党的十八大以来,我国颁布实施了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等“三个规定”。“三个规定”架起了防止违法干预的“高压线”,也为执法司法人员抵御各种干扰设置了“防火墙”。


七、服务经济社会发展论


服务党和国家工作大局,保障和促进经济社会发展,是政法工作的优良传统和鲜明特征。早在1959年,董必武就把“为党和国家的中心工作服务”概括为政法工作的重要传统之一。[78]习近平总书记充分肯定政法机关在服务经济社会发展中的重要作用,并将这种作用概括为“努力创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境。”[79]


第一,创造法治化的营商环境。习近平总书记反复强调:“法治是最好的营商环境”[80]“加快打造市场化、法治化、国际化营商环境”[81]。政法机关在保护市场主体合法权益、构建法治化营商环境上发挥重要作用。一是加强对市场主体的平等法律保护。“依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权,完善各类市场主体公平竞争的法治环境。”[82]“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节,依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。”[83]二是加强对企业家人身和财产安全的保护。“要依法保护企业家合法权益,加强产权和知识产权保护,形成长期稳定发展预期,鼓励创新、宽容失败,营造激励企业家干事创业的浓厚氛围。”[84]“对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为,要以发展的眼光看问题,按照罪刑法定、疑罪从无的原则处理,让企业家卸下思想包袱,轻装前进。”[85]三是加强对企业产权的法律保护。“要甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案。”[86]“对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施,把民事纠纷刑事化,搞选择性执法、偏向性司法的,要严肃追责问责。”[87]


第二,创造和谐稳定的社会环境。我国进入各类矛盾和风险的易发期高发期,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。政法机关通过依法防范化解经济、科技、民生、社会、生态等领域重大风险,在创造和谐稳定的社会环境上扮演重要角色。面对P2P网络借贷风险、企业信用违约等金融风险,“要依法化解各类风险和矛盾,做到处置依据和程序合法合规、处置结果可预期”[88]。面对垃圾焚烧、对二甲苯(PX)等重点领域生态环境风险,“推进‘邻避’问题防范化解,破解涉环保项目‘邻避’问题,着力提升突发环境事件应急处置能力”[89]。面对利益关系的深刻调整,“要把工作重心放在完善制度环境上,健全法规制度、标准体系,加强社会信用体系建设,努力缓解结构调整造成的阵痛,减少利益调整带来的震荡,防止应该由市场主体承担的责任不合理地转嫁给政府或其他相关主体”[90]。


第三,创造高质量的公共服务环境。政法机关承担着公共服务职能,为公民和企业提供政务服务、诉讼服务、公共法律服务、安全保护服务。“政法机关承担着大量公共服务职能,要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务。”[91]关于政务服务,“要推出更多更高质量的服务举措,着力解决好群众办事难、办事慢、来回跑、不方便等突出问题,让人民群众有更多更直接更实在的获得感”[92]。关于诉讼服务,“加快推进跨域立案诉讼服务改革,推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理,解决好异地诉讼难等问题”[93]。关于公共法律服务,“要深化公共法律服务体系建设,加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源,尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络”[94]。关于安全保护,“要加快构建海外安全保护体系,保障我国在海外的机构、人员合法权益”[95]。


八、全面深化政法改革论


从司法改革到政法改革,是法治领域改革的历史性飞跃,标志着法治领域改革迈入新阶段。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上明确提出,加快推进政法领域全面深化改革。[96]2019年中央全面深化改革委员会第六次全体会议审议通过的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》,对新时代政法改革作出了全面部署。政法领域改革是法治领域改革的重点难点,牵涉面广、关注度高,更需要自我革新的胸襟。


第一,深化政法机构改革。作为党和国家机构改革的重要组成部分,政法机构改革是一场系统性、整体性、重构性的变革,确立起了更为优化协同高效的政法机构职能体系。政法机构改革大体包括宏观、中观和微观三个层面。[97]在宏观层面,优化政法机关职权配置,理顺政法机关内外关系,构建起党领导下政法机关各司其职、配合有力、制约有效的工作体系。这方面的改革有:一是加强党委政法委的归口管理。在2018年党和国家机构改革中,撤销社会治安综合治理委员会及其办公室、维护稳定工作领导小组及其办公室、防范和处理邪教问题领导小组及其办公室,有关职责交由党委政法委承担。二是国家监察体制改革。这项改革将检察机关反腐败职能转隶至监察机关。“我们把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合,解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题。”[98]三是重新组建司法部。“为更好贯彻落实全面依法治国基本方略、加强党对法治政府建设的领导,统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传,推动政府工作纳入法治轨道,将司法部和国务院法制办的职责整合,重新组建司法部。”[99]四是跨军地改革。跨军地改革涉及公安管理体制的重大改革。“按照军是军、警是警、民是民原则,安排公安边防部队、公安消防部队、公安警卫部队退出现役,公安边防部队、警卫部队转为警察;公安消防部队划归应急管理部,实行专门管理和政策保障。安排海警队伍转隶武警部队。”[100]五是理顺纪检监察机关和政法机关之间的关系。健全纪检监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约的体制机制。在中观层面,健全各政法机关组织体系,处理好统与分、上与下的关系,构建起布局科学、上下一体的政法组织机构体系。以公安机构改革为例,“要推行扁平化管理,把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实,加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系”[101]。在微观层面,深入推进政法机关内设机构改革,创新内部管理结构体系,让政务、业务运行更加优质高效。“要推进政法机关内设机构改革,优化职能配置、机构设置、人员编制,让运行更加顺畅高效。”[102]


第二,深化行政执法体制改革。习近平总书记对包括政法机关在内的行政执法体制改革作出了一系列顶层设计。一是完善权责清单制度,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。“要加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理,最大限度减少不必要的执法事项。”[103]二是完善行政执法制度和程序,提高严格规范公正文明执法水平。“建立执法全过程记录制度,严格执行重大执法决定法制审核制度,全面落实行政执法责任制。”[104]三是全面推进政务公开,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。


第三,深化司法体制改革。司法体制改革一直是政法改革的重中之重。“司法体制综合配套改革”是习近平法治思想提出的原创性概念,引领中国司法体制改革由浅向深、由分向合、由内向外深化拓展,迈进到跨界性、整体性、攻坚性阶段。新时代司法体制改革的主要内容包括:一是司法管理体制改革。这包括,推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,设立最高法院巡回法庭,设立跨行政区划的法院检察院,建立知识产权法院、互联网法院、金融法院等专门法院等。习近平总书记对这些重要改革背后的法理依据都作了详细的阐释论证。例如,省以下地方法院检察院人财物统一管理背后的法理根据是,“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”[105]。二是司法权运行机制改革。这一改革的核心是全面落实司法责任制度,实现谁办案谁负责。“要抓住司法责任制这个牛鼻子,深入研究司法责任制综合配套改革方案,加快构建权责一致的司法权运行新机制。”[106]“要全面落实司法责任制,让司法人员集中精力尽好责、办好案,提高司法质量、效率、公信力。”[107]三是加强人权司法保障。习近平总书记把“权利救济”界定为司法的基本功能,把“完善人权司法保障制度”确立为深化司法体制改革的重要方面,[108]推动防范和纠正冤案错案,加强对当事人实体权利和诉讼权利保障。四是深化诉讼制度改革。习近平总书记对立案登记制、检察机关提起公益诉讼制度、以审判为中心的刑事诉讼制度改革进行了深入论述。“要深化诉讼制度改革,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合。”[109]


第四,完善权力运行监督和制约机制。政法机关是手握生杀大权的国家强力部门,更需要加强权力制约和监督。“政法机关和政法队伍中的腐败现象,还不仅仅是一个利益问题,很多都涉及人权、人命。有的人搞了腐败,自己得了一些好处,但无辜的人就要有牢狱之灾,甚至要脑袋落地。”[110]习近平总书记反复强调,“要聚焦人民群众反映强烈的突出问题,抓紧完善权力运行监督和制约机制,坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败”[111]。具体来说,一是完善党对政法机关的监督机制。例如,健全党委政法委的政治督察、综治督导、执法监督、纪律作风督查巡查等制度机制。二是完善政法系统的内部制约监督机制。“要健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制,通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制,加强对执法司法权的监督制约,最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。”[112]三是完善政法机关的外部监督机制。“法官、检察官要有审案判案的权力,也要加强对他们的监督制约,把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位,保证法官、检察官做到‘以至公无私之心,行正大光明之事’,把司法权关进制度的笼子,让公平正义的阳光照进人民心田。”[113]


九、政法队伍建设论


政法队伍是一支有着三百多万人、手中掌握着很大权力、面临的考验诱惑多的大队伍。如何建设好管理好这支大队伍,一直是政法工作的重点难点问题。习近平总书记在深刻分析政法队伍的性质、特点和现状的基础上,明确提出了政法队伍建设的理念思路、目标任务、政策举措,形成了系统化的政法队伍建设思想。他在2014年中央政法工作会议上提出:“要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。”[114]在2019年中央政法工作会议上又提出:“加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设”,“努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍”[115]。


第一,加快推进革命化建设。这就是加强政法队伍政治建设。由政法工作政治性、政策性强的特点所决定,政法队伍应把政治建设放在首位。一是加强科学理论武装。这就是,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,矢志不渝做中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者。二是加强理想信念教育。坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂。“必须把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位,不断打牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础,坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,铸就‘金刚不坏之身’,永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。”[116]


第二,加快推进正规化建设。这就是加强政法队伍纪律作风建设。政法工作的性质决定了政法队伍必须从严管理。“要制定完善铁规禁令、纪律规定,用制度管好关键人、管到关键处、管住关键事。”[117]一是加强职业道德建设。“要把强化公正廉洁的职业道德作为必修课,教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己,认识到不公不廉是最大耻辱,做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠,树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。”[118]二是健全职业管理制度。“在执法办案各环节都设置隔离墙、通上高压线,谁违反制度就要给谁严厉的处罚,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。”[119]三是加强反腐败工作。一些执法司法人员手握重器而不自重,贪赃枉法、徇私枉法,办“金钱案”“权力案”“人情案”,严重损害法治权威。“以最坚决的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象。”[120]


第三,加快推进专业化建设。这就是加强政法队伍素质能力建设。习近平总书记强调政法系统要把专业化建设摆到更加重要的位置来抓,深刻指出了专业化建设的必要性、主要任务和基本路径。专业化建设的必要性是,“同面临的形势和任务相比,政法队伍能力水平还很不适应,‘追不上、打不赢、说不过、判不明’等问题还没有完全解决,面临着‘本领恐慌’问题,必须大力提高业务能力”[121]。专业化建设的主要任务是,“要突出实战、实用、实效导向,全面提升政法干警的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力”[122]。专业化建设的基本路径是,“坚持从源头抓起,加强和改进法学教育,改革和完善司法考试制度,建立健全在职干警教育培训体系,提高干警本领,确保更好履行政法工作各项任务”[123]。这一重要论述实际上提出了加强专业化建设的三大路径:一是加强和改进法学教育。高校是政法人才培养的第一阵地,应发挥法学教育基础性、先导性作用,提高政法人才培养质量。二是完善法律职业资格考试制度。国家统一法律职业资格考试是法官、检察官、公证员等职业的准入关,应进一步创新完善考试制度,把好政法职业入口关。三是健全在职干警教育培训体系。完善政法机关各种形式的继续教育机制,特别是政法工作者身边的业务提升、道德教育、文化涵养机制,打造无处不在的在职教育培训体系。


第四,加快推进职业化建设。这就是健全政法队伍激励保障体系。“政法队伍是和平年代奉献最多、牺牲最大的队伍。对这支特殊的队伍,要给予特殊的关爱,做到政治上激励、工作上鼓劲、待遇上保障、人文上关怀,千方百计帮助解决各种实际困难,让干警安身、安心、安业。”[124]一是健全职务序列及工资制度。专业职务序列及工资制度是政法职业保障的基础性制度。“要通过改革建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度,增强司法人员的职业荣誉感和使命感。”[125]二是健全依法履职保护制度。政法干警被围猎、被报复、被伤害等职业风险高,需要加强对依法履职的有效保护。“要旗帜鲜明支持公安民警依法行使职权,建立健全民警执法权益保护机制和依法履职免责制度。”[126]三是健全职业荣誉制度。职业荣誉制度是职业激励保障体系的重要内容。“要完善人民警察荣誉制度,加大先进典型培育和宣传力度,增强公安民警的职业荣誉感、自豪感、归属感。”[127]



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本文责编:陈冬冬
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