董坤:检察机关在侦查阶段推进企业合规的路径探索

选择字号:   本文共阅读 1168 次 更新时间:2022-10-01 22:18

进入专题: 企业合规   检察机关   侦查阶段   提前介入   商请介入模式  

董坤  


摘要:在侦查阶段开展企业合规对于维护企业的正常经营、贯彻“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策、提升合规案件的办理质效、破解审查起诉阶段合规考察期不足等问题均有裨益。检察机关在侦查阶段开展企业合规是履行国家法律监督职能,坚持公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则的应有之义,既有坚实的法理支撑,也有相应的规范适用依据,实践中,检察机关在侦查阶段开展企业合规有“提请审核模式” “商请介入模式”“主动介入模式”三种。改革试点阶段可优先考虑“商请介入模式”,后根据地区差异、案情特点有针对性地选择其他两种。作为改革试点的一项创新探索,在侦查阶段开展企业合规必须严把合规启动的前提条件关口,细化公安机关与检察机关的职责分工,强化程序控制,以限制侦查权的扩张,确保合规检察官介入侦查的客观中立。

关键词:企业合规;检察机关;侦查阶段;提前介入;商请介入模式


一、问题的提出

近年来,以“检察主导,各方参与”的企业合规改革试点在司法领域开展得如火如荼。在理论界,企业合规研究与改革实践同频共进。不少学者借鉴域外合规经验,结合本土企业特点展开中国化的企业合规理论研究,产出了不少优质成果。随着试点改革和理论研究的深入,新的问题又不断衍生。这其中尤为值得注意的是侦查阶段的企业合规。从实践来看,对于涉案企业而言,无论是漫长的侦查取证活动还是对企业负责人的未决羁押、涉案财物的查封、扣押、查询、冻结等都对企业的正常经营活动有较为严重的影响。为了确保更多涉案企业能“活下来、留得住、发展好”,侦查阶段开展企业合规确有必要。另外,侦查阶段开展企业合规不仅有助于检察机关在审查起诉阶段快速审查、具结、决断,缩短办案周期,还可以有效化解审查起诉阶段企业合规考察期限不足、制约合规工作推进的问题。有鉴于此,本文以侦查阶段的企业合规为研究对象,通过对检察机关在侦查阶段开展企业合规的现实意义、理论基础、程序设计、具体路径等问题的研究,进一步拓展中国企业合规的理论创新空间,为改革试点提供更为多元的理论智识。

二、侦查阶段检察机关参与企业合规的理论证成

在侦查阶段开展企业合规对于促进企业平稳健康发展,提升合规办案质效具有现实意义。但检察机关介入侦查活动推进企业合规是否具有理论基础和规范依据,还需进一步论证和解释。

(一)理论基础

我国刑事诉讼奉行阶段论的程序推进模式,公检法三机关分工负责,对于侦查、起诉、审判三大阶段各管一段、各司其职、互不干涉。如果检察机关在侦查阶段开展企业合规,意味着其很可能会介入到侦查办案中,这在理论上的正当性值得考究。

1.介入式侦查监督的职能延展。检察机关对侦查活动的监督,从法律规范层面看,主要有两种方式:一是通过审查批准逮捕、审查起诉等方式发现侦查机关的违法行为,发出纠正违法通知书;二是通过在审查起诉阶段排除非法证据的方式对侦查收益——证据作出否定性评价,反制不法的侦查取证。然而,上述监督方式具有一定的滞后性和外在性。检察机关常常是以一个程序外的“第三方”身份去“旁观”侦查,难以及时发现违法的线索和材料。近年来,检察介入侦查的办案机制也逐渐在实践中铺开,并在法律规范中得以确立。例如,《刑事诉讼法》第87条规定,检察机关审查批准逮捕,必要的时候可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定,人民检察院认为确有必要时,可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动,监督侦查活动是否合法。

如果将介入式的侦查监督理念融入到侦查“挂案”清理与企业合规建设中,检察机关便可在侦查阶段开辟出一条企业合规的新路。详言之,检察机关与公安机关达成共识、会签协议,以法律监督介入侦查阶段开展“挂案”清查。待企业合规考察期满评估达标,且没有新证据证明企业有犯罪的,公安机关就应移送检察机关建议作出不起诉决定。如此,检察机关既可以完成“挂案”清理的专项监督工作,又能与公安机关协作配合,将企业合规合法有度地延伸至侦查阶段。值得注意的是,企业合规与挂案清理并非是“激励关系”,涉案企业是否进行合规整改原则上不影响检察机关基于法律监督职能开展挂案清查。之所以要将两者进行结合主要是考虑到在侦查阶段出现的“挂案”大多是因为案件情况复杂,有关证据获取难度大。检察机关引导涉案企业开展合规改革有利于通过企业协助侦查的方式来获取证据,即先通过企业合规来解决“案件事实不清、证据不足”的问题,后以企业合规改革为依据对其作出程序出罪处理。

2.分工负责、互相配合、互相制约原则适用领域拓展。分工负责、互相配合、互相制约是一项宪法性的刑事诉讼基本原则,其内涵丰富,深刻影响着公检法三机关的相互关系以及诉讼程序的运转。随着时代的发展,法治的进步,一些制度机制在该原则的统领下被创设和发展,这其中就包括检察介入侦查机制。

近些年,检察机关的提前介入为公安机关的取证标准、事实认定、案件定性、法律适用、程序规范以及采用强制措施等做出引导,提出建议。提升办案质量逐渐成为检察提前介入侦查的重要目的与核心功能之一。由更有合规经验的检察机关介入侦查就企业合规的相关流程和法律适用等问题展开专业指导、审查把关,可以最大限度地确保企业合规申请的成案率,为接下来企业合规计划的制定和履行做好铺垫,提升侦查阶段企业合规案件的办理质量和效率。从这个角度看,检察介入侦查开展企业合规符合公安机关与检察机关分工负责、配合制约的原则要求,是新形势下对该原则适用领域的创新拓展。

(二)规范依据

2021年6月3日,最高人民检察院等九部门制定并发布了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》(简称《第三方指导意见》)。通过对《第三方指导意见》第4条和第14条的论理解释可以发现,检察机关在侦查阶段开展企业合规具有一定的规范依据。

1. 企业认罪认罚的评估因素包含合规。《第三方指导意见》第4条将企业合规附着于认罪认罚从宽制度,规定涉案企业、个人认罪认罚同时开展合规的可以从宽处理。从某种程度上看,第4条将企业合规视为企业“认罚”的一种具体表现。因为,2019年“两高三部”联合出台的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第7条第2款就规定,“‘认罚’考察的重点是犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现”。而合规恰好体现出企业对过去罪行的一种自我否弃和反悔之意。众所周知,认罪认罚从宽既是一项制度又是刑事诉讼法的一项基本原则,适用于刑事诉讼的全过程,侦查阶段也概莫能外。既然涉案企业可以在侦查阶段认罪认罚,自然可以通过申请和开展合规来表明其“认罚”的“悔罪”态度和“自新”取向,这是认罪认罚从宽制度在侦查阶段适用的必然延伸,是《第三方指导意见》第4条的应有之义。

2. 企业合规在批捕环节的融入。《第三方指导意见》第14条第1款规定:“人民检察院在办理涉企犯罪案件过程中,应当将第三方组织合规考察书面报告、涉案企业合规计划、定期书面报告等合规材料,作为依法作出批准或者不批准逮捕、起诉或者不起诉以及是否变更强制措施等决定,提出量刑建议或者检察建议、检察意见的重要参考。”据此,在企业合规过程中,由第三方监督评估机制管理委员会(简称第三方机制管委会)选任组成的第三方监督评估组织(简称第三方组织)在合规考察期满后提交的合规考察报告等材料不仅可以作为起诉与否的重要参考,也是检察机关作出是否批准逮捕的重要材料。众所周知,是否批准逮捕属于侦查阶段适用强制措施的一个重要环节。若公安机关向检察机关提请批准逮捕时还附有“第三方组织合规考察书面报告、涉案企业合规计划、定期书面报告等合规材料”,这只能说明在公安机关报捕前企业已经开展合规,且在考察期限内已履行合规计划,而这一切只能发生在报捕前的侦查阶段。照此推理,《第三方指导意见》其实已经为办案机关在侦查阶段启动第三方机制开展企业合规预留了试点空间。

综上,无论是《第三方指导意见》第4条还是第14条,规范制定者已经预见了侦查阶段开展企业合规的必要性和可行性,其通过条文设定间接表达出一定的“立法倾向”。当然,如果要从实践中真正迈开这一步,还需要检察机关与侦查机关配合衔接,周密论证,稳慎、有序地做出改革尝试。

三、侦查阶段企业合规的模式构建

(一)侦查阶段企业合规的三种模式

笔者在调研中发现,一些参与企业合规改革试点的检察机关已经与公安机关就侦查阶段开展企业合规的协作方式、适用程序和制度机制等做出了初步规划和实践探索,从侦查阶段企业合规启动的不同方式看,可大致归纳为三种模式。

1.提请审核模式。“提请审核模式”借鉴报请逮捕模式,由公安机关在侦查阶段对涉案企业进行初步审核,认定符合合规条件的,连同案卷材料报请检察机关审查。检察机关经书面审查、实地走访调查后作出回复意见。如果检察机关同意涉案企业开展合规试点的,会与公安机关协商向涉案企业联合制发《企业合规权利义务告知书》,而后由涉案企业签署合规承诺书,并(经公安机关)正式向检察机关提交申请材料,由检察机关最终审查把关后,商请第三方机制管委会启动涉案企业合规第三方监督评估机制,对涉案企业开展合规考察。

2.商请介入模式。“商请介入模式”强调检察机关经公安机关商请提前介入侦查,与公安机关协作配合共同开展企业合规。其具体流程是:公安机关在侦查过程中发现涉案企业有开展合规可能的,邀请检察机关介入,共同对涉案企业进行审查。经审查认为企业符合合规条件的,两机关向涉案企业联合制发《企业合规权利义务告知书》,由涉案企业作出合规承诺并提交申请材料,申请适用第三方机制。而后由检察机关与公安机关成立联合工作组,对涉案企业开展社会调查,形成社会调查报告,经充分评估,必要时可开展公开听证,启动涉案企业合规第三方机制,对涉案企业开展合规考察。

3.主动介入模式。实践中,有的检察机关以“挂案”清理为抓手主动介入侦查,创新出合规启动的“主动介入模式”。具体流程是:检察机关在“挂案”清理等专项侦查监督工作中发现涉案企业在侦查阶段符合合规条件,经与公安机关协商沟通达成共识。之后,检察机关与公安机关联合向涉案企业制发《企业合规权利义务告知书》,涉案企业向检察机关、公安机关提交申请材料,申请适用第三方机制。然后,检察机关与公安机关成立工作组,对涉案企业开展社会调查,形成社会调查报告,最终经合规评估(必要时开展公开听证)符合条件的,检察机关商请第三方机制管委会启动第三方机制开展合规。

(二)对三种模式的评析与选择适用

“提请审核模式”中,检察机关能够确保公安机关侦查办案的独立性,也能使检察机关在对企业合规条件的审核把关上更为客观、中立。但检察机关介入侦查办案的限度不够,参与时点多在合规的提请审核环节,稍显滞后。这导致检察机关不能就涉企案件的证据收集、事实认定以及对直接责任人员采取非羁押强制措施及时引导,总体上会影响企业合规的时效性和办理质量。而且,由于不能不能有效及时掌握案件信息,检察机关在建议公安机关采取非羁押强制措施、慎用“查扣冻”等措施方面也稍显“迟钝”,这也不利于减少司法办案对企业生产经营的影响。

“商请介入模式”虽也过于谦抑,但能够在一定程度上弥补改进“提请审核模式”的不足或缺漏。因为,检察机关在该模式中介入侦查较早、较深,多以协同办案的方式联合开展企业合规专项工作。当然,由于公安机关与检察机关在“商请介入模式”中协作办案,彼此的分工不如“提请审核模式”那般明晰。如果双方协作过于紧密,形同一体,办案的同质化倾向会过高,彼此的监督制约关系就会淡化,这不利于检察机关在企业合规各个审核环节中的客观性与中立性,容易导致侦查权的扩张与检察权的偏颇。

而“主动介入模式”更具创新性。笔者在北京市检察机关调研企业合规的过程中还发现了该模式的另一“变形”。概言之,检察机关在对企业直接责任人作出逮捕决定后主动与公安机关协商介入侦查开展企业合规。合规相关材料可以在侦查阶段作为单位直接责任人变更强制措施的重要依据,在审查起诉阶段作为企业相对不起诉或提出从宽量刑建议的重要参考。这种模式以审查逮捕为切口,较之“挂案”清理期间的检察介入适用面更广,值得详加研究。不过,“主动介入模式”需要公安机关的理解、支持与配合,在当下实践中不宜大面积应用、推广,否则会有冲击侦查办案独立性之嫌。

权衡利弊,笔者更倾向于“商请介入模式”,即经公安机关商请,检察机关提前介入侦查阶段,与公安机关一道共同推进侦查阶段的企业合规建设。当然,采取“商请介入模式”会出现公安机关与检察机关在企业合规建设中权责不明,产生同质化倾向的可能,但通过后文提及的相关配套机制建设可以弥补这些“后天不足”。需要强调的是,探索检察机关在侦查阶段开展企业合规仍然需要因地制宜、因案施策,绝非一刀切式的“三选一”。试点检察机关可以根据当地企业经营状况和单位犯罪情况设置不同模式的适用条件,把控好合规案件办理的时、度、效,努力探索三种模式有针对性的适用,扬长避短,发挥其最大效能。

从更为长远的立法论视角出发,企业合规纳入刑事诉讼应该是一种全流程、多阶段的制度适用,当然可以覆盖到逮捕、侦查、审查起诉等多个环节和阶段。侦查阶段企业合规的启动可以考虑涉案企业申请启动和侦查机关依职权启动两种方式。至于检察机关的参与则以“侦查机关开展企业合规,检察机关可提供必要的指导和协助”的立法表述为宜,目的是不规定检察机关介入侦查开展企业合规的具体模式,不细化合规的具体流程,为司法实践预留更多的创新空间。这本身也契合刑事诉讼法“宜粗不宜细”的传统立法特点。

四、试点探索中值得进一步思考和关注的问题

无论采用何种模式,检察机关对侦查活动的介入会在一定程度上对侦查办案产生影响,这一影响也会间接作用于企业合规,其中延伸出的一些关键问题值得梳理、关注和进一步思考。

(一)如何避免企业合规中侦查权的滥用

在侦查过程中,证据还在收集,案件事实尚未查清,此时就开展企业合规可能会赋予侦查机关过大的裁量权,是否会与侦查的目标任务相悖。考虑到侦查办案与企业合规的各自特点,笔者认为,在侦查阶段开展企业合规须对侦查权作出有效的监督制约,防止侦查机关以合规为名滥权寻租。

1.开展企业合规要以事实清楚,证据确实、充分为前提。在侦查阶段开展企业合规,必须强调涉案企业唯有犯罪事实清楚,证据确实、充分,认罪认罚,才符合开启第三方机制进行合规的前提条件。根据《第三方指导意见》的要求,企业开展合规必须认罪认罚,而认罪认罚的前提也是涉案企业所涉之“罪”必须确实存在,事实清楚。而且,一直以来,官方都强调认罪认罚的证明标准不能降,必须是证据确实、充分。所以,检察机关在侦查阶段推进企业合规,无论是采用后发式的“提请审核模式”还是先发式的“商请介入模式”或“主动介入模式”,都必须坚持合规审查“两步走”,即证据事实标准的审查与合规的公共利益衡量,且前者必须坚持事实清楚、证据确实充分的证明标准。

2.严格限制侦查机关撤案权。按照《第三方指导意见》的规定,企业有犯罪事实且认罪认罚是开展合规的前提。这就意味着公安机关不能因企业合规,后经考察评估达标就直接作出撤销案件的决定。按照《刑事诉讼法》第16条的规定,撤销案件必须是涉案企业没有犯罪事实或具有法定的不予追究刑事责任的情形。企业合规并不是侦查撤案的法定条件。所以,为了抑制公安机关在侦查阶段以企业合规为名行权利寻租之实,应严格限制公安机关的撤案权。取而代之的是,检察机关在侦查阶段介入,对企业制定合规计划、履行合规任务、接受合规考察过程中进行指导和监督。最终的合规评估报告由公安机关与检察机关共同审核,如评估达标,公安机关可将案件移送审查起诉,最终由检察院作出合规不起诉或提出从宽处理的量刑建议。此种方式应作为今后企业合规与“挂案”清理相结合的常态处理方式,公安机关不宜对此直接撤销案件。

3.细化公安机关与检察机关的合规分工。在“提请审核模式”中,公安机关与检察机关的职能分工较为明晰,但在“商请介入模式”与“主动介入模式”中,两机关的职能分工有所混同,有必要进一步厘清,确保检察机关与公安机关之间能够形成必要的牵制,实现检察对侦查的监督制约。立案伊始,企业涉嫌的犯罪事实还在侦查之中,不能即刻查清。公安机关可以通过告知涉案企业认罪认罚的性质和法律后果、企业合规的相关政策等引导企业主动认罪认罚,提升收集证据、查明案情的效率。当然,在企业未达到合规的前提条件,即案件事实清楚,证据确实、充分之前,公安机关不可对企业开展初步的合规审查或引导。而当企业满足了合规的前提条件后,检察机关介入侦查的职能也应主要限于引导和把关,具体包括三个方面:一是听取公安机关侦查人员关于案件事实和证据情况的介绍,先就涉企案件的事实、证据进行审核把关;二是对企业以及直接责任人员强制措施的适用,以及对公安机关就企业的员工现状、经营情况、合规意愿等方面的调查进行必要引导;三是对企业提出的合规申请进行审查,确保企业合规的自愿性和合规启动条件的满足。

(二)检察机关介入侦查开展企业合规如何确保客观中立性

检察提前介入侦查开展企业合规,很可能因为两机关办案的粘合度过高,产生同质化倾向,不利于合规办案中两机关的相互制约。为此,在进一步细化两机关权力分工,确保侦查阶段开展企业合规申请权和审批权分离的同时,检察机关有必要从如下几个方面做好配套机制的完善。

一是提前介入办案的检察官应秉持客观义务,坚守检察官职业伦理规范,不触碰底线。具体到侦查阶段的合规办案而言,就是要坚持企业合规启动条件的各项标准,严格遵守企业合规进程中的各项程序性规定,以细化的标准、严苛的程序形塑检察机关的合规办案权,避免权力寻租和权力滥用。

二是要注重检察机关办理合规案件考核指标体系的构建。通过案件考核,将权力与责任对应、捆绑,以责任追究规训权力依法、依规行使。

三是进一步研究和优化检察机关开展企业合规的程序控制和审批机制。据笔者调研,一些试点地区的检察机关对于侦查阶段拟启动企业合规的,须层报省级检察机关批准,这一方式在改革试点初期,能够统一侦查阶段企业合规的各项标准和启动门槛,同时也能达到较为刚性的制约监督效果,这在试点初期合规案件量小,一切都在试点摸索的情况下值得借鉴。当然,随着改革试点的深入和案件量的逐步增加,在条件成熟时,这一做法可有所调整,如限定上报省级检察机关批准的案件范围、适用情形,必要时还可将省级检察机关批准改为备案审查。

五、结语

企业合规在侦查阶段的引入具有双重功能,第一重功能为“协助企业犯罪治理”,即侦查机关与检察机关协作配合,尽早地对涉案企业开展合规条件评估等前期准备工作,共同通过合规治理犯罪现象,减轻刑事诉讼程序对涉案企业正常经营秩序的影响,这也是本文探讨的重点。未来应进一步探索企业合规的第二重功能,即“协助侦查取证”。随着经济的发展,公司的内部组成和业务结构均呈现出高度复杂性,形成了一个封闭性利益共同体。这意味着,传统的对抗式侦查取证往往难以适应当前的企业内部环境,频频出现的疑难挂案便是例证之一。在侦查阶段开展企业合规改革有助于建立企业与公安司法机关的协助关系,更好地推进侦查取证工作。对此,如何发挥企业合规改革的协助侦查功能以及如何界定公安机关、检察机关在该项功能下的角色定位均需进一步挖掘,从而不断丰富企业合规的功能体系,拓展其实践价值。


董坤,中国社会科学院法学研究所诉讼法研究室副主任、研究员。

来源:《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2022年第4期。



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