摘要: 气候变迁的实然特性和环境法理论发展的新需求，都使“宪法环境权”的概念再次被检视。宪法环境权的原初使命是进行正当性宣示和发挥其工具价值，从而实现“保护良好的生态环境”这一根本目标。宪法环境权一方面可作为实体权利，通过人权理论形成有特定内容构造的宪法基准，另一方面可作为程序权利，辅助开启合宪性审查程序，从而增强对公权力机关的宪法约束。在对德国联邦宪法法院的气候裁定分析后可以发现，在以国家目标条款为核心和基本范式的环境宪法下，宪法环境权只能发挥有限的程序辅助功能，气候变化诉讼主要借道传统防御权的审查框架得以启动和审理裁判。为了更有效地实现宪法对环境法治的指引，可结合本国合宪性审查制度的特点考虑程序性的宪法环境权，也可在深入研究国家目标条款规范进路、厘清与用好规范和制度存量的前提下，根据实存秩序的发展探索其他面向的宪法环境权。
关键词: 宪法环境权 工具价值 气候变化诉讼 程序辅助 国家目标条款
一、理论发展和气候变迁中宪法环境权的再讨论
多年以来，环境权一直是环境法学界研究的核心范畴。在我国2018年的修宪过程中，许多环境法学者希望实现环境权入宪这一其长期追求的实定法目标，从而为生态文明建设提供“新法理”，解决环境法合法性的“权利基石”问题。[1]按照相关的理论设想和环境法学者对域外有关宪法文本的参照，宪法环境权条款一方面区别于不产生任何主观权利的纯粹客观法条款，[2]属于新兴人权的范畴，应纳入基本权利目录；一方面在权利内容上应既能部分包含生命权、健康权等传统人权，又指向发展型、改善型权利。宪法环境权既是生命、健康、财产等基本权利在环境保护事项上的延伸，又具备独立于这些内容的法益，即人们追求清洁美好环境的权利。国家公权力的作为或不作为，即使无害于传统基本权利，依然可落入宪法环境权的规制范围。然而最终的宪法修改方案延续了既有的以“国家目标条款”为主的规定范式，在序言部分强化了生态文明建设的宪法价值内涵，增加了国务院的生态文明建设职权，并未建构主观性的、可作为宪法基本权利的环境权。但宪法实际上以较多的条款对环保事项作出了全面而又各有侧重的规定，形成了具有集团性的、实在规范意义上的“环境宪法”[3]，并以此奠基了我国生态文明体制的四梁八柱。对此，部分宪法学者从国家目标条款的学理出发指出，实际上当前的环境宪法规范同样能满足环境权入宪的功能期待。[4]
修宪者的决断似乎仅部分平息了关于宪法环境权的争论。一方面，仍有宪法学者认为应通过体系解释等方法推导出宪法上的环境权，[5]从而弥补环境公益诉讼的不足；另一方面，环境法学者似乎在认可环境宪法以国家目标条款为核心的情况下，认为应在环境法典中实现法律环境权的确立与保障。[6]进入以体系性思维为支撑的法典化时代，环境权俨然成为可系统承载各类环境法律的理论与规范基础。如果环境权是环境保护法制的建构起点，那么尽管这种权利在形式上是法律所塑造的权利，但实际上却支配了环保法制总体的结构与内容。这种语境下环境权会具备宪法地位，成为主导下位法的高级法理念。失之毫厘或许会差之千里，根本法上的不同基点会深刻影响普通法律的内容导向和工具选择。环境法是“确权—保障—救济”的权利保护法，还是“环保目标—法律权利作为手段—形成行动方案与归责体系”的制度建构法？[7]环境法所调整的“国家—个人”关系中，国家是基本封闭并与个人相对的国家法人形象，还是保持开放并将个人整合其中的政治共同体？这些问题的答案会直接形塑我国环境法治的基本秩序，形成不同的规范强度和合宪性审查基准。对此需要按照宪法的相关理念与精神来定位普通法典中的环境权，厘清其是服务于宪法上国家目标的法律工具还是这一目标本身。
与此同时，在客观事实层面全球温室气体不断大量累增，气候暖化速度加快，气候治理成为国际重大议题。工业化以来人类社会对自然环境的深度影响，尤其是碳排放的激增已使地球进入“人类世”[8]。该地质时期的关键特征是人类活动尤其是温室气体的排放已经成为主宰地质活动和变迁的主导力量，人类整体作为一种自然和文化要素与自然生态的变迁全然关联互动起来，人类社会和自然世界的缓冲地带完全消解并交织在一起。自然环境不再完全按照原始生态规律变迁，文化形态不再纯粹根据人类精神活动界定，自然与文化在不断地深度交互影响。[9]在这种背景下，气候保护法制极有可能成为一个“超级法部门”，环保或许不再是国家治理的某个分支、分化趋势下的某个社会子系统或者整体法秩序下的某个部门法，而是一个可以深刻重塑宪法观念、击穿乃至逆转不断分化的社会子系统、连接现在与未来[10]、重构人类社会权力支配格局的议题。这种趋势最先冲击的就是宪法中以自由主义理念为主要支撑的基本权利条款。气候保护既需要在空间上全球联动并对紧张的排放预算进行谈判分配，又需要在时间上展开倒计时，为了个体的生存，这种时空资源的“内卷”压力会使自由主义所坚持的国家辅助性原则难以维系，通过国家机器的压力传导个人自由的展开余地将被大幅压缩。因此作为一种国家与个人间的“权限界分规范”[11]，基本权利观念和内容在这种新的诠释语境下或许会发生转变，并随着人类社会形态的变迁和新的“利维坦”的重塑而更新。气候暖化机制给人类社会带来一种封闭的时空感受，有限的排放预算和减排窗口期极大升高了人的生存与自由权利的受威胁程度，民主决策则可能因短视而欠缺必要的敏感度。因此在气候变迁中，重在思考与处理个体与共同体关系的宪法环境权或许也会发生新的教义叙事。除却传统的民主参与和公共商谈，借助何种内涵与模态的宪法环境权拓宽合宪性审查的空间、增进司法机关的有效参与、强化国内最高法或国际法抽象但又实定的规范权威、平衡气候保护的时空矛盾，对这些问题的回答同样需要在一定程度上重新审视宪法环境权的释义学内涵及功能。
因此在这两个背景下，回溯到既定宪法并对可能的宪法环境权的功能进行体系化的检视，是十分必要的。特别应当注意的是，不论是作为客观法的国家目标条款还是有可能构建为主观权利的宪法环境权，其仍然是人类社会的宪法规范，在本质上服务于实现人的福祉及利益，都具有天然的人权保障效果。保护环境的源动力毫无疑问是保护人类自身。但是正如上文所述，不同的宪法规范类型会形成强度不同、内容各异的人权保障机制，宪法环境权是否可以更高效有力地推进环保并进而保障人的生存和发展，需要进行具体的剖析，而不能仅凭朴素的人权价值予以概括证成。换言之，在整个宪法规范体系中，宪法环境权当然具有宽广的人权保障意义，需要解答的问题则是其应以哪种方式实现宪法保障人权的基本目的。与我国宪法相似，德国《基本法》也以国家目标条款的方式对环境保护进行了规定。如何进一步展开抽象简洁的环保条款的规范效力，甚至是否需要纳入宪法环境权条款从而为各类国家权力提供更为确切的指引，并进而形成宪法秩序下社会各方的行动方案，考验着德国的释宪机关。但长期以来相应条款的规范意涵和作用进路，并未充分全面地在宪法诉讼的层面得到专职合宪性审查机关的深入阐述。2021年，在引起广泛瞩目的德国联邦宪法法院的气候裁定中，不论是裁判说理还是学者探讨，都对相应国家目标条款的规范内容和有待商榷的宪法环境权进行了回应。基于中德两国在涉及环保事项上的宪法规范内容及属性的相似性，本文试图以德国气候裁定这一最新的实务进展为切入点，通过德国经验的启示，综合比较两国的相关理论成果及规范制度现状，进而立足本国实际，为我国日后环境宪法的解释方案是否应坚持涵纳宪法环境权提供初步的分析。
本文力图阐明，宪法环境权的原初使命在于宣示环保在最高法上的重要性并发挥其工具价值（第二部分），然而已经有其他类型的宪法规范完成了重要性宣示任务，不同面向的宪法环境权所能发挥的形成宪法基准或开启宪法诉讼的功能也较为有限，甚至还会产生其他的理论障碍（第三部分），因此德国联邦宪法法院的气候裁定采取了回避宪法环境权、回到传统防御权框架的裁判策略（第四部分），但这种方式具有偶然性，宪法环境权仍有可讨论的发展空间，不过必须以深入研究国家目标条款规范进路、厘清与用好规范和制度存量为前提。本文并不一概否定宪法环境权的理论和实践意义，而是希望能明确发展宪法环境权的条件和向度。
二、宣示性与工具性作为宪法环境权的原初使命
实然世界的生态危机和由此引发的可持续发展需求是许多国家将环境权写入宪法的最基本原因。[12]严重污染的生态环境危及个人权益和共同体存续，因此在国家学意义上维系适宜的自然环境成为国家建构的目的和正当性基础之一，其旨在保障共同体与个人的安全、福祉及自由。[13]这种观念转变引起了此起彼伏的环保运动和绿色政治浪潮，促使修宪者必须在宪法层面回应和处理环保问题。以人权条款的方式创设宪法环境权，则在很大程度上受到基本权利规范与功能的历史沿革的影响。
首先，基本权利尚未实定化前，就已经在自然法、理性法等层面经受了大量的讨论，宪法中的基本权利条款普遍被认为是先国家的，而非国家授予或建构的，是国家的目的而非手段。[14]因此宪法中经典基本权利的内容无疑具有坚实的正当性基础，借助基本权利条款的这种历史特性，以新增宪法环境权的形式来明确国家的环保义务似可以大大强化环境法制建构的必要性，这也是环境法学者常提及的环境权可解决“环境法合法性问题”的重要原因。此外，在法国《人权和公民权宣言》首次对基本权利成文法化后，各国宪法中的基本权利条款仍然在相当长的历史时期内被认为是客观法，其主要功能在于一种自由主义式的旨在建构“国家—社会”二元结构的价值宣示与目标委托。[15]以德国为例，直到1949年《基本法》颁布后基本权利才真正展现其可诉的防御权功能，这在很大程度上取决于各种法规范体系外的要素，如公民社会的真正确立、人们对联邦宪法法院的广泛信赖以及权力制衡下渐趋成熟的民主政治等。因此人权条款本身就首先附着有客观价值宣示的性质，哪怕是暂不具备可诉性的环境权，依然可以将“权利”字眼缀于环境保护之后。另外，二战后诸多国家的行宪实践都极大地突出了基本权利对国家权力的约束效果，基本权利宪法诉讼对贯彻立宪主义理念甚至解决重大的社会争议起到了极大的推进作用，基本权利逐渐成为广泛覆盖整体法秩序的原则。[16]因此在宪法中写入环境权，或可借助基本权利的诉讼请求功能及人权条款在历史发展中累积起的价值光芒，从而更为有力地开展环境保护。
除了这些宣示性的价值强化功能，宪法环境权通过展开它作为基本权利的主观防御、请求给付和价值辐射等规范进路还可发挥其工具理性，从而加强环保宪法规范对国家权力的约束，提高环境利益在合宪性审查及宪法法益权衡中的比重。例如环境权作为宪法明言的基本权利，可以构成限制其他基本权利（如营业自由和财产权）的目的和理由，同时可对立法和行政构成“禁止不足”方面的合宪性审查基准，如明确“禁止倒退义务”等。[17]此外，环境权还可以在防御权功能的角度直接防御国家环境侵害、间接防御公民和社会组织侵害；在受益权功能的角度请求国家积极保护环境、加强制度性的环境最低给付并进而从中受益。[18]总而言之，环境权作为一种基本权利可以对国家课以不同内容的不作为或作为义务，从而在宪法层面形成一种权力调控方案。更为重要的是，在宪法上确立环境权还可以发挥其请求救济与保护的程序性功能。利用环境权一定程度上的可诉性，司法诉讼或合宪性审查会更有效率和动力地解决立法或行政不作为的问题。宪法环境权可进一步强化公民个人提起行政或民事环境公益诉讼的法规范基础，为司法机关保护环境开辟更多的空间。[19]借助环境权带给个人的“法律强制落实地位”（Rechterzwingungspositionen），经由诉讼推动和司法监督，环境保护领域的一些执行漏洞可由此而被弥补。[20]
在这些意义上，设定宪法环境权的实际目的主要是发挥其工具价值，即通过将环境利益充入基本权利目录，将环境保护问题转化为如何实现与保障人权的问题，使环境法制得以在宪法层面直接继受、使用已发展得较为成熟的基本权利教义学工具，例如基本权利的双重功能、防御权的比例原则审查框架等。[21]环境权入宪的必要性很大程度上源自环境权的工具价值。虽然人权条款所传递出的价值宣示效果无疑很强，但是这种正当性论证功能同样可以出自其他的宪法规范。宪法是人类社会的精神产物，不论是所调节的法律关系还是要保障的法益在根本上都是“人类中心主义”的，但是不依附于人权条款的国家目标条款甚至还能融汇“生态中心主义”，使环境保护成为一种独立的宪法法益，具备更强的价值宣示效果和更高的规范密度。并且，在实定宪法中对特定价值权威和正当基础的论证追求也是不必要的，因为实定宪法已然在法规范体系的最高位阶直言明示了若干应被共同体信奉的价值。抛弃最直接、明确的规范基础不用，反而致力于自然法或国家学等前规范性层面上对环保价值的证成，则显得有些自寻烦恼和买椟还珠，还更容易造成环境法根基不牢、法理不明的境况。因此在一国宪法已然对环保问题作出规定的情况下，是否仍有必要诠释出或通过宪法修改增添环境权，很大程度上应取决于宪法环境权可发挥的工具价值大小及其与既有宪法规范及释义体系的融贯程度，不应再纠结于其正当性宣示效果。这一方面需要结合基本权利理论予以分析，另一方面也要重视实践中环境保护工作本身出现的新问题，例如气候保护及相关法制或许需要更多的主观诉讼空间和权利救济渠道。为此，有必要结合新近实践检视宪法环境权究竟可在多大程度上发挥或作为实体权利或作为程序权利的功能。
三、宪法环境权有限的工具价值
如果认为宪法环境权是一项基本权利，那么这意味着它首先属于一项主观权利，其可能具有的客观法效果也在根本上源自此种规范性质，在使用这一术语时不应采用宣示性、客观性的基本权利概念。因此在谈及宪法环境权时应从主观权利的范畴予以检视。根据传统的基本权利功能理论并结合环境法益系统性的自身特性，[22]笔者认为宪法环境权应可大致拆解出三个功能面向，即防御、受益和程序辅助功能。其中前两项属于实体意义上的权利，具体地对国家产生禁止或作为义务，在国家违反相应义务时可自然进入司法救济程序。最后一项则是纯粹的程序性权利，即按照宪法的诉讼设计，相关公民或组织可不问实体权利是否有遭侵害之虞而依照宪定资格直接参与开启环境宪法诉讼或合宪性审查。宪法环境权可在这三个方面发挥其工具价值，以实现“有效地保护生态环境”这一价值目标。
然而，前两项功能展开后会发现，由于环境自身的系统性、环境保护与治理的制度性等实存因素，这些实体性权利最终对应的都是国家的某种体系化作为义务。不论是防御还是受益，宪法环境权对国家产生的义务内容都指向系统的环保制度建构。在这种语境下，只有出现体系性的破坏、制度性的保护缺失、总体的供给不足时，才能认定相关权利人遭到了即时、直接和针对自身的权利侵害。这超越了传统防御权审查框架的具体视角和个案考量，不论是在义务内容的形成还是诉讼监督路径的选择上，都基本可被既有的国家目标条款或其他基本权利条款所覆盖支撑，宪法环境权所能发挥的工具价值空间有限。对此，下文将以德国联邦宪法法院的“气候裁定”为例予以具体说明。
（一）防御权的保护义务作为诉愿基础？
为履行《巴黎协议》、推进气候保护，德国于2019年12月12日通过了《气候保护法》。该法第1条第3句重申，德国将接受《巴黎协议》所确定的全球控温目标作为本国控温减排的根本依据，即把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并尽可能控制在1.5℃之内。该法第3条第1款、第4条第1款第3句及该法附件二规定，到2030年德国的温室气体排放量相较1990年应减少55%，并按领域确定了年排放量等减排路径。但该法并未为2030年之后的温室气体减排确立明确的目标。其第4条第6款仅规定，联邦政府应于2025年通过行政法规确定2030年后的年减排量。对此，有包括孟加拉国和尼泊尔籍的若干未成年人在内的个人和团体，向德国联邦宪法法院提起了共四项宪法诉愿。[23]宪法法院对此进行了合并审理与裁判，相应裁定被简称为“气候裁定”。
这些诉愿主要以两类实体性权利作为基础，首当其冲的是防御性权利。
一些诉愿人认为相关法律违反了国家基于《基本法》第2条第2款第1句（生命和身体不受侵犯权）以及第14条第1款（财产权）的基本权利保护义务。这些基本权利都是典型的传统自由权，首要发挥着抵御国家公权力侵害的功能，而这种防御性不仅直接针对国家，还通过国家媒介间接地对第三人产生效力。[24]国家基于基本权利的防御功能负有保护相关基本权利（生命权、健康权及财产权等）的义务，除了自身不能积极主动予以侵犯，还必须通过制定法律、建构制度等方式保护个人免遭第三方侵害，包括因气候变化而造成的损害与危险。[25]国家若未善尽保护义务，则一样会侵犯基本权利。[26]并且，这些权利虽然都有可能因环境受损而遭侵害，但在实质内容上并不是有独立意义的环境权。
此外也有诉愿人认为，根据《基本法》第20a条的国家目标条款，个人享有防御权性质的环境权，但联邦宪法法院采纳了过往裁判和学界通说的观点，认为国家目标条款属于纯粹的客观法规范，不产生主观性的基本权利。[27]该条规定：“同样出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机构对自然生存基础和动物予以保护。”单纯从规范表述看，这与基本权利条款的“国家+保护某类法益”的结构并无太大差异，因此在文义层面并不能先天地排除主观化解释的空间。[28]虽然环境利益确有相对于生命、健康等法益的独立意义，但之所以无法建构防御性的宪法环境权，关键原因是自然生态环境作为法益是无法分割至个人的，因此也就难以相对确切地认定基本权利保护范围和相对应的基本权利限制行为。[29]此外，在实践中，由国家的积极作为而直接破坏自然生态环境的情形愈加少见，更为普遍的是私主体等第三人的环境破坏行为，这在气候暖化进程中非常突出，主观防御权利最终的适用场景仍回到了其同时作为客观法的保护义务。而且正是由于环境系统的复杂和宽广，尤其是气候问题的超领土主权性，国家对于环境要素并没有完整的处分能力，宪法仅能约束国家努力保障实现环境完整性的各类前提，而无法强国家所难。[30]
哪怕将宪法环境权作为一种可由个人行使的集体性权利，也难以在纯粹防御权的向度上清晰回答“什么是集体享有的环境利益”“什么样的行为才构成对环境利益的限制”“限制多深才触碰到违宪边界”。显然，即使以人权条款来处理环保问题，也最终离不开立法者对“环境”这一模糊法益的建构和填充。[31]作为防御权的宪法环境权不可能独立形成明确、具体的宪法基准，司法审查的密度必不会如同传统自由权审查框架中那么高。[32]试图借用防御权的审查框架及教义工具形成对环境立法更为明确的边界控制，最终又会再次依赖政治商议后的立法决断。在这种情况下，名曰“基本权利”的环境权条款的规范效能就和作为客观法的国家目标条款几无二致了，只不过通过建构实体意义上的宪法环境权是为了能开启宪法诉讼，但这也完全可以通过构建纯粹的程序性权利而实现，还不需要回应设立实体环境权所需要厘清的宪法基准问题。
正如联邦宪法法院对诉愿人关于国家未善尽基本权利保护义务的指摘所回应的那样，立法者在履行基本权利保护义务、制定落实环保措施方面享有优先和较大的形成自由和裁量空间，[33]只有当保护预防举措完全缺位，或者相关的规定、措施对实现保护目标明显无效或完全不足，又或者极大地滞后于保护目标时，才能认定其违反了保护义务。[34]根据这种“显著性”标准，联邦宪法法院认为相关法律规定对于保护生命权、健康权和财产权是有效充足的。可见在环境保护问题上，立法扮演了重要角色，虽然进一步明晰宪法基准并强化宪法对政治机关的指引是有必要的，但借由防御权的渠道则力有不逮，这样的宪法环境权其工具价值也较低，反而还增添了其他的理论负担。
（二）受益性的生态性最低生存保障权作为诉愿基础？
除了以防御权为诉讼基础，诉愿人还试图论证与环境相关的宪法上的受益性权利，希望以此为支撑诉请国家进行一定程度的良好环境供给。诉愿人综合《基本法》的“人性尊严”条款（第1条第1款）、“一般人格权”条款（第2条第1款）、“社会国”原则条款（第20条第1款）和环境保护的国家目标条款（第20a条）提出，人们享有“生态性最低生存保障权”（Grundrecht auf ein ?kologisches Existenzminimum）或“合乎人性尊严的未来权”（Recht auf eine menschenwürdige Zukunft）。这些“权利”主要是指，人若要有尊严地生存，除了需要最低限度的经济保障外，还要有最低限度的生态环境基础。不论是人的物理性生存，还是人际交互的维护，抑或对于社会、文化及政治生活的共同参与，[35]都需要一个较好的生态环境作为前提。国家负有维护人性尊严、建构实现“社会国”、积极保护生态环境的宪法义务，因而也应当为人们提供最低限度的生态性保障。这种受益权并不指向消极的防御干涉，而是积极的国家给付，这也是宪法环境权可作为受益权的一种模态。
对于这种面向的宪法环境权，联邦宪法法院首先承认它有相对于生命权、健康权及财产权等基本权利的独立意义和独特内涵，并不能被经典自由权吸收涵纳。例如，为了保障生命权、健康权、财产权的实现，国家同样要维系一定的生态基础，进而履行基本权利保护义务，但是在面对极端恶化、难以使人生存的气候环境时，国家同时还可以通过改善加强基础设施、迁移人口等各类“适应性措施”来保护基本权利不受损害。[36]很多情况下，尽管环境被严重污染，但借助技术手段人依旧可以健康存活。然而这种“活在玻璃穹顶下”的生存方式，会导致人异变为“技术—工业世界”的客体。[37]“人作为目的本身”的理念，会在这种人的主体性和自由人格无法得到充分施展的过程中逐渐瓦解。在传统自由权的维度内，保护环境并不是一种独立价值，而是服务于保障其他权利的手段。因此在这种基准上采取的环保措施不能确保人们可以有尊严地发展其人格并参与共同体的整合，也不能维系人的社会性，仅仅依靠适应性措施无法满足社会、文化和政治生活得以展开的特殊“生态性前提”，甚至在极端情况下适应性措施还将不得不极大限缩各类公共生活。[38]因此“生态性最低保障”超越了保护生命、健康、财产的意义，在本质上是要以维护底线、供给基本条件的方式保障人的尊严和社会性连结。此种意义上的环境权确乎有宪法层面的、超越了辅助进入诉讼功能的存在必要，因为它从权利视角丰富了宪法基准的内涵，对于在宪法上规制、引导环境立法形成了新的、特殊的规范要求。
但是，这种受益权所产生的国家义务类似于防御权所产生的客观的国家保护义务，都是指向积极的国家作为，采用的审查框架是“禁止不足”[39]，核心标准依然是“显著性”。只有在极端情况下，即国家的生态建设不作为已经显著地有碍于人的社会性生存时，这一受益权才能发挥其约束效果。因此凭借这一权利进入宪法诉讼后，相关的合宪性审查密度依然不高，尤其是考虑到该权利所要求供给的是无法分割到份、各环节要素交互关联的生态环境而非金钱给付，因此合宪性审查必然会优先尊重立法者制度建构的成效，按照“最低”标准来考量生态供给是否符合人的尊严。[40]毕竟充分供给的前提是国家得以全面处分、控制自然环境，但一如前文关于防御权分析中提到的困难，尤其在气候保护上，国家无法将所有的环境影响要素都纳入管控法制之下，[41]因此给付标准就无法具体、精准。[42]在这种情况下，作为受益权的宪法环境权所能发挥的主观权利功能同样是较弱的，在规范内容上也与既存的国家目标条款和人性尊严条款的综合解释结果相差无几。联邦宪法法院认为，德国不仅加入了《巴黎协议》，还为切实履行协议制定了《气候保护法》，规定了详细的减排目标与举措。虽然该法目前只具体规定了2030年前的减排量，但确立了在2050年实现碳中和的远景目标，并建立了服务于此目标的动态调整机制，这些对于阻止灾难性的生态气候恶化是颇有裨益的。[43]因此总体而言，目前的立法力度满足了生态性最低生存保障权的要求。
通过上述分析可以发现，与既有的国家目标条款相比，不论是何种面向的宪法环境权都难以形成独立且额外的宪法基准，其工具价值十分有限。在这种情况下，宪法环境权可主要发挥的功能或仅在程序辅助，即帮助公民或组织开启宪法诉讼，从而使国家的环保作为或不作为可以由此更广泛和高效地进入合宪性审查的视野，以切实发挥宪法上环保条款的规范作用。然而在德国的气候裁定中，联邦宪法法院选择以传统自由权而非宪法环境权作为程序辅助，巧妙地回避了对是否应创设程序性宪法环境权的讨论。但这种策略选择具有偶然性，从另一方面折射出进一步探讨宪法环境权的可能空间。
四、以传统自由权而非宪法环境权进行程序辅助
不论是防御权产生的基本权利保护义务，还是按照受益权模式建构起来的宪法环境权，以此作为诉请基础的诉愿虽然得到了联邦宪法法院的正面考察，但最终都被驳回，联邦宪法法院也并未认同按照防御权模式构造的宪法环境权。经过学理分析，这一方面源自宪法规范现状，即《基本法》并未明文规定环境权，另一方面也源自宪法环境权在工具价值上的欠缺。但是释宪者如果始终抱守国家目标条款的纯粹客观法属性，则会形成另一种二律背反，即一方面通过精细的学理建构，国家目标条款完全可以替代宪法环境权所可产生的各种规范功能，但另一方面由于缺少公民诉讼渠道，仅凭抽象审查等程序是无法有效、充分地激活这些规范性条款的。国家目标条款的规范力也必须通过诉讼或合宪性审查的方式传递给国家公权力，否则就如同虽有权利之名但诉讼空间较小、规范密度也较低的环境权一般，丧失了除正当性宣示外的工具价值了。为了能够在宪法诉愿这一主观性诉讼进程中进一步展开环境保护条款的规范诠释，联邦宪法法院在气候裁定中选择了借道传统防御权的做法，总体上仍坚持使用防御权审查框架，但在传统的三阶层考察中嵌入许多客观法要求作为宪法基准。
（一）对一般自由的限制性预先影响不得过度
联邦宪法法院以个别诉愿人提出的“一般自由遭侵害”为切入点，[44]认为《气候保护法》“作为过度”而部分违宪。首先，法律确立碳中和作为气候保护的终极目标并规定了相关的落实方案，这不仅是立法者的自主决策选择，更是对宪法诫命的贯彻。[45]只有实现零排放的温室气体中和状态，气候持续暖化的局面才会停止，才能在实质上避免全球范围内不可逆的气候重大灾害，从而真正实现《基本法》第20a条的环保目标。《气候保护法》综合考量了各种科学证据和利益诉求，并积极响应了《巴黎协议》中的国际目标，确立了在实现碳中和前本国的控温增幅，这一温度指标又可被科学换算为相对确定的二氧化碳排放总量。又由于温室气体在大气中的累积按照目前的科学技术不具有可逆性，且气温升高与大气中的二氧化碳含量具有正相关性，因此该排放总量在宪法规范上相当于描述性国家目标的数据具化，对于各类国家机关包括立法者本身也具有约束力。[46]并且这种对公权力的宪法诫命，必然会经立法转化为广泛的约束。[47]法定控温目标和排放预算是议会保留事项，非经议会立法不得修改。日常生活中各类基本权利的行使都会直接或间接地产生二氧化碳，因此排放预算同时也就是自由预算，相关法律实际上是在分配、限制不同时期人们的自由权利，《气候保护法》关于德国2030年前排放量的规定会“牵一发而动全身”，对2030年后人们行使自由产生必然的“限制性预先影响”（Eingriffs?hnliche Vorwirkung）[48]。在防御权合宪性审查框架中，这就意味着相关立法构成对未来基本权利的某种宽泛意义上的限制，所涉基本权利则是包括《基本法》第2条第1款保障的一般行为自由在内的各类自由。[49]
如果“寅吃卯粮”，那么对未来世代而言，面对日益温暖和自然灾害加剧的世界，减排的紧迫性会越来越大，转为零碳生活模式的窗口期也会被极大压缩，届时为了人类生存就只能极大极深地限制各类行为自由，[50]并且限制的正当性也会更容易证成。[51]因此宪法规范对于此种权利限制须“禁止过度”，相关法律应当符合比例原则。这一合比例性要求一方面来自防御权的合宪性要求，另一方面则来自国家目标条款的客观法要求。联邦宪法法院认为，立法者需要以可持续的规划性视野确定减排路径，均匀分配排放预算，使自由权利在过渡期内始终得到妥帖的维护。[52]德国2030年前的可排放量较大地耗用了预算，[53]而按法定减排目标2031年时排放水平仍较高，大众的一般生活方式极可能仍与二氧化碳排放高度相关，因此剩余预算会难以为继，未来自由处于遭极大克减的风险之中。[54]此外，国家目标条款还对立法者课以对后代的特别照顾义务。一方面，尽管存在大量的不确定性和模棱两可，立法者仍应保持足够的谨慎，对于已经有相当可靠证据表明的重大或不可逆环境损害的可能予以特别重视，[55]不能以科学认识上的局限为由忽视懈怠。[56]另一方面，这也意味着气候保护必须可持续、合比例。立法者虽可在各方权衡后不按照科学上的最严格标准来行事，但也不能盲目乐观地宽松决策，置后代利益于巨大的风险中。预算分配不能前松后紧，以单方面地将环境保护负担和减排负担转移给未来，从而导致超出想象但又可被正当化的基本权利限制措施。[57]国家要非常谨慎地对待自然生存基础并将之传于后世，以使后代不必以付出彻底的自我禁欲为代价来保护它们。[58]
（二）程序性宪法环境权的探索空间
通过在形式上依循防御权的三阶层审查框架，德国联邦宪法法院得以对《基本法》第20a条进行深入解释，并将这一客观法规范的诸要求作为基本权利限制行为合宪性的额外标准。为了在合宪性审查中扩大国家目标条款的适用空间，真正发挥其规范效力，联邦宪法法院颇为精心地选择了这种独特的诉讼审理策略，将指向一系列积极作为义务的“禁止不足”诉请一一驳回，寻找到了一条可以认定为“禁止过度”的解说路径。应该说，能够形成如今的这种裁判论证格局，具有非常大的经验要素上的偶然性。如果不是考虑到气候暖化在实然上较为明确的因果关系以及气候治理体制的封闭刚性，那么就很难将实际上正是由国家作为不足导致的危机，转化为对未来自由的作为过度。正是有了这种巧妙的行动评价定性上的转化，才使得联邦宪法法院可以借道传统防御权的框架展开一场环境宪法诉讼的审查裁判。为此联邦宪法法院仅用较短的篇幅就否定了防御权性质的宪法环境权的规范存在，并接连排除了对违反传统自由防御权的保护义务以及受益性宪法环境权（生态性最低生存保障权）的违宪指摘。也就是说在诉讼的开启和随后的审查框架的选择上，联邦宪法法院基本上没有将一种实体上的宪法环境权作为基础和指引。
这样的好处是，一方面恪守了宪法规范，并未生造出和宪法既有基本权利体系张力较大的宪法环境权，另一方面考虑到宪法环境权所天然具备的政策干涉性，联邦宪法法院至少在形式上仍坚持了被动防御权的审查模式，避免了滥诉以及政治问题司法化的风险，维护了宪法的权力分配格局。[59]但是这样的弊端在于，鉴于德国特有的宪法诉讼制度，如果在环境问题上严守防御权审查机制，那么一些无法被评价为作为过度的国家不作为，可能就无法进入合宪性审查的视野，例如物种多样性保护、优化型环境保护等。[60]如果不将它们纳入司法审查的视野，仅依靠立法公共性下的民主参与和商议推动它们的落实，则其又可能被多数利己主义、选举制度造成的短视和决策频繁变动等因素所阻碍。因此对于德国而言，有学者建议应考虑在宪法中引入程序性的宪法环境权，以强化公民对环境宪法诉讼的推动，从而能更全面地建立起对各类环境保护不作为的宪法监督制度。[61]
五、结语：认真研究国家目标条款的规范作用
对我国而言，由于公民对法律以下的规范性文件提出备案审查建议不以自身权利受损为前提，因此在我国似乎缺乏德国存在的那种建构程序性的宪法环境权的动力。即使不在宪法中写入环境权，涉及环保事项的合宪性审查依然能够经公民审查建议而开展。与德国相反，在我国的合宪性审查制度下，是否需要建构宪法环境权主要应考虑随着客观环境的变化其是否可以在基本权利理论的框架下额外形成对既有宪法基准的补充，从而实现更严格和全覆盖的生态环境保护法制。这才是日后讨论和尝试建构我国宪法环境权的方向。目前在我国环境宪法的规范体系下，既有的国家目标条款已然能有效地传递出环境保护在最高法、根本法上的价值权威。并且与德国《基本法》相比，我国宪法中涉及环境保护事项的各类条款更为丰富和全面。如果德国的联邦宪法法院都能对《基本法》中的单一国家目标条款进行深入系统的释义，并以此进行说理扎实、论证严谨的宪法裁判，那么笔者相信通过我国宪法解释机关以及学术研究的努力，相关国家目标条款也能在形成宪法基准上不逊于甚至在某些方面优于宪法环境权模式。更何况在我国合宪性审查制度中也不存在前述程序上的启动障碍。
然而这些都不妨碍在普通环境法律中依法建构各类型的法律环境权。[62]一方面它们可以构成各类实体性权利，从而为严格环保法制、强化各类社会主体的环保义务提供密度更高的规范基准，另一方面也可以增添动力，使各类环境公益诉讼朝向更加实际有效的方向改革，真正实现环境诉讼制度“保护环境”而非“保障环境权”的根本使命。在这个意义上，环境法典中的各类环境权属于法律工具，服务于实现良好的环境保护这一宪法上的国家目标。诚然，积极落实宪法上国家目标条款对各类公权力课以的义务，在本质上也是为了实现公共福祉，并进而保护和实现各类人权。但这种“人权保障”是一般意义上的、当然的宪法基础功能，并不必然导致宪法应以基本权利条款规定环保事项，环境权入宪的必要程度仍取决于其工具效能。
我国宪法已经以国家目标条款为核心规范形成了内涵丰富的环境宪法，并未对环境保护问题保持沉默。不论在正当性证成还是形成全面有效的宪法基准上，国家目标条款都能实现宪法环境权的功能期待。诚如本文所分析的，当价值宣示已由其他宪法规范完成后，宪法环境权的建构有着很强烈的工具价值指向。不论是赞同还是批评宪法环境权，都应当聚焦于其可发挥的功能机理，关注其作为法律工具可展开的各类形态。是否以及如何在宪法上涵纳环境权很大程度上取决于，环境法制的进一步完善是否有必要增添宪法层面涉及环保问题的主观化空间，从而无漏洞地、更有力地实现“有效保护良好生态环境”的根本目标。在这个意义上，一方面要考察有着特定内容倾向的宪法环境权是否可借助人权理论，在国家目标条款的规范作用进路之外形成新的或者补充性的宪法基准，[63]另一方面要考察在诉讼功能方面宪法环境权是否能确实地提供更为便利的合宪性审查渠道。但无论如何，既然实定宪法已经形成了环境保护的中国方案，学术研究就应当首先以宪法规范文本为最主要的出发点和任务依据，并以此为根基形成相关的学理体系。在这一点上，德国联邦宪法法院的气候裁定启示我们，应当从合宪性审查出发，结合中国的宪法实施和司法制度，深入研究国家目标条款的规范作用进路，在厘清和用好规范与制度存量的前提下再根据实存秩序的发展有的放矢地讨论宪法环境权的概念。
生态问题尤其是气候保护问题存在“超级部门性”，环境宪法规范既有“事实—规律”又有“意志—规范”因素，存在科学实证和价值选择的双重创制和阐释基础，在规范语言上具有开放性。因此在解释适用时，应重视环境政策形成对二者的兼顾，尊重立法机关的建构性解释，不宜一概设置过高、僵化的合宪性审查密度。但同时应看到，在实然层面气候暖化过程仍有很多不确定因素，尤其是到达气温临界值后所产生的地球系统功能的变化可能不是一种线性渐进式的，而是突然、极端、不可逆的。这种潜在长远的实存特性很有可能在当下的价值权衡中被漠视，出现科学实证要素和价值决断要素二者间的失衡，造成“有效地保护环境”的目标无法实现，从而在根本上背离宪法规定的初心，形成一种实质上的违宪状态。这就为探讨未来的宪法环境权提供了必要性和土壤，也契合于合宪性审查的不法纠正功能而非政策决断功能。但是这些学术使命仍然要以对既有国家目标条款的清晰和充分释义为前提，一个良好的整体法秩序的内部互动与学理上的交互继受，比另起炉灶、打碎重建的学术进路更为便宜和坚实。
注释:
*本文受国家留学基金委员会“2018年国家建设高水平大学公派研究生项目”（项目号：201806360260）的资助。
[1]吕忠梅：《环境权入宪的理路与设想》，载《法学杂志》2018年第1期，第23页。
[2]通常而言，宪法规范中基本权利条款具有双重性质，既是可主张、可诉讼的主观权利，又是具有价值辐射效果、在不同主体间普遍生效的客观法规则，而国家机构条款、国家目标条款等宪法规范则只具备客观法规则的属性，公民无法据此进行权利主张。关于主观权利与客观法的区别，可进一步参见Georg Lohmann, Menschenrechte als subjektive Rechte des ?ffentlichen Rechts, in: Eric Hilgendorf/Benno Zabel (Hrsg.), Die Idee subjektiver Rechte, 2021, S.53.
[3]环境宪法在这里主要指的是，我国宪法中存在内涵丰富、数量较多的环保事项规定，且它们彼此关联、构成体系，这区别于部分国家宪法中概括、单一的规定模式。同时在更广泛的意义上，环境宪法是运用“部门宪法”这样一种宪法解释方法所形成的宪法规范内涵的解释性结构，通过建构起部门宪法并展开相关宪法规范的体系化解释，可以从中观层面更准确和全面地理解各单项条款的意涵，同时又能避免没有章法和重点地随意连结整合不同宪法条款，还能形成应然和实然间的良性互动，从而为解释简洁抽象的宪法规范提供实存秩序结构层面的启发和具体切入点，为宪法变迁和宪法规范进路的发展提供方法空间。对这一问题的进一步展开参见张翔、段沁：《中国部门宪法的展开——以环境宪法和经济宪法为例》，载《人权法学》2022年第3期。
[4]参见张翔：《环境宪法的新发展及其规范阐释》，载《法学家》2018年第3期，第93页；王锴、刘犇昊：《宪法总纲条款的性质与效力》，载《法学论坛》2018年第3期，第31页；张翔、段沁：《环境保护作为“国家目标”——〈联邦德国基本法〉第20a条的学理及其启示》，载《政治与法律》2019年第10期，第6页。
[5]参见王锴：《环境权在基本权利体系中的展开》，载《政治与法律》2019年第10期，第17页。
[6]参见吕忠梅：《启动环境法典编纂提升环境权法治化保障水平》，载《学习时报》2022年3月7日第2版。
[7]参见张翔：《国家目标作为环境法典编纂的宪法基础》，载《法学评论》2022年第3期，第154—155页。
[8]“人类世”是一种地质学或者说地层断代学上的概念，是指地球自“全新世”（Holoz?n）后，随着工业化的展开而进入的一个新的地质时期。“国际地层委员会”（ICS）下的“人类世工作小组”以29票赞成、4票反对通过“将二十世纪中叶作为人类世开端”，但该结果尚未被国际地层委员会确认。对此参见http://quaternary.stratigraphy.org/working-groups/anthropocene/?
[9]Vgl. Jens Kersten, Das Anthropoz?n-Konzept, 2014, S.12.
[10]Vgl. Ulrich Becker, Der Klimaschutz, das BVerfG und die Zukunft des Sozialstaats, NJW 2022, S.1222.
[11]Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Grundrechtstheorie und Grundrechtsinterpretation, in: ders. Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, S.115, 120.
[12]参见吴卫星：《环境权入宪之实证研究》，载《法学评论》2008年第1期，第80页；吕忠梅：《环境权入宪的理路与设想》，载《法学杂志》2018年第1期，第24—25页。
[13]参见[德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第160—165页；Vgl. Michael Kloepfer, Aspekte eines Umweltstaates Deutschland – Eine umweltverfassungsrechtliche Zwischenbilanz, in: Klaus-Peter Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel: Bilanz und Perspektiven aus Anlass des 25-j?hrigen Beste- hens der Gesellschaft für Umweltrecht, 2001, S.747.
[14]Vgl. Josef Isensee, Staat und Verfassung, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 3. Aufl., 2004, §15 Rn.173.
[15]Vgl. Rainer Wahl, Rechtliche Wirkungen und Funktionen der Grundrechte im deutschen Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts, Der Staat 18(1979), S.321, 328 ff.
[16]Vgl. Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16. Aufl., 1988, Rn.300 ff.
[17]参见吴卫星：《环境权入宪的比较研究》，载《法商研究》2017年第4期，第179页。
[18]有学者认为应在防御、受益两种功能外增添环境权的请求权功能，但笔者认为防御、受益功能本身就是请求权行使的表现，只不过因环境权的内容特性而需要对上述两种功能的展开内容分别进行扩张。对此参见张震：《环境权的请求权功能：从理论到实践》，载《当代法学》2015年第4期，第25页。
[19]参见张震：《环境权的请求权功能：从理论到实践》，载《当代法学》2015年第4期，第31页；胡静：《环境权的规范效力：可诉性和具体化》，载《中国法学》2017年第5期，第171页；王锴：《环境权在基本权利体系中的展开》，载《政治与法律》2019年第10期，第29页。
[20]Vgl. Michel Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S.34.
[21]Vgl. Michel Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S.21 f.
[22]德国关于基本权利主观功能的分类阐述，参见Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte, 36. Aufl., 2020, Rn.116 ff.; Volker Epping, Grundrechte, 9. Aufl., 2021, Rn.14 ff.
[23]关于诉愿人的主要主张，参见BVerfGE 157, S.30, Rn.39 ff., 60 ff., 71 ff., 79 ff., 93 f.
[24]Vgl. Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte, 36. Aufl., 2020, Rn.120 ff.
[25]BVerfGE 157, S.30, Rn.99, 145 ff., 171.
[26]BVerfGE 77, 170(214).
[27]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.112.
[28]Vgl. Michael Kloepfer, Verfassungs?nderung statt Verfassungsreform. Zur Arbeit der Gemeinsamen Verfassungs- kommission, 1995, S.45.
[29]Vgl. Astrid Epiney, in: Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Grundgesetz Kommen- tar, Band II, 7. Aufl., 2018, Art.20a Rn.39 f.
[30]Vgl. Christian Calliess, Klimapolitik und Grundrechtsschutz – Brauchen Wir ein Grundrecht auf Umweltschutz?, ZUR 2021, S.323, 325.
[31]Vgl. Christian Calliess, Klimapolitik und Grundrechtsschutz – Brauchen Wir ein Grundrecht auf Umweltschutz?, ZUR 2021, S.323, 326.
[32]Vgl. Rike Sinder, Anthropoz?nes Verfassungsrecht als Antwort auf den anthropogenen Klimawandel, JZ 2021, S.1078, 1079.
[33]Vgl. BVerfGE 96, 56(64);121, 317(356);133, 59(76);142, 313(337).
[34]BVerfGE 157, S.30, Rn.152, 172.
[35]Vgl. BVerfGE 125, 175(223).
[36]BVerfGE 157, S.30, Rn.114.
[37]Vgl. Andreas Buser, Ein Grundrecht auf Klimaschutz? M?glichkeiten und Grenzen grundrechtlicher Klimaklagen in Deutschland, DVBl 2020, S.1389, 1391.
[38]BVerfGE 157, S.30, Rn.114.
[39]关于“禁止不足”审查框架及其判断标准的系统梳理，参见陈征：《宪法中的禁止保护不足原则——兼与比例原则对比论证》，载《法学研究》2021年第4期，第65—71页。
[40]Vgl. Ulrich Becker, Der Klimaschutz, das BVerfG und die Zukunft des Sozialstaats, NJW 2022, S.1223.
[41]根据2020年的统计数据，德国温室气体年排放量约占全球总排放量的2%，而德国人口仅约占全球人口的1.1%，2018年德国人均二氧化碳排放量为9.2吨，是全球人均排放量的2倍。因此，德国过量排放的温室气体所造成的气候暖化，同样可能会严重损害外国人的生命健康权和财产权。《基本法》所规定的基本权利对德国各公权力的约束性不局限于德国领土，是对德国国家权力的概括拘束。因此对于外国人，德国的立法者同样要遵守相应的基本权利保护义务，但相比于国内诉愿人其义务内容则有所差异。产生这种差异的原因正是主权国家对环境影响要素的管控程度。对于在德国生活的人，公权力应在气候问题上标本兼治，既减排又采取适应性措施，从而保护基本权利。但对于在国外生活的人而言，碍于国际法规则，德国基本无法通过大规模的适应性措施对他们进行保护，只能主要通过本国的减排措施和积极参与国际合作履行保护义务。对此参见BVerfGE 157, S.30, Rn.175, 177, 178, 181.
[42]Vgl. Christian Calliess, Klimapolitik und Grundrechtsschutz – Brauchen Wir ein Grundrecht auf Umweltschutz?, ZUR 2021, S.323, 326.
[43]BVerfGE 157, S.30, Rn.115.
[44]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.1.
[45]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.198.
[46]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.208.
[47]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.130.
[48]BVerfGE 157, S.30, Rn.187.
[49]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.183 f.
[50]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.186.
[51]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.185.
[52]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.244 f.
[53]根据德国联邦政府“环境问题专家委员会”（SRU）的测算，若控温增幅以1.75℃为目标，则2020年后德国的二氧化碳排放预算为6.7千兆吨；若按照现行法律耗用，则2030年后的可用预算将不足1千兆吨。对此参见BVerfGE 157, S.30, Rn.219, 233.
[54]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.246.
[55]BVerfGE 157, S.30, Rn.229.
[56]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.215 ff., 222, 225 f., 228 f.
[57]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.192.
[58]BVerfGE 157, S.30, Rn.193.
[59]Vgl. Kurt Fa?bender, Der Klima-Beschluss des BVerfG – Inhalte, Folgen und offene Fragen, NJW 2021, S.2085, 2089.
[60]Vgl. Christian Calliess, Klimapolitik und Grundrechtsschutz – Brauchen Wir ein Grundrecht auf Umweltschutz?, ZUR 2021, S.323, 331.
[61]Vgl. Christian Calliess, Klimapolitik und Grundrechtsschutz – Brauchen Wir ein Grundrecht auf Umweltschutz?, ZUR 2021, S.323, 328.
[62]参见范进学：《作为“权利”的环境权及其反思》，载《中国法律评论》2022年第2期，第156、161—163页。
[63]类似的尝试参见秦天宝：《论新时代的中国环境权概念》，载《法制与社会发展》2022年第3期，第9页。
段沁，中国人民大学法学院、德国慕尼黑大学法学院博士研究生。
来源：《人权研究》2022年第3期。
