田雷:构造“新”的延续性——关于“八二宪法”起草若干问题的理论思考

选择字号:   本文共阅读 359 次 更新时间:2022-11-21 00:49:15

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田雷  

   【内容提要】 “八二宪法”是我国现行宪法,其现行状态延续的40年开启了我国宪法政治的“恒纪元”。“八二宪法”的稳定基因要从其草案形成的历史阶段去寻找。通过对宪法修改过程史料的梳理,围绕修宪过程若干问题,本文提出了构造“新”的延续性这一命题。首先,“八二宪法”的时代意义在于“立新”,它的前提是党的十一届三中全会所开启的“历史性的伟大转变”。其次,“八二宪法”在草案形成阶段就有“稳定性”的需求,而以彭真为代表的修宪者也有着高度的“稳定性”自觉,在草案形成过程中,“定”字的文本策略意味着宪法只写定下来的内容,有争议的不写,在这个指导原则下所形成的宪法文本可以最大程度避免宪法文本和现实之间的摩擦,由此确保新宪法在改革开放时代的稳定性。

   【关键词】 “八二宪法”,宪法修改,稳定性,彭真

  

   一、“八二宪法”的“恒纪元”:研究问题的提出

  

   1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》,追根溯源,这是我们现行宪法的诞生时刻。回首这个起点,无论是以彭真为代表的修宪领导人,还是亲身参与修宪的宪法学者,都会亲切地把这部新生的宪法称为“新宪法”。①但随着时间的推移,“新”这个修饰词就慢慢消失了,此后“现行”这个状态本身就意味着“活”,意味着“生长”,只要作为现行宪法实施一日,它就有一日的成长。40年来,这部宪法如有机体一样在生长,褪去初生时的稚嫩,经历了一段青春期的迷茫,到迎来它的“而立”之年,又不舍昼夜地奔向“不惑”时刻。将它与新中国成立后的前三部宪法以及承担临时宪法功能的《中国人民政治协商会议共同纲领》进行比较,甚至把中国自20世纪开启立宪试验后的全部宪法文件放在一起比较,“八二宪法”②最突出的地方就是它有很强的延续性。设想一个时间轴,在中国所有的宪法文件中,“八二宪法”作为现行宪法所经历的时段显然是最长的,不仅走过了40年,还有可预期的稳定的未来。在此意义上,我们可以认为,“八二宪法”开启了我国宪法政治的一个“恒纪元”。③

  

   宪法学往往把这个“恒纪元”视为理所当然,从理论上把它处理为一个宪法学之前的“政治”问题。但是,“八二宪法”的“恒纪元”绝非是理所当然的存续。回顾中国立宪史,1949年之前政治动荡,宪法文本在面对政治硬实力时往往就是一纸空文,而在新中国成立后,多变也曾是宪法政治的基调。如果我们把中国百年宪法史做个概括,变动才是常态,“八二宪法”的“恒”反而是一个例外,需要我们在理论上认真对待。若是我们能穿越,回到20世纪80年代,当“八二宪法”仍在草案形成阶段时,宪法学者未必自信有一天我们可以筹备这部根本法的40周年庆典——尤其是这部宪法接续了共和国宪法史上变动频仍的时期,从1975年到1982年,在不到8年的时间里,我国先后颁布过三部宪法。在“八二宪法”诞生之时,谁能保证它会开创一个经得起时间检验的法政秩序呢?由是观之,宪法学者要明白,“八二宪法”的“恒纪元”局面之所以得以开创,并非中国宪法政治的历史惯性使然。“八二宪法”是反常的,一改此前宪法的历史周期律。它的“反常”在于它在静好岁月里的有机生长,在于它从我们的日常生活中隐退,在于大多数时间我们不觉得宪法是个问题。这一点,作为我国宪法学研究的基石问题,恰恰未能得到足够的关注。

  

   本文提出并尝试回答“八二宪法”的“恒纪元”如何形成和为什么可能。为了回答这些问题,文章将深入“八二宪法”的起草历史。此次全面修宪从1980年9月开始,到1982年12月结束。以修宪事情之大,关系问题之多,涉及方面之广,这27个月从无到有的宪法文本创制过程,当然不是三五句话的简史所能洞察的。如同有机体的成长,未生或新生的总是最可塑的,随着其形态逐渐显现,后续的发展模式和路径也就得以框定,宪法发展的过程也是如此。每一代人都要在传承历史的基础上续写属于自己的时代,故而宪法学的研究最应当追根溯源,进入历史并直面其复杂。幸运的是,以彭真为代表的修宪领导人留下了大量的权威文献和历史记录,这些在历史现场发出的声音,成为理解这部宪法的经典材料——通过它们,我们努力去接近当年修宪的历史,确立理解“八二宪法”的经史体系,④让原本分散的集中起来,庞杂的系统起来,矛盾的贯通起来,构建起相关材料各就各位的内部秩序。立足“八二宪法”公布施行40周年的历史时刻,我们要提出属于这个时代的问题,而本文就是在这一问题意识驱动下的一次尝试。

  

   二、“立新”:再论我国现行宪法的诞生

  

   之所以称“再论”,首先是对前辈学者的接续。如肖蔚云曾亲历修宪,他在1986年出版《我国现行宪法的诞生》,堪称距离历史现场最近的一次学术努力。那么40年过去了,新一代的宪法学者在研究“八二宪法”的开端时又能有何贡献呢?“八二宪法”已经有了它的历史,这让我们观察“八二宪法”的诞生就有了一种历史纵深的眼光。即便“八二宪法”这个名字也是时间的馈赠。设想我们身处1983年,面对这部“刚刚”通过的宪法时,我们不太可能称它为“八二宪法”,也只有当这部宪法不那么新了,形成属于自己的历史之后,“八二宪法”这个称呼才有意义。“八二宪法”施行了40年,它所确立的制度早已成为中国社会主义法制坚实的基础,但我们往往看不到这一点——“八二宪法”在其历史语境中的主旨就在于“立新”。邓小平在1982年2月同彭真等人讨论修宪时曾说:“新的宪法要给人面貌一新的感觉。”⑤“立新”既确立了全面修宪的必要性,也设定了修宪的主旨以及所要解决的主要问题,最终形成了新宪法的基调。

  

   (一)为什么要修宪?

  

   1980年8月,邓小平在论及党和国家领导制度的改革时提出了六项重大改革,排在第一的就是“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议”。⑥1980年9月10日,五届全国人大三次会议通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,以此决议为标志,全面修宪开始启动。当时的“现行宪法”,即“七八宪法”实施不过两年半,是由五届全国人大一次会议在1978年通过的,它替代的是“七五宪法”,1975年由四届全国人大一次会议通过。为什么要在1980年开启全面修宪?为什么在短短几年时间里要经历三部宪法?这是重返历史现场后遇到的一个问题,当年的修宪者也自认为必须回答这个问题。

  

   到了1982年11月26日,宪法修改草案即将提交全国人大审议,宪法修改委员会副主任委员彭真受叶剑英委托,代表宪法修改委员会作过一个长篇报告《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,这个文本历来被认为是理解“八二宪法”的经典文献。⑦彭真针对为什么要修宪有个简短的解释,“现行宪法在许多方面已经同现实的情况和国家生活的需要不相适应,有必要对它进行全面的修改”。⑧而回到此次修宪过程的开端,1980年9月16日,五届全国人大常委会委员长、宪法修改委员会主任委员叶剑英谈到为什么要全面修宪,理由有三:其一,“现行宪法中还有一些反映已经过时的政治理论观点和不符合现实客观情况的条文规定”,这主要是“由于当时历史条件的限制”,这里的“当时”指的是“七八宪法”通过时,这一条可以概括为“破旧”;其二,“更重要的”是很多东西“都没有也不可能在现行宪法中得到反映”,各方面“都发生了巨大的变化和发展,特别是党和国家工作重点的转移”,这一条可以概括为 “立新”;其三,“现行宪法”在某些条款上存在形式缺陷,“不够完备、严谨、具体和明确”。正是基于这三条理由,叶剑英说:“总之,现行的宪法已经不能很好地适应我国社会主义现代化建设的客观需要,立即着手对它进行全面的修改,是完全必要的。”⑨叶剑英的这个阐释基本沿袭了中共中央在1980年8月底提交给全国人大的修宪建议。修宪建议开篇即指出,五届全国人大一次会议通过了“七八宪法”,但是“由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化,许多地方已经很不适应当前政治经济生活和人民对于建设现代化国家的需要”。⑩

  

   以上我们从彭真回溯至叶剑英以及中共中央的文件,在阐释为什么要全面修宪时,根据和逻辑都是一致的,关键词都是“不适应”。为什么两年的时间就变得如此不适应,当然就是发生于其间的“巨大变化”,也就是说,巨变横亘在“七八宪法”通过的“当时”和启动全面修宪的“当前”,这也区分了“旧”与“新”。在此意义上,历史并不是匀速运动的,“七八宪法”自实施以来,见证了一个大变革的时代,即叶剑英所说的“自本届人大一次会议以来,特别是中国共产党十一届三中全会以来”,11或者如彭真所述,“从那时以来的几年,正是我们国家处在历史性转变的重要时期”12。

  

   处在历史巨变的时刻,全面修宪,破旧并立新。“八二宪法”之诞生,很大程度上就是为了适应现实。

  

   (二)为什么不是“八一宪法”?

  

   若是只知其然,就会以为“八一宪法”是打错了字,因为事实是从来就没有什么“八一宪法”。既然如此,为什么要讨论一个本不存在的东西何以不存在呢?五届全国人大三次会议所通过的修宪决议,大致构成了新宪法如何起草并通过的一部“立法法”,规定了修宪的主持机构,也设定了修宪的基本程序,包括从提出草案到交全国人大常委会公布,全民讨论,返回修改,而新宪法生成的最后一个程序,是“提交本届全国人民代表大会第四次会议审议”。按照这个决议,宪法修改草案是要交本届人大四次会议审议,由此形成的当然是“八一宪法”,而不是1982年年底由五届全国人大五次会议通过的“八二宪法”。这样问题也就来了,为什么不是“八一宪法”,或者转化为一个更具体的问题,为什么此次修宪未能按照一开始设定的进度完成,而是拖延了一年呢?

  

   五届全国人大三次会议决定修宪,设定新的宪法草案交由下一次会议审议,我们会想当然地认为修宪要在一年内完成。但这要有一个前提,即全国人大要有固定的会期,而固定会期基本上是六届全国人大任期后半段开始形成的惯例。13就此而言,当五届全国人大三次会议在1980年设定要在四次会议审议新宪法的草案时,与其说是给修宪留下一年的时间,不如说是要在下一次有权通过宪法的机构开会时完成任务。如此理解的话,虽然决议分配的修宪时间并没有减少,但修宪作为一项任务的紧迫性就显现出来了。按照叶剑英的设想,考虑到全面修宪这样的“大事”所涉及的工作量,且“交付全国各族人民讨论”也需要一定的时间,按五届全国人大四次会议的期限来倒推,由宪法修改委员会提出修改草案只能有半年的时间。叶剑英在修宪开始时说“在明年上半年公布修改宪法草案”,这里所指的当然是1981年上半年。14而1981年上半年公布修宪草案,实际上也是中共中央提交全国人大的书面修宪建议的设想。15以半年为期拿出一部修宪草案,时间无疑是紧迫的。

  

事实上,关于此次延期的程序瑕疵,修宪者当年有过非常自觉的补救——彭真在1981年11月26日和12月1日分别向五届全国人大常委会第二十一次会议和五届全国人大四次会议作过推迟期限的建议,并在后一次留有“书面说明”。16对于修宪要推迟,彭真代表宪法修改委员会给出的理由主要有两个方面:其一,“宪法修改工作关系重大,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第6期

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