李晴:论酌定减轻行政处罚——畸重处罚调适方案探寻

选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2022-11-01 09:28:09

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李晴  

   一、问题的提出

  

   行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分,是行政决定的重要形态,是确保行政法上义务履行的实效性手段。在判定应受行政处罚行为基础上,需依法合理量罚。近期,“芹菜案”“巴黎贝甜案”等均因处罚畸重备受争议。对符合条件的应受行政处罚行为适度减轻处罚,是一项重要的量罚制度,亦是应对上述畸重处罚案件的可选择方案。《行政处罚法》(2021年)第30条、第31条和第32条以及其他法律、法规、规章乃至规范性文件不乏对减轻行政处罚情节的规定。只是,减轻行政处罚是否限于上述情节?该问题的回答决定性地影响着减轻行政处罚适用的广度与深度,触动着过罚相当原则与处罚法定原则之间的博弈,折射着行政处罚场景中法的合理性与法的安定性之间的较量。本文的讨论聚焦于此。

  

   实务部门持不同主张。绝大部分立法机关(包括行政立法机关和拟定其他规范性文件的行政机关)强调依法减轻处罚,如《反不正当竞争法》(2019年)第25条、《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》(2021年)第58条、《上海市地方金融监督管理条例》(2020年)第40条以及《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》(2019年)第2条和第3条,等等。仅极少数规范暗含酌定空间,如《湖南省发展和改革委员会行政处罚裁量权基准办法》(2022年)第13条第1款规定,减轻处罚能起到教育作用的,可以减轻处罚。行政机关亦倾向基于法定情节减轻处罚。[1]例如,在重庆奇火哥快乐餐饮有限公司万豪店与重庆市渝中区市场监督管理局行政处罚案(以下简称奇火哥餐饮公司案)中,因具备《重庆市工商行政机关行政处罚裁量权适用规则》第7条第1项中的减罚情节,重庆市渝中区市场监督管理局依法作出减轻处罚决定。[2]又如,在杭州市西湖区方林富炒货店诉杭州市西湖区市场监督管理局等行政处罚案(以下简称方林富炒货店案)中,因无法定减罚情节,作为行政处罚作出机关的西湖区市场监督管理局和作为行政复议机关的杭州市市场监督管理局均强调“20万元罚款已是最低罚款额度”“已是在广告法规范幅度内最轻的行政处罚”。[3]与绝大部分立法机关和行政机关不同的是,法院对减轻行政处罚的适用包括但不限于法定情节。在奇火哥餐饮公司案中,法院基于《行政处罚法》(2017年)第27条第1款第1项认可了重庆市渝中区市场监督管理局的减轻处罚决定。在方林富炒货店案中,一审法院在法定情节之外,基于案涉违法行为的情节和社会危害性,将从轻处罚决定变更为减轻处罚决定;再审法院以过罚相当原则和处罚与教育相结合原则为据,对一审法院的判决予以维持。[4]

  

   当前,学界多在以行政处罚为主题的专著或教材中论及减轻处罚,但鲜有减轻行政处罚的专题讨论。对于可否在法定情节之外减轻行政处罚,更是只在讨论减轻处罚问题时顺带提及,而且观点迥异。自20世纪90年代《行政处罚法》起草制定,大多数学者径直援用《行政处罚法》的相关规定,认为应在法定情节内减轻行政处罚。[5]只是在此观点之下,对法定情节的理解存在歧义,或认为“法”仅限于法律、行政法规,[6]法律、行政法规和规章,[7]或认为“法”还可包括其他规范性文件。[8]21世纪以来,有观点开始主张可以在法定情节之外减轻行政处罚。[9]该观点并非毫无限制,或以原则和政策为依据,[10]或通过程序进行控制,[11]或基于程序与原则予以双重限定。[12]

  

   从现有讨论来看,在处罚畸重时能否以及如何出于法定情节之外的原因减轻行政处罚,存在诸多疑问和争执。本文基于现行《行政处罚法》及其相关规范展开讨论。首先,从概念上区分法定减轻行政处罚与酌定减轻行政处罚;其次,论证引入酌定减轻行政处罚的必要;再次,探讨酌定减轻行政处罚的潜在风险及其来由;最后,形成推动酌定减轻行政处罚的适法方案,从而实现对畸重处罚的调适。

  

   二、减轻行政处罚的二元划分

  

   效仿刑法理论,以是否需要法定情节为标准,可将减轻行政处罚区分为法定减轻行政处罚与酌定减轻行政处罚。法定减轻行政处罚系在具有法定减罚情节时,适用减轻行政处罚。酌定减轻行政处罚系在不具有法定减罚情节时,根据案件的具体情况适用减轻行政处罚。[13]

  

   存在争议的是对法定减罚情节的理解。《行政处罚法》(1996年/2009年/2017年)第27条第1款第4项规定“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:……(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”该款项系兜底条款,是对前三项明确例举的应当依法从轻或者减轻行政处罚情形的补充。对于该款项中的“法”,存在“法律、行政法规”、“法律、行政法规和规章”以及“行政法规、地方性法规、地方政府规章、规范性文件、内部指导文件”等多种解释方案。《行政处罚法》(2021年)第32条第5项将该款项修改为“当事人有下列情形之一,应当从轻或者减轻行政处罚:……(五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”。法律、法规、规章仅属于狭义“法”的范畴。若根据文义,其他规范性文件显然不可归入。然而,从立法参与者的解读来看,均不否认法律、法规、规章之外的其他规范性文件可设定减罚情节,甚至在讨论时明确列举了《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》。[14]其他规范性文件对法律、法规、规章中设定的减罚情节进行罗列和细化,因未超越上位规范,其效力自不待言。存在疑问的是,其他规范性文件增设的减罚情节是否有效?

  

   对此,存在两种截然相反的观点。一种观点认为,其他规范性文件不得增设减罚情节,其他规范性文件增设的减罚情节无效。该观点被认为是对《行政处罚法》第32条第5项文本意涵的遵循。制定其他规范性文件只能细化《行政处罚法》的减罚情节,否则将有违处罚法定原则。[15]另一种观点认为,其他规范性文件可以增设减罚情节,这些情节在量罚时应被考量。该观点认为减轻行政处罚情节的存在并未对违法行为人造成损失,反而可以减轻违法行为人的负担,无须受侵害保留原则的限制。允许其他规范性文件增设减罚情节,符合减轻行政处罚本质,亦不违反处罚法定原则。[16]

  

   作为行政处罚规则的一部分,减罚情节的设定自然应遵循处罚法定原则。处罚法定原则的核心要义在于“法无明文规定不处罚”,也即处罚主体、要件、后果、程序等均须依据其是否侵害违法行为人权益及其侵害程度予以法定。[17]处罚法定原则实则是行政法定原则在《行政处罚法》中的具体体现。那么,减罚情节应否以及如何法定呢?无论是羁束减罚情节还是裁酌减罚情节,均不会增加违法行为人的义务或者减损违法行为人的权益。反而当具备减罚情节时,因应受行政处罚行为所招致的处罚后果——实则是违法行为人权益——的减损幅度降低。换言之,增设减罚情节对违法行为人是有利的。这意味着,其本无需纳入法定范畴。

  

   综上所述,所谓法定减罚情节是指《行政处罚法》以及其他法律、法规、规章和规范性文件规定的减轻行政处罚情节。法定减轻行政处罚是在上述法定情节之内减轻行政处罚;酌定减轻行政处罚是在上述法定情节之外减轻行政处罚。法定减轻行政处罚已通过《行政处罚法》确立,自不待言;然而,《行政处罚法》自始对酌定减轻行政处罚保持缄默。这是否意味着酌定减轻行政处罚既无必要,也无可能?

  

   三、酌定减轻行政处罚的合理性

  

   酌定减轻行政处罚是否必要,存在肯定说和否定说两种观点。肯定说的理由在于法定情节仅是对减罚情节的强调和例举,[18]“在特殊情况下准予其超越法定情节,根据事实重新提取和适用减罚情节,以保障个案正义、避免陷入僵化。”[19]否定说主要囿于《行政处罚法》(1996年/2009年/2007年)第27条第1款和《行政处罚法》(2021年)第32条的列举式规定。[20]该学说是对相关规则的文义解释,旨在追求法的安定性。就此而言,应否允许酌定减轻行政处罚,本质是法的合理性与法的安定性的较量。

  

   (一)有助于实现个案正义

  

   不可否认的是,行政秩序得以稳定的基础在于绝大部分行政法律规范合理且被普遍遵循着。这些规范是对公民、法人或其他组织作为、不作为以及容忍义务的规定。[21]当违反义务时,作为维护行政秩序的实效性手段,行政处罚通过制裁促使违法行为人不再犯、潜在违法行为人不敢犯。[22]然而,这并不意味着任意处罚均可实现上述目的。处罚目的能否实现,很大程度上取决于行政处罚制度的“适度”安排——“在进行惩罚时应该使其正好足以防止罪行重演”。[23]《行政处罚法》第5条第2款规定的过罚相当原则是对“适度”的法定化。换言之,只有符合过罚相当原则的处罚,才能最大限度地实现处罚目的。根据《行政处罚法》第5条第2款之规定,过罚相当是指“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”过罚相当原则的贯彻需全面考量应受行政处罚行为构成要素和量罚要素。前者包括构成要件该当性、违法性、有责性,需要考量行为人、行为、故意或过失、正当防卫、紧急避险、法定责任年龄、精神状态等要素;后者既需要考虑行为人的人身危险性,也需要考虑行为的社会危害性。[24]通常,用以设定行为人义务的行政法律规范是对应受行政处罚行为构成要素完整或者不完整的描述,却不涵括量罚要素。作为通用规范的《行政处罚法》和特别行政管理领域的法律、法规、规章以及其他规范性文件会对包括减罚情节在内的量罚要素进行额外罗列。[25]只是,法定减罚情节能否囊括可减轻行政处罚的所有人身危险性和社会危害性因素呢?答案是否定的。人身危险性和社会危害性均属于不确定法律概念。“不确定法律概念首先是一个主观认识问题,个案适用离不开权衡,有时甚至需要预测未来。”[26]换言之,适用减轻行政处罚的人身危险性和社会危害性要素,非列举所能穷尽。刑罚与行政处罚存在本质区别。然而,在原理上,刑事不法与行政不法所体现的行为与行为人表征应当是相似的。相较于刑法教义中归纳的量刑情节,[27]现行行政处罚规范所囊括的描述行为人人身危险性和行为社会危害性的量罚情节明显不及,相去甚远。在行为人人身危险较低、行为社会危害性较小的情况下,即使相应情节法无明文规定,亦应当允许酌定减轻行政处罚,如此方能实现过罚相当,进而促使违法行为人不再犯、潜在违法行为人不敢犯。

  

尽管绝大部分行政法律规范合理且被普遍遵循着,但不容忽视的是,一些规范因罚则不合理而饱受质疑。畸重罚则是被质疑的对象之一。例如,发布一般禁止情形广告的,《广告法》(2021年)第57条第1项规定对广告主最低可处20万元罚款。对此,有观点认为“对于部分企业特别是小微企业以及个体工商户等,即便按最低的20万元罚款金额处罚,仍会引发过罚失当问题”。[28]又如,纳税人偷税、不缴或少缴税款的,《税收征收管理法》(2015年)第63条规定并处不缴或少缴税款最低50%的罚款。该规定所划定的刚性下限被认为“过于严厉,成为达成合理税务行政处罚的一个不可逾越的障碍,并引发一些经济和社会问题”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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