摘要：规划型发展路径，体现了后发型现代化大国推进法治现代化的大格局、大智慧，构成了中国式法治现代化的鲜明特征和显著优势。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，遵循规划型发展路径，确立了“十五五”时期中国式法治现代化的总蓝图、任务书、施工图。中国式法治现代化是一个接续式推进、阶梯式递进的伟大历史进程。“十五五”时期中国式法治现代化的总体思路和发展方向是，坚持以习近平法治思想为指导，建设更加完善的中国特色社会主义法治体系，建设更高水平的社会主义法治国家，全面推进党和国家各方面工作法治化，以高质量法治保障社会主义现代化国家建设。
关键词：党的二十届四中全会；法治规划；建构理性；规划型法治；法治现代化
引言
从新中国成立初期开始，由党中央领导制定和部署实施五年规划（计划），是中国共产党治国理政的一条重要经验，也是中国式现代化道路的显著特征。2025年10月召开的党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》既是科学引领“十五五”时期经济社会发展的纲领性文件，也是深入推进“十五五”时期全面依法治国的纲领性文件。2025年11月召开的中央全面依法治国工作会议，深入贯彻落实党的二十届四中全会精神，对新时代新征程全面依法治国作出重要部署。从法治的角度解读党的二十届四中全会精神，必须坚持以习近平总书记关于法治建设规划的重要论述为指导，深刻把握中国式法治现代化的规划型发展路径。因此，本文首先从规划型发展路径出发，考察当代中国法治建设规划体系，分析规划型发展路径的显著优势。然后，以党的二十届四中全会《建议》为主要文本，结合2025年中央全面依法治国工作会议的战略部署，重点讨论“十五五”时期中国式法治现代化的总体目标（即社会主义法治国家达到更高水平）、主体工程（即建设更加完善的中国特色社会主义法治体系）、重要使命（即全面推进党和国家各方面工作法治化）。
一、中国式法治现代化的规划型发展路径
中国共产党在领导中国人民推进社会主义现代化建设的宏伟实践中，历来重视以制定和实施各类规划的方式有组织有计划地引领现代化建设宏图大业。从1953年至今，中国已经连续制定和实施了14个五年规划（计划），有力推动了社会主义现代化建设，创造了经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”。习近平总书记反复强调，“制定中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”，“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”有学者认为，“五年规划是中国之治的突出优势。”
在法治领域，中国共产党注重以规划引领法治建设进程。新时代以来，习近平总书记高度重视法治建设规划，就制定和实施法治建设规划发表了一系列重要论述。在法治建设规划的重要意义上，习近平总书记强调，“法治建设规划，事关全面依法治国工作全局”，“这是一件关系全面依法治国长远发展的大事，必须办好。”在制定法治建设规划的基本原则上，习近平总书记指出，“制定法治中国建设规划，要统筹考虑我国经济社会发展状况、法治建设总体进程、人民群众需求变化等综合因素，使规划更科学、更符合实际。”“法治领域规划要遵循这样的思路，确保制度设计行得通、真管用，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”在法治建设规划的类型上，习近平总书记既重视研究制定法治中国建设总体规划，又重视研究制定法治中国建设分领域规划。他强调，“研究制定法治中国建设规划”，“要抓紧制定立法规划”，“完善全国人大常委会和国务院的立法规划”，“研究谋划新时代法治人才培养和法治队伍建设长远规划”。习近平总书记既重视近期规划，又重视中长期规划。他在2018年中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要按照党的十九大确定的法治中国建设路线图，确定近期和中长期的战略规划，近期考虑要同二〇二〇年全面建成小康社会相衔接，中期战略要围绕二〇三五年法治国家、法治政府、法治社会基本建成来设计。”在法治建设规划的实施要求上，习近平总书记强调，“各级党委和政府要抓紧抓实抓好”。习近平总书记关于法治建设规划的重要论述是习近平法治思想的重要组成部分，为新时代各类法治建设规划的制定和实施提供了行动指南。
近年来，正是在习近平法治思想的科学指引下，从中央到地方都越来越重视法治建设规划的制定和实施工作，形成了多层次、多类别、立体化的法治建设规划体系。按照法治建设规划制定主体和适用范围的不同，法治建设规划可划分为中央层面的法治建设规划和地方层面的法治建设规划。前者是指党中央以及国家机关制定的在全国范围内适用的法治建设规划。后者是指地方党政机关制定的在本地域范围内适用的法治建设规划。
按照制定主体、规划形式和效力位阶，中央层面的法治建设规划可细分为四个层次。第一个层次是国民经济和社会发展五年规划中关于法治建设的内容。国民经济和社会发展五年规划是在党中央统一领导下制定的，是地位、层级和效力最高的规划。改革开放以来，五年规划制定的基本程序是，由中央全会提出五年规划建议，由国务院按照建议组织编制规划，最后由全国人大审查批准规划。 从国民经济和社会发展第七个五年计划开始，法治（法制）建设成为五年规划的必备内容。可以说，每个五年规划中关于法治建设的内容，是地位和效力最高的法治建设规划。
第二个层次是法治中国建设总体规划。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》，是新中国成立以来首个法治中国建设的总体规划。这一规划对“十四五”时期法治建设各方面工作作出了战略性部署，确立了“十四五”时期统筹推进法治中国建设的总蓝图、路线图、施工图。目前，有关方面正在起草新一轮法治中国建设规划，研究下一步法治建设的主要任务措施。
第三个层次是法治中国建设分领域规划。这是由中共中央印发，或者由中共中央、国务院印发，或者由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的法治建设各领域的规划。例如，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027年）》。中共中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》等文件，虽然文件名称中未使用“规划”等概念，但也对各领域法治工作作出了战略性规划部署。同样，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会主义法治文化建设的意见》《关于加强新时代法学教育和法学研究的意见》等文件，也具有对相应领域工作作出战略性规划部署的功能。
第四个层次是中央各单位制定的本部门本系统的法治工作规划。例如，全国人大常委会制定的五年立法工作规划和年度立法工作计划，最高人民法院制定的人民法院五年改革纲要，最高人民检察院制定的五年检察改革工作规划，司法部制定的司法行政工作五年发展纲要。值得指出的是，法治宣传教育领域是中央部门最先并且持续制定规划的领域。从1985年制定的《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》起，中央宣传部、司法部已连续制定和实施了八个法治宣传教育的五年规划，推动实施了一次人口规模大、持续时间长、社会影响深，在人类法律文明发展史上前所未有的普法教育运动。
随着各层次各类别法治建设规划持续制定和实施，其战略布局和约束作用不断增强，规划引领日渐成为中国式法治现代化的显著特征和突出优势。正是在各类法治建设规划密集而有力的战略引领下，新时代法治中国建设取得了举世瞩目的成就。有学者认为，随着一批重要法治建设规划颁布实施，法治中国建设进入了“规划”时代，即通过规划引导推动法治发展。有学者认为，改革开放以来的法治政府建设形成了党领导下的中国式“回应一规划型”法治推进模式。有学者提出，规划型制度变迁是中国共产党运用五年规划推进中国制度现代化的实现机制。吸纳上述学者的观点，我把当代中国法治现代化实践中所产生的这种法治发展路径称为“规划型发展路径”。
规划型发展路径，充分体现了后发型现代化大国推进法治现代化的大格局、大智慧，不仅具有时代的必要性、合理性，而且呈现出显著的长处、优势。
第一，以法治规划的全局理性保障法治建设的整体推进，防范法治建设实践发生各自为政、各自为战的问题。政党、国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织等各类政治和社会力量，都是国家法治建设的重要主体。如果缺乏统一的规划部署，各类法治建设主体就容易在其局部理性和利益的驱动下各自为战，滋生部门本位主义、地方本位主义偏向，甚至实施损害法治统一性、权威性的行为。习近平总书记强调：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”由中央统一领导制定各类法治建设规划，就是坚持整体主义思维，从人民和国家的整体利益出发，从大国法治建设的统一性、系统性、整体性特点出发，提出符合现实国情和发展水平的法治建设战略目标、任务和举措。这是规划型法治发展路径相对于自发演进型法治发展路径而言的显著优势之一。
第二，以法治规划的长远理性保障法治建设的长远功效，防范法治建设实践发生头痛医头、脚痛医脚的短期行为。各个机构、组织囿于自身利益的短期主义改革行为，不仅难以从根本上破解法治建设的困境，甚至会出现今天的改革成果成为明天的改革对象的问题。制定和实施法治建设的中长期规划，就是坚持长期主义思维模式，从法治建设的长远战略谋划出发，分阶段分步骤设计出各种具有长远考量的改革发展举措，最终实现法治建设的宏伟蓝图。在中国的规划体系中，主体规划是五年规划，但很多五年规划延伸到10年或15年的远景规划目标，体现了长期主义的战略考量。例如，《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确提出了2035年法治中国建设的远景目标。
第三，以法治规划的民主性保障法治建设重大决策的科学性，防范法治建设决策的主观随意性倾向。制定法治规划实际上是对法治建设作出最具基础性、战略性、长远性意义的重大决策。而这个决策过程往往是一个广察民情、广纳民意、广集民智的过程，是提取法治最大公约数、凝聚法治最广泛共识的过程。习近平总书记在谈到《建议》的起草过程时指出，“党中央把发扬民主、集思广益贯穿文件起草工作全过程，深入开展调查研究，广泛征求各方意见”，“这次文件起草工作，是发扬党内民主和全过程人民民主的又一次生动实践”。《建议》起草过程中，有关部门开展了网上征求意见活动，收到留言300多万条，从中整理出1500余条建议。文件起草组对各方面意见逐条分析，做到能吸收的尽量吸收，对《建议》稿增写、改写、精简文字共计218处，覆盖各方面意见和建议452条。中央制定各类法治建设规划的过程，也是广泛征求和吸纳各方面意见建议的民主决策过程。这些法治建设规划，不仅为各地方各部门的法治建设决策树立了标杆，而且明确了各地方各部门法治建设决策所要贯彻落实的重点任务措施，有利于保证法治建设决策的科学性、统一性。
第四，以法治规划的连续性保障法治建设的持续性，防范法治建设实践“走回头路”“翻烧饼”等现象。正如不少学者所指出的，在西方式的两党制或多党制下，不仅不可能有一以贯之的长远规划，而且频频上演执政党一换就推倒重来的闹剧。“换一届政府就‘翻一回烧饼’，不是接着干而是对着干，宏观政策左右摇摆，缺乏基本政策延续性。”在当代中国，由于有中国共产党长期执政的优势，我们能坚持“一张蓝图绘到底”，做到各个时期的规划朝着相同目标接续发力。法治规划的稳定性、连续性，有利于引领各级党委和政府在法治建设上一届接着一届干，积小成为大成、积小胜为大胜，最终实现法治强国的宏图大业。
第五，以法治规划的刚性约束力保障法治建设战略部署落地见效，防止法治建设顶层设计纸上画画、墙上挂挂。中国共产党不仅重视规划的科学制定，更重视规划的有效实施。“要坚持和完善规划有效实施的机制，完善规划实施中的动态监测、中期评估、总结评估机制，提高规划执行力和落实力。”
多年来，中国不断完善规划实施机制，形成了由任务分解、经费投入、中期评估、成效考核、实施监督等制度机制构成的一整套保证规划有效实施的激励和约束制度。例如，规划通过之后会出台规划实施分工方案，明确各部门各单位的任务分工；在规划实施的各个阶段，由有关部门对规划实施情况进行评估评价，由督察部门、审计部门对规划实施情况开展监督。
总之，当代中国法治规划的体系化制定和实施的宏大实践，展现出中国式法治现代化的建构理性主义的性质和优势。这种建构理性主义，并非哈耶克等自由主义思想家所批判的那种所谓理性自负和滥用意义上的建构理性主义，而是建立在对法治现实国情、法治建设规律、法治最大公约数等方面深刻把握基础上的建构理性主义。中国作为后发型现代化国家，能够较为充分地研究和借鉴现代化先行国家在法治建设上的经验和教训。中国共产党在领导人民探索中国现代法治的百余年实践中，形成了一系列总结自身实践经验和教训的法治理论成果，找到了中国式法治现代化的中国道路和中国模式。特别是作为党的法治理论最新成果的习近平法治思想，系统回答了当代中国全面依法治国实践的各种重大理论和现实问题，深刻总结了中国共产党依法执政、社会主义法治建设、人类法治文明发展的规律性认识，为科学规划和理性设计中国式法治现代化的任务书、施工图提供了坚实的理论支撑。同时，这种建构理性主义并不否定和排斥市场、社会、基层等各方面力量在法治建设上的积极作用，相反在法治建设推进过程中强调顶层设计和基层探索相统一，有效市场和有为政府相结合，发挥中央和地方两个积极性，实现自上而下、自下而上双向互动地推进法治现代化。
二、“十五五”时期中国式法治现代化的总体目标
如何确定“十五五”时期中国式法治现代化的目标，无疑是科学制定未来五年法治建设规划必须回答的重大问题。近年来，习近平总书记对新时代新征程全面依法治国工作提出了更高的目标任务，即“建设更高水平的法治中国”，“建设更高水平的社会主义法治国家”。2025年11月，习近平总书记对全面依法治国工作作出重要指示，强调“聚焦建设更加完善的中国特色社会主义法治体系、建设更高水平的社会主义法治国家，更加注重法治与改革、发展、稳定相协同，更加注重保障和促进社会公平正义，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力法治保障”。 党的二十届三中全会将“中国特色社会主义法治体系更加完善”“社会主义法治国家建设达到更高水平”确立为进一步全面深化改革的目标任务。党的二十届四中全会审议通过的《建议》在“十五五”经济社会发展主要目标部分提出了未来五年中国式法治现代化的总体目标，即“社会主义法治国家建设达到更高水平”。根据党的二十届四中全会和中央全面依法治国工作会议的新部署新要求，本文把社会主义法治国家达到更高水平的基本标志概括为以下七个方面。
一是法治规范体系更加完备。法治规范体系是指法治建设所需要的各类治理规范构成的有机整体，包括法律规范体系、党内法规体系、党政规范体系、社会规范体系等4类规范体系。《建议》对完善4类规范体系建设作出战略部署，提出明确的目标任务。在完善法律规范体系上，《建议》提出完善人工智能治理法律法规、完善工商业用地使用权续期法律法规、完善社会治理法律法规体系、加强军事法规制度供给等任务；在完善党内法规体系上，《建议》提出完善党中央重大决策部署落实机制、健全民主集中制、完善干部考核评价机制等任务；在完善党政规范体系上，《建议》提出规范税收优惠政策、完善劳动标准体系、健全健康促进政策制度体系、建立健全绿色低碳标准体系、全面落实行政规范性文件备案审查等任务；在完善社会规范体系上，《建议》提出加强服务业服务标准建设，发挥市民公约、村规民约等作用，加强家庭家教家风建设，推进移风易俗，有效治理婚丧嫁娶中的陋习等问题。未来五年，应完善各类规范制定和备案审查机制，提高各类规范制定质量和水平，进一步健全各类规范体系，推动完善以宪法为基础的法治规范体系。
二是法治体制机制更为健全。法治体制机制是有关领导、决策、运行、监督等各种法治工作中权力配置的体制机制。《建议》将“坚持全面深化改革”确立为未来五年经济社会发展必须遵循的基本原则，明确提出“聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革，扩大高水平开放，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，持续增强发展动力和社会活力。”在法治领域改革上，《建议》对立法、执法、司法体制机制改革的重点任务作出战略部署。未来五年，应聚焦束缚全面依法治国体制机制障碍，持续深化法治领域改革，健全法治领导和运行体制，形成系统完备、科学规范、运行高效的法治机构职能体系。
三是法律公平正义更为坚实。公平正义是法治的生命线，也是法治的核心价值。《建议》提出“促进社会公平正义”“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”的总体要求，同时提出了从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益，营造公平有序就业环境，捍卫国际公平正义等任务举措。未来五年，应牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，应把维护社会公平正义贯穿于立法、执法、司法、守法全过程，完善社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中感受到公平正义。
四是人权法治保障更为充分。尊重和保障人权是现代法治的核心要旨和神圣使命。《建议》坚持以人民为中心的根本立场，将“坚持人民至上”确立为未来五年经济社会发展必须遵循的基本原则，明确提出“维护人民根本利益”，促进人权事业全面发展。《建议》贯穿着尊重和保障人权的思维，明确提出了依法保障人身权、财产权、人格权，完善产权保护制度，强化产权执法司法保护，加强知识产权保护，强化消费者权益保护，加强劳动者权益保障，保障妇女儿童合法权益，健全社会群体合法权益保障制度，确保人民群众民主权利、合法权利得到维护和实现等一系列任务举措。未来五年，应顺应人民对高品质美好生活的期待，持续健全人权法治保障制度，扩大人权法治保障范围、提高人权法治保障标准、增强人权法治保障实效。
五是权力制约监督更加有效。制约和监督权力是现代法治的根本使命和重要功能。《建议》提出“完善党和国家监督体系，加强对权力配置、运行的规范和监督”的总体要求，提出了加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督，加强财会监督，强化跨部门执法司法监督，强化检察监督，加强领导干部依法办事监督检查，坚决打好反腐败斗争攻坚战、持久战、总体战等一系列任务举措。未来五年，应坚持有权必有责、用权必担责、滥权必追责，加强对立法权、执法权、监察权、司法权的监督，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系，让权力在监督制约下规范运行，有效遏制权力滥用和腐败现象。
六是服务经济社会发展能力明显增强。一个国家的法治体系能否有效促进和保障经济社会发展，是衡量该法治体系是否先进的重要指标。习近平总书记强调：“新中国成立七十多年来，我国之所以创造出经济快速发展、社会长期稳定‘两大奇迹’，同我们不断推进社会主义法治建设有着十分紧密的关系。”《建议》正是从服务经济社会发展的战略角度来定位法治、谋划法治、部署法治，在经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、军队建设、对外关系等领域提出了一系列法治建设任务。在未来五年，应推动党和国家各方面工作法治化，健全法治服务经济社会发展的制度机制，以高水平法治保障和促进经济社会高质量发展。
七是中华法治文明国际影响力贡献力显著提升。更高水平的法治国家，不仅体现为国内法治体系的完备权威高效，还体现为对人类法治文明的影响力和贡献力。《建议》强调，提升中华文明传播力影响力，提供更多国际公共产品，全面提升国际话语权。这些总体性要求完全适用于法治领域。在未来五年，应完善中华法治文明国际传播机制，向世界讲好中国法治故事，提高中华法治文明传播力影响力。应肩负起国际法治公共产品供给者的重任，积极引领国际规则制定，创新国际法治实施机制，推动完善国际法治体系，全面提升中国的国际法治领导力和贡献力。
三、“十五五”时期中国式法治现代化的主体工程
建设中国特色社会主义法治体系，是中国式法治现代化的总抓手，也是中国式法治现代化的主体工程。《建议》坚持协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，聚焦全面依法治国重点难点堵点问题，确立了未来五年中国特色社会主义法治体系的重点任务。2025年中央全面依法治国工作会议提出，要建设更加完善的中国特色社会主义法治体系，加快形成完备的法律规范体系，着力推进法治政府建设，全面推进公正司法，深入推进法治社会建设，深化法治工作队伍建设和法治人才培养，为建设更高水平的社会主义法治国家夯实基础。
（一）加强宪法法律实施和监督
全面贯彻实施宪法是全面依法治国的首要任务。全国人大及其常委会是我国的最高权力机关，在加强宪法法律实施和监督上肩负重要职责。加强宪法法律实施和监督，必须坚持宪法法律规定、宪法法律原则、宪法法律精神全面贯彻，坚持宪法法律实施、宪法法律解释、宪法法律监督系统推进，健全保证宪法法律全面实施的制度体系，更好发挥宪法法律在治国理政中的基础性作用。必须坚持宣传、教育、研究共同推进，坚持知识普及、理论阐释、观念引导全面发力，完善宪法法律理论研究和宣传教育工作制度机制，推动宪法法律实施成为全体人民的自觉行动。
维护国家法治统一是法治国家的根本要求。习近平总书记强调：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”
完善维护国家法治统一制度机制，就是健全合宪性审查、备案审查等制度机制，确保所有规范性文件和法律实施活动符合宪法法律规定。健全和加强合宪性审查制度，就是要充分发挥全国人大及其常委会有关机构的合宪性审查职能，对拟出台的涉及宪法有关规定如何理解和适用的法律法规规章、重要政策和重大举措，或者已出台并生效实施、与宪法有关条款可能不一致或者相抵触的规范性文件，依据宪法提出审查意见或研究意见，确保每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。健全和加强备案审查制度，就是要完善依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等机制，提高备案审查工作的制度化、规范化、程序化水平，确保法规、规章和其他规范性文件合宪合法。
（二）完善立法工作机制
加快形成完备的法律规范体系是全面依法治国的前提性条件。《建议》提出“加强立法规划和立法审查，提高立法质量。”立法规划和立法审查是两项重要的立法工作机制，在推进科学立法、民主立法、依法立法方面具有重要地位。完善立法规划工作机制，就是要健全立法规划编制的体制机制和程序安排，强化立法项目调研、论证、听证、评估、征求意见等机制，提高立法规划的科学性、指导性、操作性。完善立法审查工作机制，就是要健全立法审查的主体、程序制度，细化审查标准和方法，充分发挥立法审查的防错纠错功能，切实提高立法的质量和水平。
（三）加强法治政府建设
法治政府建设是全面依法治国的主体工程。《建议》提出了多项推进法治政府建设的措施：一是全面落实行政规范性文件备案审查。行政规范性文件虽非国家法律体系之范畴，但是法治规范体系的重要组成部分，在国家治理和执法司法中发挥着重要作用。2018年国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，确立了行政规范性文件双重备案审查机制，即同时报有关行政机关和人大常委会备案审查。全面落实行政规范性文件备案审查制度，就是要加强人大和政府备案审查工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制，开展协同审查、联动纠错等工作，确保有件必备、有备必审、有错必纠。
二是完善实质性化解行政争议机制。行政争议能否依法及时实质性化解，直接影响人民群众对法治的信心。完善实质性化解行政争议机制，就是要基于行政解纷的整体主义系统观，加强执法司法协作，构建起以行政复议为主渠道，行政复议与行政诉讼分工科学、互补互洽、相互配合制约的行政解纷体系。
三是深入推进执法规范化建设。近年来，违规异地执法、趋利性执法、选择性执法、小过重罚、重过轻罚等问题，是企业和群众反映强烈的行政执法突出问题。《建议》提出“健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法。”这就要求，完善执法司法管辖制度，规范涉企案件立案审查和管辖，健全异地执法协助和监督机制，确保异地执法严格遵循法定权限、条件和程序；引导行政执法人员树立正确的执法理念，严格执行《行政执法人员行为准则》，提高严格规范公正文明执法水平，坚决防范乱执法、滥执法、不执法等现象：加快研究制定行政执法监督法规，明确行政执法监督的主体、权限、程序、责任，构建起常态化、制度化的行政执法监督机制，让行政执法权力在监督制约下行使；完善全国统一的行政执法信息化平台，加强对执法活动的实时精准监督，健全涉企行政执法评估机制。
（四）深化政法领域改革
政法领域改革是法治领域改革的难点堵点。习近平总书记强调：“法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门，社会关注度高，改革难度大，更需要自我革新的胸襟。”《建议》对未来五年深化政法领域改革的重点任务作出了顶层设计。
一是推进政法工作数字化平台建设，强化跨部门执法司法协同和监督。党的十八大以来，中国政法工作数字化发展步入快车道，先后经历了1.0版、2.0版、3.0版，不断向更高层次的数字化建设挺进。政法工作数字化1.0版，是指各个政法机关在中央领导下分别组织实施的数字警务、数字法院、数字检察、数字公共法律服务等数字化建设。政法工作数字化2.0版，是指2016年以来推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革中实施的跨部门大数据办案平台建设。其目标是，推动政法机关在共同的大数据平台上办案，实现设施联通、业务协同、数据流通，更好地做到互相配合和互相制约。政法工作数字化3.0版，是指《建议》提出的政法工作数字化平台建设。这要求，政法机关在刑事诉讼业务之外的更广范围内推进各类业务系统联通贯通，实现政法领域数据资源集成共享，强化跨部门执法司法协同和监督。在政法工作数字化2.0版建设还在路上的情况下，党中央又提出了政法工作数字化3.0版建设任务，推动政法工作数字化两步并做一步走，体现了政法工作数字化时不我待、抢占先机的战略谋划。推进政法工作数字化平台建设，要加强中央层面的统一领导和顶层设计。一是加强顶层设计。研究制定推进平台建设的指导意见，明确平台的功能定位、架构体系、制度机制、技术标准、安全保障等事项，确立平台建设的路线图和施工图。二是统一部署实施。由中央和省级层面统一组织实施平台建设，推动打破政法机关之间的体制障碍和数据壁垒，加快政法机关之间设施联通、平台贯通、数据融通，实现跨部门执法司法工作互相协同、互相监督。
二是规范司法权力运行，保障公正司法。党的二十大报告强调，规范司法权力运行，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。《建议》提出“规范司法权力运行，完善司法公正实现和评价”机制，提高司法裁判公正性、稳定性、权威性。这就要求：（1）落实和完善司法责任制。进一步深化司法责任制综合配套改革，既要落实谁办案谁负责的原则，切实保障法官检察官依法行使办案权，又要健全司法行为管理和监督机制，加强法官检察官惩戒委员会建设，完善司法责任认定、追究和惩戒制度，真正做到有权与有责、放权与控权相统一。（2）健全司法权运行的制约监督机制。院庭长既有审判监督管理的法定职责，也有审判监督管理的专业优势。应依法压实院庭长的监督管理职责，推动院庭长依法定职责加强对裁判文书阅核把关，防范纠正司法错误和瑕疵。应依法保障当事人、律师对司法活动的监督权利，让司法活动在各方当事人及其律师的全程监督下进行。（3）深化和规范司法公开。司法公开既是司法公正的应有之义，又是司法公正的重要保障。应持续做好司法文书、庭审活动、司法流程等司法信息公开工作，常态化发布司法数据，完善司法公开体系，以公开促进公正。（4）完善司法公正实现和评价机制。在新时代，习近平法治思想对司法公正提出了更高标准。这种更高标准的司法公正已超越了传统意义的程序公正和实质公正，可称之为够得着、看得见、听得懂、来得快、能兑现的司法公正。完善司法公正实现机制，就是要持续修改完善诉讼法律制度，健全受案、立案、分案、庭审、裁判、执行全过程的公正保障机制，健全司法全过程释法说理、解惑答疑、定分止争的说服引导机制，真正让人民群众在司法每一个环节感受到公平正义。完善司法公正评价机制，就是要坚持以人民满不满意作为根本评价标准，健全当事人及其律师对司法公正的评价机制，健全社会公众对司法公正的满意度测评机制，健全人大对司法公正的评价机制，让司法公正度、公信力可衡量可评价。
三是强化检察监督，加强公益诉讼。检察机关是国家法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关。强化检察监督，要求检察机关依法充分行使法律监督权，加强刑事立案、侦查活动和审判活动监督，完善刑事执行和监管执法监督，推进民事诉讼监督、行政检察监督，进一步提升法律监督的质量和效能。检察公益诉讼具有鲜明的法律监督性质和社会治理功能。应加快制定检察公益诉讼法，深入推进检察公益诉讼，加强生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等重点领域公益诉讼工作，更好服务“国之大者”和守护“民生所盼”。
四是健全人权执法司法保障机制。着力防范刑事冤错案件的发生，进一步深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，坚守法律面前人人平等、罪刑法定、罪责刑相适应等法治原则，坚持证据裁判、疑罪从无，完善刑事案件证人出庭、非法证据排除、二审开庭制度，推进庭审实质化。着力解决执法司法过程中非法侵害涉案当事人人身权和财产权的问题，完善司法强制措施事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，依法严格审慎使用涉及人身权和财产权的司法强制措施，依法查处司法人员非法侵害人身权和财产权的犯罪行为。着力解决律师在人权法治保障中作用不充分的问题，严格依法保障律师在执法司法过程中会见、阅卷、收集证据、质证、辩论、投诉等执业权利，深入推进刑事案件律师辩护全覆盖。
五是健全国家执行体制，有效解决“执行难”问题。执行是事关司法公平正义能否兑现的关键环节。继党的十八届四中全会提出审执分离改革任务之后，党的二十届三中全会、四中全会相继部署执行体制改革任务。这就要求，持续深化审判权和执行权分离改革，构建更为公正高效权威的国家执行体制，更有效地保障胜诉当事人的合法权益，确保司法公平正义不折不扣兑现。
（五）推进法治社会建设
法治社会建设是全面依法治国的基础工程。《建议》提出“推进法治社会建设，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境。”这就要求，抓住领导干部这个“关键少数”，加强对领导干部依法办事情况的监督检查，完善综合性法治评价工作机制，推动领导干部自觉做尊法学法守法用法的模范；完善法治宣传教育机制，善于运用新媒体新技术新手段进行普法宣传，推动法治精神、法治理念走进百姓心田，让法治成为全民的思维方式和行为习惯；推进预防、受理、办理、监督追责、维护秩序等信访工作全过程法治化，依法维护人民群众合法权益，引导信访群众依法表达诉求、信访机关依法解决诉求；坚定不移推进基层治理法治化，坚持以法律为准绳化解矛盾、保障权益，引导基层群众在法律框架下分清是非、辨明对错，形成遇事找法、办事循法的行为习惯；善于运用法治手段移风易俗，通过订立村规民约、宣传法律规定、宣讲典型案例等方式引导基层百姓树立文明新风，破除高价彩礼、厚葬薄养、人情攀比等婚丧嫁娶领域的恶俗陋习。
四、“十五五”时期中国式法治现代化的重要使命
中国式法治现代化不同于以往法治现代化模式的重要之处，就在于将法治深植于国家治理和国家建设各领域，充分发挥社会主义法治的优势，以“中国之制”保障“中国之治”。习近平法治思想打破了就法治论法治的形式主义法治观，将法治贯穿于国家治理和国家建设各领域，深刻回答了经济法治、科技法治、文化法治、社会法治、生态法治、国家安全法治、军事法治、涉外法治、依规治党等各个领域法治建设问题，构建起了一种系统化、整体化的全面依法治国全景图。《建议》深入贯彻习近平法治思想，系统部署了经济、科技、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、军队建设、对外关系、党的建设等领域的法治建设重要举措，推动党和国家各方面工作法治化，以高质量法治保障社会主义现代化国家建设。
（一）加快推进经济法治建设
经济法治是有关市场经济领域的法治建设板块，涉及民商法、经济法、行政法等领域法的制定和实施。经济法治建设是现代法治建设的重点任务，经济法治现代化是经济现代化的重要保障。《建议》明确提出了经济法治建设的根本任务，即“建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序”。同时，《建议》对加快推进经济法治建设作出了一系列战略部署。一是推进全国统一大市场法治建设。统一市场基础制度和市场监管执法是纵深推进全国统一大市场建设的重要内容。“统一市场基础制度规则，完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒，规范地方政府经济促进行为，破除地方保护和市场分割。综合整治‘内卷式’竞争。统一市场监管执法，加强质量监管，完善行政裁量权基准制度，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序。”
二是加强产权执法司法保护。依法平等长久保护各种所有制经济产权，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督，推动司法判决执行与破产制度有机衔接，依法有效盘活被查封冻结财产。三是完善财税法律制度。完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，加强财会监督，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。四是健全金融法律制度。健全金融法律法规，完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，健全金融风险防范化解体系。五是完善涉外经济法律制度。健全外商投资服务保障体系，全面落实国民待遇，推进数据高效便利安全跨境流动，营造透明稳定可预期的制度环境。
（二）加快推进科技法治建设
科技法治是有关科技研发、创新、应用领域的法治建设板块。习近平总书记强调，“要把握人工智能发展趋势和规律，加紧制定完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则”。《建议》明确提出了“科技法治”概念，对加快推进科技法治建设作出了战略部署。一是加强知识产权保护。完善知识产权法律法规体系，健全知识产权执法司法制度，提高知识产权审判质量和效率，更好地发挥知识产权制度在激励创新、打造品牌等方面的作用。二是完善数据法律制度。加强数据领域立法，健全数据要素基础制度，加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，促进数据资源深度开发利用，建设开放共享安全的全国一体化数据市场。三是完善人工智能治理法律制度。加紧制定完善人工智能治理的法律法规，构建技术监测、风险预警、应急响应体系，确保人工智能安全、可靠、可控。
（三）加快推进社会法治建设
社会法治是有关劳动就业、收入分配、卫生健康、养老育幼、社会保障、公共服务、特殊群体保护等领域的法治建设板块，涉及劳动法、社会保障法、社会福利法、特殊群体权益保障法、卫生健康法等领域法的制定和实施。社会法治建设是现代法治体系的重点任务，是保障和改善民生、促进人的全面发展的基础性法治工程。《建议》关于保障和改善民生的不少改革政策措施，都涉及社会法治建设。一是完善劳动法律制度。完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障，健全终身职业技能培训制度，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制。二是完善收入分配法律制度。健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入，推动形成橄榄型分配格局。三是加强卫生健康法治建设。健全健康促进政策制度体系，健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，以公益性为导向深化公立医院编制、服务价格、薪酬制度、综合监管改革。四是完善社会保障法律制度。扩大失业、工伤保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度，健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制。五是加强特殊群体权益法治保障。完善空巢老人、困境儿童、残疾人等群体服务保障体系，保障妇女儿童合法权益，加强退役军人服务保障，健全失能失智老年人照护体系。
（四）加快推进生态法治建设
生态法治是有关生态环境保护、资源开发利用领域的法治建设板块。习近平总书记强调：“用最严格制度最严密法治保护生态环境。”
《建议》从绿色发展理念出发对生态法治建设的重点任务作出顶层设计。一是完善污染防治法治体系。全面落实精准科学依法治污，加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度。完善生态环境标准、监测、评价和考核制度，完善多元化生态补偿机制。二是加强能源法治建设。适应新兴能源发展的要求，加快完善能源法律制度体系，健全能源规划和监督管理机制，夯实能源行业法治根基。三是构建“双碳”法律制度体系。在法治轨道上实施碳排放总量和强度双控制度，完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等制度，建立健全绿色低碳标准体系。
（五）完善国家安全法治体系
国家安全法治是有关国家安全、社会稳定领域的法治建设板块。国家法治体系建设是国家安全体系和安全能力现代化的骨干工程，是建设更高水平的平安中国的根本要求。习近平总书记强调，“法治是平安建设的重要保障”，“加强国家安全法治保障”。《建议》深入贯彻总体国家安全观，明确提出“完善国家安全法治体系”的目标，并对加强国家安全法治建设作出战略部署。一是加强新兴领域国家安全法治建设。聚焦网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全问题，制定或修改相关法律法规，完善国家安全法律法规体系。健全新兴领域国家安全执法司法机制，提高防范化解新兴领域风险能力。二是提高公共安全治理法治化水平。完善公共安全法律制度体系，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，推动公共安全治理模式向事前预防转型。三是深化社会治安整体防控体系和能力建设。健全扫黑除恶常态化机制，加大预防和打击电信网络诈骗、毒品犯罪等的力度，强化未成年人违法犯罪预防和治理。全面准确贯彻宽严相济刑事政策，依法惩处违法犯罪，提升刑罚执行质效。四是加强社会治理法治建设。聚焦平安建设、治安防控、纠纷预防、行业治理、社会组织、基层治理等重点问题，抓紧制定相关法律法规，完善社会治理法律法规体系。坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全基层群众利益关系协调、合法权益保障制度，深入推动矛盾纠纷源头化解、多元化解、有序化解，维护社会和谐稳定。深入推进综治中心规范化建设，推动场所设置、部门入驻、运行机制、督办落实、信息化建设五方面规范化，实现有牌子、有场所、有力量、有机制、有效果的目标。五是加强涉外国家安全法治建设。健全反制裁、反干预、反“长臂管辖”机制，深化国际执法安全合作，构建海外安全法治保障体系，推动完善全球安全治理。
（六）完善中国特色军事法治体系
军事法治是有关军队和国防领域的法治建设板块，是军事治理现代化的基础工程。习近平总书记强调：“要加快我军法治化进程，抓紧构建系统完备的军事法治体系，确保我军建设在法治轨道上有力推进。”《建议》站在推进军事治理现代化的战略高度提出“深入推进军队法治建设，加强法规制度供给和执行监督，完善中国特色军事法治体系。”这就要求，深化军事立法工作，加强军事法规制度供给，加快完善军事法规制度体系，增强立法系统性、整体性、协同性；健全军事执法司法守法机制，完善军事法治实施体系，不断提高军事法规制度的执行力和约束力；健全军事法治监督机制，构建多层次全覆盖的监督问责体系，严厉纠治军事工作突出问题，增强军事法治监督体系穿透力和聚合力；加强军事法治理论创新和人才培养，构建中国特色军事法学学科体系、学术体系、话语体系，完善军事法治保障体系。
（七）加快涉外法治体系和能力建设
涉外法治是有关对外开放、对外关系领域的法治建设板块，是国家核心竞争力和法治软实力的重要组成部分。习近平总书记强调：“加强涉外法治建设既是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的长远所需，也是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的当务之急。”《建议》提出：“加快涉外法治体系和能力建设，健全国际商事调解、仲裁、诉讼等机制。”这就要求，坚持立法先行，加强涉外领域立法，充实国际合作与斗争的法律工具箱，构建起系统完备的涉外法律法规体系；深入推进涉外执法司法体制机制改革，加强涉外法治工作机构和队伍建设，构建起协同高效的涉外法治实施体系，提高依法维护国家主权、安全和发展利益的能力；健全国际商事调解、仲裁、诉讼等机制，构建起具有国际美誉度和公信力的涉外纠纷解决体系，让更多跨国民商事争端在中国解决；健全国际法治合作机制，加强领事保护与协助，加快推进律师业、安保业、会计业走出去，建强保护我国海外利益的法治安全链；落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议，积极参与国际规则制定，为构建人类命运共同体作出中国法治贡献。
（八）完善依规治党体系
依规治党是有关党的领导、党的建设领域的制度建设板块。把党内法规体系纳入国家法治体系，把依规治党纳入国家法治建设范畴，是中国法治的鲜明特色和显著优势。习近平总书记强调：“必须坚持依法治国和依规治党有机统一，既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党。”
《建议》从以党的自我革命引领社会革命、跳出治乱兴衰循环周期率的高度提出了一系列推进制度治党、依规治党的任务举措。一是完善党的全面领导制度机制。进一步健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善党中央重大决策部署落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保上下贯通、执行有力。 发展党内民主，健全和落实民主集中制，完善科学决策、民主决策、依法决策机制。二是深化党的建设制度改革。深化干部人事制度改革，健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制，完善干部考核评价机制，推进领导干部能上能下常态化，完善和落实领导干部任期制。三是完善党和国家监督体系。加强对权力配置、运行的规范和监督，补齐各种制度短板弱项，健全预防权力滥用的制度机制，筑牢不敢腐、不能腐、不想腐的制度堤坝。
结语
综上所述，党的二十届四中全会和2025年中央全面依法治国工作会议确立了“十五五”时期中国式法治现代化的总蓝图、任务书、施工图，按照这些顶层设计，中央有关部门将先后制定和实施各层次各类别的法治建设规划，开启新一轮规划型法治建设，为加快推进社会主义现代化国家建设提供坚实法治保障。对于法学界来说，我们应当加强规划型法治问题研究，系统提炼规划型法治的规律原理，推动完善规划型法治的实施机制，提高规划型法治的运行质量和效能。
黄文艺（ 法学博士，中国人民大学法学院教授 ）
来源：《法学家》2026年第1期“专题”栏目。
注释略。
