任喜荣:在宪法轨道上坚持和发展中国特色社会主义——纪念现行宪法公布施行四十年

选择字号:   本文共阅读 1362 次 更新时间:2023-01-04 09:53

进入专题: 中国特色社会主义   八二宪法  

任喜荣  

要目:


一、现代化建设实践推动宪法发展


二、国家各项事业全面纳入依宪治国轨道


三、加强宪法监督,维护宪法尊严和权威


四、结语




摘  要:我国现行宪法是改革开放和社会主义现代化建设的产物。现行宪法紧跟时代步伐与时俱进,分别于 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年、2018 年经历了五次修改,确保了宪法与社会发展的适应性。通过宪法的全面实施,国家各项事业和各项工作全面纳入依宪治国轨道。弘扬宪法精神、增强宪法意识、坚定宪法自信的宪法文化基础已经形成。作为习近平法治思想的核心要义,“坚持依宪治国、依宪执政”正在得到系统性落实。四十年的宪法发展史证明,现行宪法是使国家始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。面向未来, 宪法应该更加注重实施和监督,通过发挥 “固根本、稳预期、利长远”的保障作用,更好展现国家根本法的力量,更好发挥国家根本法的作用。


关键词:总章程;国家根本法;现行宪法;宪法自信



宪法紧跟时代步伐与时俱进。1982 年 12 月 4 日,我国现行宪法由第五届全国人民代表大会第五次会议表决通过,之后分别于 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年、2018 年经历五次修改。“宪法是国家根本法,是国家各种制度和法律法规的总依据。”四十年来,国家各项事业和各项工作全面纳入依宪治国轨道,宪法为坚持党的领导、保障人民当家作主、促进改革开放和现代化建设、推动社会主义法治国家建设进程、促进人权事业发展、维护国家统一和民族团结提供了根本法依据。作为习近平法治思想的核心要义之一, “坚持依宪治国、依宪执政”正在得到系统性落实。“宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”近年来,通过深入开展 “尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法”的宣传教育活动,公民的宪法意识普遍增强,宪法精神正在得到弘扬,依宪治国的思想基础和文化基础日益牢固。习近平总书记指出: “我国现行宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的,是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。” 四十年来,宪法是使国家始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。面向未来,宪法应该更加注重实施和监督,通过发挥 “固根本、稳预期、利长远”的保障作用,更好展现国家根本法的力量,更好发挥国家根本法的作用。


一、现代化建设实践推动宪法发展


对历史的回顾总能给人深刻的启示。毫无疑问,对于中国而言,现代意义上的宪法是舶来品,但通过宪法建立何种制度自始就是国家自主选择的过程。始于改革开放,体现了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化发展成果,进入新时代的现行宪法注定要与中国式现代化进程同频共振。宪法的五次修改确保了宪法与社会的协调性,保证了宪法的规范效力,实现了宪法与社会发展之间的良性互动,降低了社会变革带来的治理风险。


(一)改革开放与现行宪法的诞生


1978 年召开的党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。这是一次 “伟大觉醒”和“伟大革命”,以此为开端,中国不但实现了从生产力处于相对落后的状况到经济总量跃居世界第二的历史性突破,而且逐渐确立对社会主义道路、理论、制度、文化的自信,中国特色社会主义进入了新时代。改革开放之初,对于社会主义的民主法制建设,邓小平深刻指出: “为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 我国现行宪法就是在这样的背景下诞生的。


我国现行宪法在制定时主要继承了 1949 年 《中国人民政治协商会议共同纲领》和 1954年宪法的基本精神和主要内容。1982 年 4 月 《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》指出: “建国以来,我国曾经制定过三部宪法,即 1954 年、1975 年、1978 年的宪法。其中1954 年的宪法比较完善,1975 年和 1978 年的两部宪法限于当时的历史条件,都很不完善。在 1978 年底举行的中国共产党十一届三中全会以后,国家形势已经有了很大变化和发展,1978 年宪法已经不能适应当前情况的需要,因此这次作了较大的修改,并且在健全人民民主制度方面比 1954 年宪法有较大的发展。”有学者指出: “现行宪法的颁布,成了我国宪法的历史的分水岭。它重新构筑起了比较完善的国家制度和宪法制度的基础,使人民恢复了信心,增强了建设社会主义的主动性和积极性。” 现行宪法为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力的法制保障。


1. 对社会主义民主政治制度的重建


现行宪法将我国的国体科学界定为 “工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。现行宪法规定,人民民主专政实质上即无产阶级专政,这既表明了人民民主专政与无产阶级专政在实质上的同一性,又全面反映了我国在阶级和阶层结构上的特殊性,坚持了中国特色。现行宪法加强和完善了人民代表大会制度,健全了民主制度的内涵,规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。现行宪法扩大了全国人民代表大会常务委员会的职权,规定在县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。人民代表大会制度的完善 “有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率”。


2. 对社会主义经济制度的重建


现行宪法全面反映了党的十一届三中全会之后的路线方针政策,把 “集中力量进行社会主义现代化建设”规定为国家根本任务,确立了社会主义经济制度的基本结构。现行宪法规定了社会主义基本经济制度是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制; 规定了社会主义基本分配制度实行各尽所能、按劳分配的原则; 规定了 “参加农村集体经济组织的劳动者有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”; 规定了社会主义经济体制是 “国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展”,允许外国企业在中国进行合法投资和中外经济合作。


3. 对公民基本权利体系的完善


现行宪法系统确认了包括公民的政治权利、言论自由权利、平等权利、经济社会文化权利和获得救济的权利等权利在内的权利体系。现行宪法规定,公民在法律面前一律平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。为了切实保护公民的人身权利和人格尊严不受侵犯,现行宪法规定: “中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。” “禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。” “中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”


 4. 对国家机构体系的科学建构


现行宪法坚持民主集中制原则,科学配置人民代表大会制度这一政体的权力结构。现行宪法恢复设立国家主席; 规定国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制; 设立中央军事委员会,领导全国武装力量; 明确 “发挥中央和地方两个积极性”的原则,规定中央和地方适当分权,在中央的统一领导下,加强地方的职权,肯定了省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会有权制定和颁布地方性法规; 加强民族区域自治制度; 规定国家在必要时得设立特别行政区。现行宪法还对国家统一和民族团结、我国独立自主的对外政策等作出了规定。


我国现行宪法是根据党的十一届三中全会确立的路线方针政策,在总结我国社会主义建设正反两方面经验,深刻吸取文化大革命十年的沉痛教训,借鉴世界社会主义成败得失,适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求基础上制定的,已经成为我国新的历史时期治国安邦的总章程。


(二) 紧跟时代步伐不断与时俱进的宪法发展


“中国特色社会主义实践向前推进一步,法治建设就要跟进一步。实践证明,通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度,并运用国家强制力保证实施,保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。” 自实施以来,我国现行宪法一共经历了五次修改,每次宪法修改都是对改革开放和社会主义现代化建设实践的积极回应。“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”“在法治下推进改革,在改革中完善法治”。现行宪法紧跟时代步伐与时俱进,保持了生机与活力。


1. 中国特色社会主义理论在宪法序言中的更新


我国宪法序言第七段是关于国家根本任务的规定,在宪法序言的整体结构中具有特殊地位。为明确阐述国家根本任务,宪法序言第七段包含了对党的领导地位的进一步确认、对我国社会主义发展阶段的判断、对国家指导思想的阐述,以及对国家发展目标的描述。宪法序言第七段是马克思主义理论中国化成果在宪法中的高度凝练和概括。随着中国特色社会主义理论的与时俱进,在现行宪法的五次修改中,有四次修改涉及该段,这保持了宪法指导思想的与时俱进。


1992 年 10 月,党的十四大召开。会议对建设有中国特色社会主义的理论作了新的概括,并将之写入 《中国共产党章程》。1993 年 2 月,中共中央向全国人民代表大会常务委员会提出修改宪法的建议,建议将 “我国正处于社会主义初级阶段” “建设有中国特色社会主义的理论”“坚持改革开放”和 “把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”写入宪法序言第七段1997 年 9 月,党的十五大召开。这次会议高举邓小平理论伟大旗帜,为把建设有中国特色社会主义事业推向 21 世纪作出了全面规划。1999 年 1 月,中共中央向全国人民代表大会常务委员会提出修改宪法的建议,建议在宪法序言第七段中确认邓小平理论,将我国社会的发展阶段更准确地界定为 “我国将长期处于社会主义初级阶段”,同时将 “发展社会主义市场经济”写入这一段。2002 年 11月,党的十六大召开。这次会议高举邓小平理论伟大旗帜,全面贯彻 “三个代表”重要思想。2003 年 12 月,中共中央向全国人民代表大会常务委员会提出修改宪法的建议,建议将 “三个代表”重要思想写入宪法序言第七段, 并将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”写入宪法。其中,“‘三大文明’的提出并写入宪法,是对文明内涵和宪法理论的丰富和发展,也是对社会主义建设规律认识的深化”。


党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,形成了一系列治国理政新理念新思想新战略。党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在全党的指导地位,中国特色社会主义进入新时代。2018年 1 月,中共中央向全国人民代表大会常务委员会提出修改宪法的建议。针对中国特色社会主义理论的发展需要,中共中央建议,在宪法序言第七段中将科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想确立为国家的指导思想。“在宪法中把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想写在一起,确立其在国家政治和社会生活中的指导地位,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础,具有重大的现实意义和深远的历史意义。”


2. 社会主义经济制度的发展完善


1992 年,党的十四大提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的十七大提出: “从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八大提出: “更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。我国现行宪法颁布实施以来,市场经济体制改革持续深化,宪法的相关内容得到了相应的调整。


(1) 社会主义基本经济制度和市场经济体制条款的发展完善


1993 年宪法修正案第 7 条将宪法第 15 条修改为: “国家实行社会主义市场经济。” “国家加强经济立法,完善宏观调控。” “国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”1999 年宪法修正案第 14 条将宪法第 6 条修改为 :“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。”“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”在宪法中明确规定社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度,有利于在改革开放和社会主义现代化建设的实践中坚持和完善上述制度,进一步解放和发展社会生产力。


(2) 非公有制经济宪法地位条款的完善


现行宪法第 11 条经历了多次修改。1988 年宪法修正案第 1 条确立了私营经济的宪法地位,在宪法第 11 条中增加规定: “国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”1999 年宪法修正案第 16 条将宪法第 11 条再次修改为: “在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”此次修改明确规定,私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分。2004 年宪法修正案第 21 条将宪法第 11 条第 2 款调整为: “国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”上述修改反映了我国社会主义初级阶段基本经济制度的实际情况,符合生产力发展的客观要求。


(3) 对农村集体经济组织经营体制条款的修改


在农村,集体所有制经济是主要的经济形式。对于农村集体经济组织的经营体制,1982年宪法的规定为 “农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”。我国的改革从农村实行家庭联产承包责任制率先突破,逐步转向城市经济体制改革并全面铺开。在家庭联产承包责任制经过试验极大地解放了我国广大农村的生产力之后,1993 年修改宪法时,用 “农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”取代了原有的有关内容。1999 年修改宪法时,这部分内容又被进一步修改为 “农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999 年 3月 《关于中华人民共和国宪法修正案 ( 草案) 的说明》特别解释了何为统分结合的双层经营体制: “在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制,家庭承包经营是双层经营体制的基础。”在宪法中对以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作出规定,有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展。


3. 国家机构条款的发展完善


随着经济体制改革的逐步深化,国家机构改革成为宪法修改的重心。除涉及地方制度的修改以外,对国家机构相关内容所作的修改主要集中在 2004 年和 2018 年的宪法修正案中,重点反映了党的十八大以来依法治国的成果。


(1) 关于地方各级人民代表大会任期的调整


对于地方各级人民代表大会的任期,1982 年宪法第 98 条规定: “省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”该条规定在 1993 年被修改为 “省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”。2004 年,该条规定再作修改: “地方各级人民代表大会每届任期五年。”这样的修改统一了中央政府和地方政府的任期。地方各级人民代表大会任期延长减少了基层政府的短期行为,降低了治理成本。


(2) 关于国家主席任期的调整


2018 年宪法修正案对国家主席任期作出新的规定。对于这一修改,全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨在关于宪法修正案草案的说明中指出: “目前,党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席,宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席,都没有作出 ‘连续任职不得超过两届’的规定。宪法对国家主席的相关规定也采取上述做法,有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,有利于加强和完善国家领导体制。”


(3) 监察制度改革成果的宪法化


深化国家监察体制改革是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是整合反腐败资源力量,加强党对反腐败工作的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神,为成立监察委员会提供宪法依据,2018 年宪法修正案在宪法第三章“国家机构”的第六节后增加一节,作为第七节 “监察委员会”,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。监察体制改革是重大的国家机构改革。改革以后,我国的国家机构体系由人民代表大会制度框架下的 “一府两院”变革为 “一府一委两院”,这使得监督体系融入了国家治理体系,能够有效激发出治理效能。


宪法的每一次修改都是对党和国家事业发展的回应。作为国家的根本法,宪法必须与时俱进。习近平总书记指出: “任何国家都不可能制定一部永远适用的宪法。我国宪法是治国理政的总章程,必须体现党和人民事业的历史进步,必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。”


二、国家各项事业全面纳入依宪治国轨道


全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上发表重要讲话时指出: “依法治国,首先是依宪治国; 依法执政,关键是依宪执政。”党的十八届四中全会作出的决定又将这一论断进一步完善为: “坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。“坚持依宪治国、依宪执政”是习近平法治思想的核心要义之一。“坚持依宪治国、依宪执政”在制度内容上包括: 党领导人民制定宪法和法律,党领导人民实施宪法和法律,党自身要在宪法和法律范围内活动; 各类社会主体都必须以宪法为根本的活动准则,维护宪法尊严、保证宪法实施; 坚持宪法确立的党的领导、人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇; 加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作; 开展宪法宣传教育,弘扬宪法精神,增强全民宪法意识; 等等。近年来,以 “坚持依宪治国、依宪执政”思想为指导,国家各项事业和各项工作全面纳入依宪治国轨道。


(一) 加快形成完备的法律规范体系


以宪法为根本法,遵循严格的法律位阶体系,构建内容和体系具有内在统一性的法律体系,是现代国家治理的基本路径。为此,依据宪法的授权、程序、内容立法成为立法实践的基本要求和进行宪法监督的基本依据。在经历法治遭受严重破坏的阶段之后,以现行宪法的公布施行为分水岭,中国特色社会主义法律体系建设取得了一系列重大成就。


1. 中国特色社会主义法律体系的形成


2010 年,中国特色社会主义法律体系形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的各个方面实现有法可依。中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅,以法律为主干,以行政法规、地方性法规为重要组成部分,由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。党的十八大以来,法律体系的完善进入快车道。截至 2022 年 9 月,我国现行有效的法律有 293 件,现行有效的行政法规有 598 部。 仅 2021 年一年,全国人民代表大会及其常务委员会就 “制定法律 17 件,修改法律 22 件,作出有关法律问题和重大问题的决定 10 件,正在审议的法律案 19 件,决定批准双边条约和加入国际公约 6件”。立法与时俱进,及时反映新时代党和国家事业发展的新要求,及时把党的主张通过法定程序转化为国家意志和人民的共同行动,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系日趋完善。


2. 立法与改革政策相衔接,加强重点领域立法


中国的改革开放是极具中国特色的社会发展历程,没有可资借鉴的直接经验,改革之初不得不 “摸着石头过河”。为了给改革提供更充裕的制度发展空间,改革开放之初的立法思路表现出 “先改革后立法”的倾向,即 “重大改革先用政策来指导,经过各地方的探索和群众性的试验,在实践检验基本成熟,并在比较各种典型、全面衡量利弊的前提下,再慎重立法”。这种平衡改革与法治的方式固然解决了改革的实践需要,但是,长此以往必然削弱宪法和法律的权威性,最终拖慢改革的法治化进程。因此,党的十八大以来,国家日益重视运用法治思维和法治方式推进改革,强调发挥立法的引领和推动作用。习近平总书记指出:“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。”为此,要加强重点领域立法,努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,近期 “要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法,加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐”。


(二) 宪法全面实施保证改革的正确方向


习近平总书记在多个场合反复强调,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”。“全面实施宪法是全面依法治国的首要任务。” 党的二十大报告明确要求: “加强宪法实施和监督”。党的十八大以来,依照宪法法律推进国家各项事业和各项工作,确保了宪法规范的实效性,保证国家始终按照宪法的精神、原则、制度和规范向前发展。


1. 依据宪法文本的规范内容进行改革


宪法是治国理政的总章程。举凡国家生活和社会生活中的重要制度性安排在宪法中都有或繁或简的建构性规定。在宪法已经对某一制度作了原则性规定后,对于该制度的改革就必须以宪法为依据。在改革需要突破宪法文本规定的情况下,也要依据宪法设定的程序,要么先修改宪法,要么依程序在取得授权后实施改革。依据宪法文本的规范内容进行改革是维护宪法权威的基本要求。新中国成立以来,我国曾有很长一段时间将宪法束之高阁,法治遭到严重破坏。改革开放初期,突破宪法和法律的边界进行改革的情况也时有发生。党的十八大以来,随着市场经济体制的日益成熟、法治意识的逐步加强和法治体系的逐渐完善,依据宪法文本的规范内容进行改革已经成为社会共识。近年来,立法体制改革、社会体制改革等影响深远的改革都严格依据宪法规定进行。


2. 依据宪法规定的程序进行改革并将改革成果及时宪法化


处于改革时代的宪法在法律体系的内部和外部都面临较大的变革压力。宪法是否能够提供有效的应对机制,不仅决定着宪法是否具有适应性,还决定着宪法是否具有最高法律权威。对于这种改革时代宪法所面临的独特的内在矛盾,我国现行宪法逐渐找到了既不固步自封又能够最大程度上规范社会生活的发展模式,即依据宪法规定的程序进行改革并将改革的成果及时宪法化。全国人民代表大会及其常务委员会在宪法的有关内容已经落后于社会生活的实际,或宪法中没有作出相关规定的前提下,通过 “授权改革”等程序机制,确保改革符合 “形式合宪”的底线性要求。在我国 2013 年开始的司法体制改革、2016 年开始的监察体制改革等改革实践中,全国人民代表大会常务委员会均通过行使重大事项决定权,授权在特定地区开展改革试点,一方面为在全国普遍推行相关改革积累经验,另一方面也在权限和程序上确保改革合乎宪法规定。这种授权改革的做法是我国改革开放以来立法制度发展的经验之一。在 1978 年至 2018 年改革开放的四十年间,全国人民代表大会常务委员会依照法定程序作出了二十二项授权决定和改革决定,涉及自由贸易试验区、行政审批制度改革、农村集体土地使用权制度改革、金融体制改革、司法体制改革等方面。全国人民代表大会常务委员会授权有关方面暂时调整法律实施或者开展有关试点工作,确保了改革试点在法治框架内依法有序推进。在改革已经取得预期成果的情况下,如果改革内容有宪法化的必要性,全国人民代表大会及其常务委员会就会及时通过修改宪法更新宪法的相关内容,使宪法能够适应社会的发展变革。例如,深化监察体制改革涉及宪法修改问题,为 2018 年宪法修改的重点内容。


(三) 弘扬宪法精神增强宪法意识


宪法和法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。一部制定良好的宪法要能够真正得到落实,不仅要适应社会的发展变化随时调整,还需要获得公民的拥护和认同。整个社会的宪法文化氛围的营造和公民宪法意识的养成是依宪治国的文化基础。


1. 系统规划法治宣传教育


自现行宪法公布施行以来,系统的法治宣传教育为全面依法治国打下了良好的社会基础。1985 年 11 月,全国人民代表大会常务委员会通过了 《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,决定从 1986 年起,“争取用五年左右时间,有计划、有步骤地在一切有接受教育能力的公民中,普遍进行一次普及法律常识的教育,并且逐步做到制度化、经常化”。自1986 年开启第一个五年普法规划起,我国每五年都要实施一个普法规划,至今已进入到第八个五年普法规划时期。《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划( 2021—2025 年) 》于 2021 年公布施行。自第一个普法规划时期起,宪法就是普法的重要内容,对宪法精神和内容的长期宣传已经取得了良好的效果。习近平总书记指出: “要在全社会广泛开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育,弘扬宪法精神,弘扬社会主义法治意识,增强广大干部群众的宪法意识,使全体人民成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”


2. 设立法制宣传日和国家宪法日


2001 年,我国第四个五年普法规划首次明确: “将我国现行宪法实施日即 12 月 4 日,作为每年一次的全国法制宣传日”。2001 年 12 月 4 日,我国第一个全国法制宣传日的宣传主题是 “增强宪法观念,推进依法治国”。2014 年 11 月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议以立法形式将 12 月 4 日设立为国家宪法日。国家宪法日的设立具有多方面的意义,对于发掘宪法文化、传播宪法知识、确立宪法制度的正当性和树立我国良好的国际法治形象,具有不可替代的立法和现实意义。如今,在国家宪法日学习宪法、宣讲宪法、举行各种宪法知识竞赛活动的做法已蔚然成风。


3. 建立宪法宣誓制度


2015 年,全国人民代表大会常务委员会决定实施宪法宣誓制度。2018 年,全国人民代表大会通过宪法修正案,正式将宪法宣誓制度写入宪法。这项制度的入宪和实施是经过充分考虑和论证的,习近平总书记曾专门对此作了介绍。他指出: “这是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。在一百四十二个有成文宪法的国家中,规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有九十七个。关于宪法宣誓的主体、内容、程序,各国做法不尽相同,一般都在有关人员开始履行职务之前或就职时举行宣誓。全会决定规定,凡经人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。这样做,有利于彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法,也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。” 根据 《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》,宪法宣誓的誓词为“我宣誓: 忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗! ”如今,在悬挂中华人民共和国国旗或者国徽的场所,左手抚按 《中华人民共和国宪法》,右手举拳诵读宪法宣誓誓词,同时奏唱中华人民共和国国歌的仪式已遍布中华大地。虽然是发生在政治空间的宪法仪式,但是,宪法宣誓具有强烈的社会符号意义,它隐含着宪法的最高性和某种意义上的神圣性,不仅能加深宣誓者和公众对宪法的认知,还会逐渐内生为社会成员的法治理念和行为模式。


三、加强宪法监督,维护宪法尊严和权威


宪法监督是保障宪法实施的制度性机制,其功能是,特定国家机关依法定权限和程序对实施宪法的行为是否合宪进行判断,从而解决法律体系内部的冲突和矛盾,确保宪法的全面准确实施,保证国家制度的有效运行,保障公民的基本权利,维护宪法的权威和尊严。立宪、行宪、守宪、宪法监督是依宪治国的基本环节,缺一不可。在其他国家,这一制度性机制也被称为 “违宪审查”“宪法审查” “司法审查”等。自现行宪法公布施行以来,如何建立有中国特色的、发挥实效的宪法监督机制,一直是法学理论与法治实践的关注重心。党的十九大报告提出: “加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”以推进合宪性审查工作为深化路径,我国的宪法监督制度加速优化。


(一) 宪法监督中国模式的创立


我国 1954 年宪法规定全国人民代表大会有权 “监督宪法的实施”,但是,作为其常设机关的全国人民代表大会常务委员会则无权监督宪法的实施,这使得宪法监督在实践中几乎不可能运行。1975 年宪法完全删除了关于宪法监督的规定。1978 年宪法恢复了 1954 年宪法关于全国人民代表大会监督宪法实施的内容,同时规定,全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法。由于监督宪法是以解释宪法为前提的,这样的规定仍然会在实践中导致全国人民代表大会的宪法监督权面临内在的矛盾。1982 年宪法解决了上述机制性困境。现行宪法一方面规定,全国人民代表大会有权 “监督宪法的实施”,另一方面规定,全国人民代表大会常务委员会有权 “解释宪法、监督宪法的实施”。这样的规定使得全国人民代表大会常务委员会作为常设机关有可能承担起实质上的宪法监督职权。宪法第 3 条第 3 款规定: “国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法第 5 条第 3 款规定: “一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法第67 条规定,全国人民代表大会常务委员会有权 “撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”,有权 “撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。宪法第三章第五节、第六节规定了地方立法备案制度。结合宪法中的上述规定,我国事实上建立起由全国人民代表大会及其常务委员会选举产生其他国家机关,其他国家机关向全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受全国人民代表大会监督的宪法监督模式。根据这一监督模式,全国人民代表大会常务委员会既有权解释宪法也有权作出合宪与否的判断,这属于与世界上其他国家存在的司法审查模式、宪法法院模式并列的第三种宪法监督模式,即立法审查模式。这种宪法监督模式的形成是由我国人民代表大会制度的权力结构决定的,具有鲜明的中国特色和时代特色。


(二) 合宪性审查工作的推进


违宪并不会经常发生。党的十八届四中全会以来,国家大力提倡科学立法、民主立法,习近平总书记指出: “科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制,创新公众参与立法方式,广泛听取各方面意见和建议。” 科学立法、民主立法机制的完善使我国的法律法规在制定过程中就要通过严格的合宪性控制机制,如立法计划论证、专家咨询、公开征求意见、人大代表讨论、批准和备案等,这实现了对立法质量的层层把关。但是,由于立法者主观认识能力的局限性、社会发展变化和实践操作等原因会使规则中隐含的权利义务冲突问题逐渐显现出来,合宪性审查既需要在事前进行也需要在事后进行。习近平总书记强调: “有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查,确保同宪法规定、宪法精神相符合。”如果不进行合宪性审查,不对已经与宪法相抵触的条款进行修改,那么,“依法”本身就违背了法治的本意。


1. 合宪性审查程序的构建


自中国特色宪法监督制度创立以来,如何有效发现和纠正与宪法相抵触的规范性文件,就成为这一制度发展中的主要问题意识。四十年来,合宪性审查工作在摸索中持续推进。为了克服宪法监督制度缺乏启动程序和审查程序的弊端,2000 年,全国人民代表大会制定《立法法》,在第 99 条和第 100 条中对提起合宪性审查的主体、审查对象、审查事由、工作程序、审查结论和审查终止作了规定,初步建构了对合宪性审查而言必要的程序性规定。《立法法》第 99 条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。除此之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,也可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。这就初步建立起合宪性审查启动机制,使宪法监督制度在程序化方面向前迈出了巨大的一步。


2. 全国人民代表大会宪法和法律委员会的更名与职责拓展


2018 年 《深化党和国家机构改革方案》规定: “全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。”随后,2018 年 3 月,宪法修正案将全国人民代表大会法律委员会更名为全国人民代表大会宪法和法律委员会。2018 年 6 月,全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》,规定全国人民代表大会宪法和法律委员会在继续承担原法律委员会职责的同时,增加 “推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。


我国宪法监督制度在体制机制上有了明显的调整。全国人民代表大会宪法和法律委员会的成立打破了长期以来合宪性审查 “专责”机构缺位的现状。在我国主要通过法规备案审查制度发挥合宪性审查功能的制度框架下,该变化改变了法规备案审查制度在组织机构上的重大缺陷。在主体明确的前提下,合宪性审查程序与合法性审查程序可以分别设立并且更有可操作性。


3. 备案审查各项制度和工作机制的健全


我国现行宪法确立了既统一又分层次的立法体制。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权,国务院根据宪法和法律制定行政法规,地方各级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规,民族区域自治地方可以制定自治条例和单行条例。2015 年 《立法法》修改后,地方立法主体范围扩大,所有设区的市都可以对 “城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。为预防和纠正规范性文件中存在的违宪、违法、明显不当等问题,规范性文件备案审查制度应运而生,该制度是合宪性审查的主要制度载体,是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的宪法性制度。


备案审查制度在发展中逐渐完善。2004 年 5 月,全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会成立法规备案审查室。“从成立起,法规备案审查室坚持对公民、组织提出的审查建议逐件进行登记、研究。从备案审查室成立到 2014 年十年间,对 1132 件公民、组织提出的审查建议进行了研究。对国务院报备的行政法规和 ‘两高’报备的司法解释逐件进行主动审查。此外还对地方性法规开展了有重点的主动审查研究工作。”但是,法规备案审查室初期的工作刻意保持低调,被形象地比喻为 “鸭子凫水”。2006 年 8 月,全国人民代表大会常务委员会通过 《各级人民代表大会常务委员会监督法》,该法专章规定了 “规范性文件的备案审查”,进一步发展完善了备案审查制度。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会加快制定与备案审查工作相关的规范性文件,分别于 2014 年和 2016 年制定了 《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》和 《法规、司法解释备案审查工作规程 ( 试行) 》,对审查建议的接收登记与移交、审查研究、处理与反馈等环节作出明确具体的规定。


备案审查工作的重要性和显示度日渐加强。2017 年 12 月,全国人民代表大会常务委员会首次听取了法制工作委员会所作的备案审查工作报告。报告首次向社会公布了全国人民代表大会常务委员会通过备案审查制度纠正法规、司法解释的案例。至今,全国人民代表大会常务委员会已公布五份备案审查工作报告。备案审查工作不再是 “鸭子凫水”,而是 “乘风破浪的一艘航船”。2019 年 12 月,全国人民代表大会常务委员会委员长会议通过了 《法规、司法解释备案审查工作办法》,统一的备案审查工作制度规范形成。2021 年备案审查工作报告提出,要 “深入推进备案审查工作,积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题,坚决纠正同宪法、法律规定相抵触的规范性文件,必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序”。可以看到,备案审查制度的发展已经使我国的宪法监督实现制度性激活,加强宪法实施、维护宪法权威的制度性机制更加健全。


结语


宪法是治国理政的总章程。在过去四十年的发展中,宪法将党的领导、人民代表大会制度、社会主义市场经济制度、人民基本权利等以根本法规范的形式固定下来,统领社会主义法律体系的发展完善,保障中国特色社会主义的发展。我国宪法实现了党的主张和人民意志的高度统一,具有显著优势、坚实基础和强大生命力。


面向未来,宪法要继续发挥在百年未有之大变局中的制度根基作用,为此,必须加强和完善中国特色社会主义经济制度、政治制度、文化制度、社会制度和生态文明制度,完善公民基本权利体系和救济机制,加强宪法实施和监督,树立尊崇宪法、信仰宪法的法治文明新形态。


党的二十大报告指出: “从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”继往开来,我国现行宪法要始终紧随时代脉搏发展变化,为中国式现代化发展夯实制度根基。


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