伍俐斌:试论和平统一后台湾地区高度自治权的性质:基于香港的实践经验

选择字号:   本文共阅读 2897 次 更新时间:2022-08-01 15:09

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伍俐斌  

内容提要:学界对和平统一后的台湾高度自治权的性质形成了授权性自治权说和分权性自治权说两种不同的观点。“一国两制”方针在香港的实践表明,香港授权性自治权的制度设计和保留中央在必要时适当干预的权力,是正确的、恰当的。统一后台湾的治理问题,其复杂性超过香港。分权性自治权学说对中央权力的制度设计过于僵化,可能导致中央对和平统一后的台湾只具有极有限权力,无法及时有效应对和处置可能出现的新事态。“一国两制”台湾方案应充分借鉴香港的实践经验,赋予台湾授权性自治权。同时,分权性自治权学说对联邦制的“分权”关系、“剩余权力”归属等存在认识误区。


关 键 词:一国两制  自治权  台湾  香港  One country,Two systems  Autonomy  Taiwan  Hong Kong



“和平统一、一国两制”是祖国大陆对台政策的根本方针,习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中提出要探索“一国两制”台湾方案。根据大陆“一国两制”方针的构想,两岸实现和平统一后台湾将享有高度自治权。①从“一国两制”方针在香港的实践来看,围绕这种高度自治权的制度设计无疑是台湾方案的重中之重。为建构一个健全完善的制度设计,必须要回答的一个根本问题是:和平统一后的台湾所享有的高度自治权是一种什么性质的自治权?对这一问题的不同回答,将直接影响两岸和平统一后中央与台湾的权力关系,直接影响中央能在多大范围和程度上管治台湾。


一、两种不同学说


两岸和平统一后“一国两制”方针在台湾的具体实现形式是目前学界研究的重点和热点议题,提出了多种设想。部分学者对和平统一后的台湾所享有的自治权的性质进行了论述,形成了授权性自治权说和分权性自治权说两种不同的观点。


(一)授权性自治权说


大陆学者较少明确论及和平统一后的台湾所享有的自治权属于授权性自治权性质,但可以从有关论述推断一部分学者持有和平统一后的台湾享有授权性自治权的观点。


有关“一国两制”台湾模式的制度设计和构想大都没有脱出港澳模式的原型,只是台湾享有的自治程度或行政地位更高一些而已。②例如余克礼指出,“我们解决台湾问题的政策可以比解决香港问题的政策更宽,‘一国两制’的台湾模式应更优于今天的香港模式”;③苏格指出,“台湾和祖国大陆和平统一之后,台湾同胞不仅将享有港澳模式所提供的一切政治权益,台湾人士也可以到祖国内地担任全国性政治机构的领导职务”;④王卫星也指出:“在‘一国两制’条件下,台湾虽然在本质上属于单一制国家结构中的地方政府,但其权限将大于祖国大陆各省权限,也大于香港、澳门特别行政区权限”。⑤照此推理,“一国两制”在台湾的具体实现形式是港澳模式的升级版、扩大版,属于“量”的不同,而非“质”的不同;台湾所享有的自治权如同港澳自治权,仍属于授权性自治权。


李家泉曾借用新中国初期实行的“大行政区”架构,其权力仅次于中央而高于所管辖的省和市,建议在台湾设置大行政区。⑥这种“大行政区”构想凸显了和平统一后台湾的行政地位高于大陆的普通行政区和港澳特别行政区,但该构想是在单一制的结构形式中定位台湾。⑦换言之,和平统一后的台湾所享有的自治权是授权性自治权。


但倪永杰明确提出了授权性自治权的主张。他认为:“其权力低于中央政府,但某些方面可高于港澳特区政府,拥有部分特殊权力,甚至拥有部分中央政府的权力,但其特殊权力来自于中央政府的授权。……中央政府对全中国拥有最高主权与管辖权,而台湾当局对台、澎、金、马及其附属岛屿的管辖权来自于中央政府的授权,属于临时、有限管辖,不得危及国家主权、安全及发展利益。”⑧


(二)分权性自治权说


北京大学教授王丽萍较早地对统一后的台湾所享有的授权性自治权提出了不同看法。她指出:“‘一国两制’中的两制还可指单一制和联邦制。只要存在现实和理论上的可能性,‘一国两制’和‘一个中国’的原则是不排斥以联邦制实现国家统一的。……在有关‘一国两制’的研究中,一些学者往往急于在‘一国两制’与联邦制之间划清界线,甚至对联邦制草率地加以否定。这一方面体现了对联邦制的误解,另一方面则出于在国家结构形式问题上的僵化思维。”⑨按照王丽萍的观点,不排除统一后的台湾享有分权性自治权。


中国人民大学王英津教授可能是最早明确提出分权性自治权观点的学者。他提出:“承认或认可台湾方面目前正在掌握和运用的权力是其2300万人民所固有的本源性权力(即主权行使权)。在此基础上,两岸通过协商,台湾方面向中央政府交还能体现国家统一的部分主权行使权(如外交权等),其余未交还的部分由台湾方面作为‘剩余权力’予以保留。也就是说,在中央和台湾之间在本源性权力层面上实行‘分权’,而不再是中央对台湾在派生性权力层面上实行‘授权’。即,通过某种法律方式,让台湾享有分权性自治权,而不是像香港、澳门一样享有授权性自治权。在中央和台湾特别行政区之间实行联邦分权原则后,中央和台湾特别行政区的关系,不再是一般意义上的中央与地方关系,但也不是联邦整体与成员单位意义上的中央与中央的关系,而是一种中央与‘准中央’的关系。”⑩


北京大学教授李义虎等学者在《“一国两制”台湾模式》一书中指出:“简单地把‘一国两制’台湾模式视为‘一国两制’港澳模式的扩大版本的思维无疑是错误的”(11),该书进一步认为,“在‘一国两制’港澳模式下,尽管港澳两个特别行政区的高度自治权甚至高于某些联邦制国家中成员单位所拥有的权力,但这只是程度的区别,不是性质的区别。从根本性质上来看,港澳与中央的关系仍然处于单一制的架构之内。中央授予特别行政区权力的大小,完全取决于中央的意愿,中央完全可以通过单方面的修宪或立法,改变特别行政区的权限,甚至对特别行政区的制度进行彻底改变”,“对这种可能性的疑虑和恐惧,正式台湾对‘一国两制’港澳模式及其扩大版本产生抵触心理的根本原因”,“‘一国两制’台湾模式中就必然引入联邦制的部分特性”。(12)可见,前述论说不接受和平统一后的台湾所享有的自治权是授权性自治权的观点,而是认为这种自治权应属于分权性自治权。


上海交通大学教授林冈持有类似观点,他认为:“在中央政府和港澳特区政府的权力关系上,属于派生性的授权。而根据‘一国两制’的台湾模式,台湾在统一后享有行政权、‘立法权’、司法权和司法终审权,带有联邦制的某种色彩,在中央政府和次中央政府(系统与次系统)的关系上,属于本源性的分权,而非派生性的授权。……台湾享有分权性的自治权,而非授权性的自治权。”(13)


概而言之,以上两种不同观点可以概括为:对“一国两制”台湾方案而言,若台湾所享有的自治权是授权性自治权,那么中央与台湾是一种授权与被授权关系;若这种自治权是分权性自治权,那么中央与台湾就是一种分权关系。二者的根本区别在于:在授权与被授权关系中,中央的权力是固有的、本源的,可以说无限的,地方的权力是派生的,来源于中央授权,是有限的,“剩余权力”归属中央;分权关系则相反,地方的权力是固有的、本源的、无限的,中央的权力来自于地方权力的让渡,是有限的,“剩余权力”归属地方。(14)


二、香港特别行政区授权性自治权的实践经验


通过一部法律对中央与地方的权力配置作出详尽的列举是不现实的,其中一个原因便是法律本身具有滞后性,而实践是发展的,随实践的发展需要有新的权力配置。授权性自治权与分权性自治权对于中央权力的影响的根本区别在于:因实践的发展,地方面临新的事态,而法律规定不明或者缺乏规定时,中央是否有干预的权力?简言之,“剩余权力”究竟归属中央还是地方?依照前述两种不同的学说,如果地方享有的是授权性自治权,那么中央当然有干预的权力,因为“剩余权力”归属中央;但如果地方享有的是分权性自治权,那么中央就没有干预的权力,因为“剩余权力”归属地方。那么,当“一国两制”方针在台湾的实践过程中面临特殊或紧急情况,而法律规定不明或者缺乏规定时,究竟应不应当保留中央干预的权力?在此不妨先检视“一国两制”方针在香港的实践状况。


(一)香港特别行政区的高度自治权属于授权性自治权


《香港基本法》本质上是一部授权法。(15)该法第2条明确规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”全国人民代表大会是最高国家权力机关,基本法第2条充分表明香港高度自治权来源于最高国家权力机关的授权,是一种中央授权,是派生的、非本源的权力。


香港的高度自治权不改变我国的单一制国家结构形式。(16)我国是单一制国家,体现于《宪法》第3条第4款,该款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”同时,“地方的国家机构”理应包括特别行政区的国家机构。(17)并且,《香港基本法》第12条确实规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”可见,基本法第12条与《宪法》第3条第4款是一脉相承的,中央政府与作为地方行政区域的香港特别行政区是一种中央与地方的关系,尽管香港获得的高度自治权比联邦制国家的州还要大,但这并不改变我国的单一制国家结构形式。


因此,《香港基本法》的规定是明确的、清晰的,即中央与香港特别行政区是一种授权与被授权的关系,香港特别行政区的高度自治权是授权性自治权。


(二)实践经验:中央必须具有适当干预的权力


“一国两制”方针在香港的实践并非一帆风顺,香港屡次陷入政治和社会乱局。而每次幸亏有中央的及时干预,才能扭转乱局,拨乱反正。这反过来证明当初在权力配置模式的设计上赋予香港特别行政区授权性自治权是正确的。


早在1984年,邓小平会见港澳同胞国庆观礼团时就指出:“不能笼统地担心干预,有些干预是必要的。要看这些干预事有利于香港人的利益,有利于香港的繁荣和稳定,还是损害香港人的利益,损害香港的繁荣和稳定。……但不切不要以为没有破坏力量。这种破坏力量可能来自这个方面,也可能来自那个方面。如果发生动乱,中央政府就要加以干预。由乱变治,这样的干预应该欢迎还是应该拒绝?应该欢迎。”(18)1987年邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时再次强调:“切不要以为香港的事情全由香港人来管,中央一点都不管,就万事大吉了。这是不行的,这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的,也不需要干预。但是,特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢?难道就不会出现吗?那个时候,北京过问不过问?难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情?能够设想香港就没有干扰,没有破坏力量吗?我看没有这种自我安慰的根据。如果中央把什么权力都放弃了,就可能会出现一些混乱,损害香港的利益。所以,保持中央的某些权力,对香港有利无害。”(19)在香港基本法起草阶段,起草委员李柱铭等人就提出要在基本法里明文规定由中央行使的权力和归香港特区享有的权力之外的权力,亦即“剩余权力”,划归香港特别行政区。(20)这种意见实质上就是主张香港享有“分权性自治权”,但基本法没有采纳这种意见。


香港回归后的实践证明了邓小平讲话的先见之明和《香港基本法》的权力配置模式是完全正确的。在此不妨举例说明。


1、香港政制发展的主导权之争。政制发展又称政改,《香港基本法》规定了在香港实现行政长官选举和立法会选举“双普选”的目标,其第45条第2款规定:“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”,第68条第2款规定:“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标”。


香港特别行政区成立后,围绕政制发展问题之争论,可以说无日无之;每逢选举,必定成为社会各种政治势力炒作之中心议题。(21)香港回归后,特区政府三次提出政改方案,两次因立法会中的反对派阻挠而遭否决。(22)香港反对派尤其不满基本法第45条第2款关于由提名委员会提名的规定,进而提出应由选民直接提名或由政党提名。2013年12月,香港特区政府就第三次政改启动咨询,但遭到激进反对派的抵制,在戴耀廷等人的鼓噪下最终演变成长达79天的非法“占中”运动,造成香港中心城区交通瘫痪,商铺关门,经济损失严重。


香港政改争议的实质是香港的管治权之争,激进反对势力超出《香港基本法》规定的高度自治范围,力图阻挠、反对爱国爱港人士出任行政长官、依法行政,力图把立法会变成对抗行政主导的阵地,甚至鼓吹“港独”,最终把矛头指向中央及其对香港的管治权。(23)对于反对派的夺权之举,单靠特区政府已经不足以应付,此时中央不得不干预,也必须干预。2004年4月,全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》,规定香港政改必须经由“五部曲”:行政长官向全国人大常委会提出是否需要修改的报告——全国人大常委会作出决定——特区政府向立法会提出修改议案并经由立法会全体议员2/3通过——行政长官同意——全国人大常委会批准或备案。之后,全国人大常委会陆续通过了《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》等,牢牢掌握了香港政改的主导权。


但香港反对派并不甘心,仍然伺机而动,其借2019年“修例”风波,获得香港十八区区议会452个直选议席中的388席,夺得十八区中十七区区议会的控制权;2020年,戴耀廷等人执意开展非法“初选”,推出立法会“35+计划”,渲染“真揽炒十步”,企图假借所谓“民意”操控选举,夺取香港管治权。面对反对派的反扑,中央果断再次出手干预:2021年3月11日,十三届全国人大第四次会议通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,对香港选举制度直接进行改革;3月30日,全国人大常委会修订《香港基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》和《香港基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》


在国家层面,采用“决定+修法”的方式完善香港选举制度具有重大意义。一方面,香港回归后的实践表明香港政治体制的运作出现偏离甚至损害“一国两制”根本宗旨的苗头和迹象,特别是反中乱港势力利用选举制度漏洞进入香港政权机关,对国家主权、安全、发展利益构成了重大现实威胁。(24)另一方面,香港旷日持久的政改争议使特区政府疲于应对,甚难将精力集中于更为迫切的经济发展、社会民生问题。因此,只有中央及时行使权力(25)、适当干预,修改完善香港选举制度,才能使“一国两制”实践重回正轨。


2、香港维护国家安全本地立法的难作为。《香港基本法》第23条规定香港特别行政区应自行完成国家安全立法。2003年,香港特区政府启动第23条立法,但反对派唆使大量民众上街游行反对,政府最终撤回立法草案。此后由于反对派的阻挠和外部势力的干涉,香港迄今未能完成国家安全的本地立法。香港维护国家安全法律制度存在的巨大漏洞和执行机制的重大缺陷,使反中乱港分子与外部势力可以毫无顾忌地相互勾连,使外部势力可以为所欲为地干涉香港事务,严重破坏香港社会稳定和“一国两制”实践。


在2019年发生的“修例”风波中,外部势力的黑手随处可见。2019年3月,在“修例”风波爆发前,美国国家安全委员会便邀请陈方安生、郭荣铿、莫乃光访美,先后受到美国副总统彭斯、众议院议长佩洛西的接见,陈方安生等公开请求美国干预香港事务;(26)5月,李柱铭前往美国,向美国国务卿蓬佩奥,众议院议长佩洛西寻求支持;(27)在“修例”风波于6月爆发后,黎智英在7月到访美国,与美国副总统彭斯、国务卿蓬佩奥以及多位共和党参议员见面。(28)在“修例”风波愈演愈烈之际,美国驻港领事馆官员先后与陈方安生、李柱铭、黄之锋、罗冠聪等会见,面授机宜。(29)而这些仅仅是从公开报导所获得的信息。


香港维护国家安全法律制度和执行机制的缺失,给了“反中乱港”分子和外部势力可乘之机,致使发生在香港的各种危害国家安全的活动愈演愈烈,使国家安全和香港的繁荣稳定面临着严重威胁。因此,在香港何时完成国家安全本地立法难以预测的情况下,必须也只能从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制。2020年5月28日,十三届全人大第三次会议表决通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》;6月30日,全国人大常委会通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,并列入《香港基本法》附件三,在香港公布实施。同年7月,中央人民政府在香港设立维护国家安全公署。特区政府也成立了“香港特别行政区维护国家安全委员会”和“警务处国家安全处”。


自在国家层面为香港制定维护国家安全的法律制度和建立相应的执行机制以后,截至2021年7月累计以涉嫌危害国家安全拘捕132人,已检控70人及3家公司,香港实现了“由乱到治”的重大转折。(30)


除以上两个典型案例以外,“一国两制”方针在香港的实践过程中还出现过其他多个事态,只有在中央出手干预后才得到化解或者平息。例如,全国人大常委会1999年首次对《香港基本法》有关条文作出解释,以纠正香港终审法院对“吴嘉玲案”的偏颇判决;(31)2017年全国人大常委会作出决定,认为广深港高铁西九龙站“一地两检”安排符合“一国两制”方针和《香港基本法》根本宗旨,解决了香港社会较长时间以来关于“一地两检”的争议,等等。


三、和平统一后的台湾宜享有授权性自治权


(一)“一国两制”方针在台湾的实践将比香港更复杂


香港回归二十余年来的实践证明,“一国两制”在香港的实践总体上是成功的:一是以和平方式解决了历史遗留的领土问题,实现了国家的统一;二是保持了香港的繁荣稳定。但“一国两制”方针在香港的实践同时表明,“一国两制”作为新生事物,没有先例可循,它不可避免地面临着一些深层次问题和严峻挑战。从香港的实践经验来看,试想如果香港享有的是分权性自治权,中央权力仅限于《香港基本法》明确列举的几项,当香港出现特区政府自身不能应对或解决的新状况时,中央就无权干预,其后果是不仅损害香港自身的繁荣稳定,也将对国家主权、安全和发展利益造成负面影响。


当前香港所出现的问题不是“一国两制”方针本身的问题,在很大程度上反映出“一国两制”方针的具体制度设计不够健全和完善,未能充分预见香港回归后可能面临的新事态。“所幸”当初的制度设计者赋予香港特别行政区的是授权性自治权,保持了中央与特别行政区权力配置的灵活性,为中央适当干预留下了空间,确保了“一国两制”方针在香港的实践始终沿着正确的方向,不走样、不变形。


当然,台湾问题和两岸统一与香港回归祖国具有较大差异性,“一国两制”台湾方案不能照搬照抄香港方案。“一国两制”方针为解决台湾问题而提出,却在香港最先实践,这反映出在香港的实践本身就具有“试验田”的性质。邓小平同志就曾指出:“能否真正顺利地实现大陆和台湾的统一,一要看香港实现‘一国两制’的结果,二要看我们经济能不能真正发展。中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展。”(32)因此,“一国两制”在香港的实践经验理应作为“一国两制”台湾方案的重要参考。


台湾问题和两岸统一的复杂性并不比香港回归祖国小。从当前台湾岛内的社情民意来观察,“台独”分裂势力长期耕耘台湾社会,岛内民意深受“台独”分裂思潮影响,“一国两制”在台湾长期被污名化,台湾社会比较抗拒“一国两制”。相对而言,“港独”在香港社会并不成气候,“一国两制”方针受到香港民众的普遍接受。并且可以比较确定的是,两岸和平统一后,“台独”势力不会自动退出,“台独”意识不会自动消亡,外部势力也不会放弃干涉台湾事务,而且还可能出现其他难以预见的新事态。由此可进一步推断要在台湾全面、准确落实“一国两制”方针,将比香港面临更多更复杂的棘手问题,比如如何尽快瓦解“台独”势力、消除“台独”意识影响,如何尽快形成赞成和支持“一国两制”方针的主流民意,如何确保台湾管治权不落入“台独”分子之手,如何增进台湾同胞对中国的国家认同,如何有效防范和遏制外部势力干涉台湾事务,等等。这一系列可以预见和一些难以预见的问题,要求“一国两制”台湾方案必须对中央与台湾的权力配置模式进行更细致、更谨慎的制度设计,在确立台湾高度自治的同时,为中央权力保留灵活空间。


主张和平统一后的台湾享有分权性自治权的观点,对中央权力造成的影响之一便是对中央权力的限制过于僵化,缺少灵活性,可能造成台湾急需中央干预而中央无权干预的情况。青年学者毛启蒙对分权性自治权学说提出了质疑和担忧,指出:“对于国家尚未统一特殊情况下两岸政治安排或‘一国两制’台湾模式的最终构建来说,基于权力分立的分权安排,可能有待商榷。因为,具有联邦制或邦联制色彩的‘分权’为台湾当局提供了‘本源性分权’的‘现实’设定甚至‘法理’依据,也是其追求‘分权形态’长期化的核心目标,从根本上违背了台湾前途命运由两岸全体中国人民共同决定的人民主权原则。”(33)


但如果和平统一后的台湾享有授权性自治权,就可以为中央权力保留较大的灵活性和弹性,为中央在必要时适当干预“一国两制”在台湾的实践预留权力依据。在此可以借用前述邓小平同志的讲话:和平统一后的台湾难道就不会有破坏力量,难道就不会有危害国家根本利益的事情,难道就不会有损害台湾根本利益的事情?那个时候,北京过问不过问?所以,保持中央的某些权力,对台湾有利无害。


(二)分权性自治权学说的认识误区


前文从香港的实践经验和台湾的现实情况,已经提出和平统一后的台湾应享有授权性自治权,而不是分权性自治权。在此仍有必要从单一制与联邦制的角度专门对分权性自治权学说做进一步的商榷与探讨。和平统一后的台湾享有分权性自治权的观点,其要义在于主张在“一国两制”台湾方案的权力配置模式中引入联邦制的某些特征。这种观点认为“台湾当局却由于历史原因行使着部分本不应再由其行使的权力,这就造成了以单一制为基础的统一模式和平解决台湾问题的困难”,(34)因此“一国两制”台湾模式中就必须引入联邦制的部分特性。(35)该观点进一步认为,在引入联邦制的特性后,由台湾向中央移交部分本源性权力,其余未移交的本源性权力作为“剩余权力”归属台湾。(36)换言之,分权性自治权学说将联邦制与地方向中央分权、“剩余权力”归属地方必然地联系起来。然而,这种认识是片面的,对联邦制存在误解。


1、误区一:联邦制不等于“地方向中央分权”。当今世界,国家的类型或日国家形式,主要有单一制国家和联邦制国家两种形式。世界上多数国家采取的都是单一制国家形式。单一制是指在国家权力行使权纵向配置和运用的过程中,中央政府单独享有全部主权权力,区域性政府分享其他国家权力行使权的一种国家结构形式。(37)单一制国家地方政权的权限为中央所赋予,地方政府要服从中央的领导和接受中央的监督。(38)单一制的根本特征在于,不论是从职权、公共利益还是公关财富层面看,其分配方面的最高的和最根本的决定权都掌握在中央政府手中,地方政府所分享的只有这些权力之下的从属性权力。(39)


全世界有20多个国家实行联邦制。(40)联邦制是由全国性政府和区域性政府根据宪法分享包括主权权力在内的国家权力行使权,并且不得单方面改变宪定权力分享格局的一种国家结构形式。(41)联邦制国家同时存在着联邦或中央政府(立法机关和行政机关)和若干州或地方的立法机关和政府;联邦和州政府都从联邦宪法取得权力,两者在特定领域里都享有最高权威。(42)从立法权来看,联邦制是中央立法机构和组成该联邦的各州或各地域单位的立法机构分享立法权的立宪政体。(43)


单一制与联邦制的根本区别在于主权权力是由中央政府独占还是由中央政府与区域性政府分享,由中央政府独占主权权力的是单一制,由中央政府与区域性政府分享主权权力的是联邦制。(44)单一制国家并不排除地方或其他政府机构享有由中央政府委托或授权的权力的可能性。但这种权力须来自中央政府的委托授权,而不是分配的,而且从严格的法律意义上来说,所有权力都是属于中央政府的。(45)


主权权力显然是一种本源性权力。从以上关于单一制与联邦制的概念及区别来看,本源性权力的归属成为辨别单一制与联邦制的关键要素。但在本源性权力的原始归属方面,联邦制国家采用何种方式并不确定,亦即联邦制国家并非绝对地实行从地方到中央的“由下至上”的方式。事实上,在联邦制国家的本源性权力的原始归属方面,有三种情形:第一种是像美国、瑞士这样的国家,其本源性权力原始归属于各州,联邦的权力是各州让予的,也就是说,州的本源性权力是“源”,联邦的本源性权力是“流”。这是一种地方向中央分权。第二种情形是本源性权力原本就属于一个统一的国家,只是为了更好地解决民族问题、经济发展不平衡问题或其他特定问题才放弃单一制,改行联邦制。即,联邦的本源性权力是“源”,联邦成员单位的本源性权力是“流”。这是中央向地方分权。俄罗斯联邦和前南斯拉夫社会主义联邦共和国都是这方面的典型。第三种情形表现为第一、二两种情形的混合,如前苏联,或本源性权力的原始归属因种种原因被弄得十分模糊,如加拿大、澳大利亚、印度和巴基斯坦等很难令人信服地确定其本源性权力的归属。(46)


因此,且不讨论台湾享有本源性权力是否具有充分的依据,分权性自治权学说将联邦制简单理解为“地方向中央分权”,是片面的、不周全的。


2、误区二:联邦制不等于“剩余权力”归属地方。联邦制不只有一种形态,其可分为分权制衡联邦制、民主集中联邦制、自治民主联邦制、中央集权联邦制等多种形态。(47)分权制衡联邦制是比较典型的联邦制。分权制衡联邦制通过横向分权(行政、立法、司法三权分立)和纵向分权(联邦和联邦成员单位之间的分权)实现权力制衡。分权是制衡的前提和基础。在联邦与联邦成员单位的分权关系中,有三种分权方法:第一种是在宪法中采用列举联邦权力,成员单位概括保留的方式,即“剩余权力”归属成员单位,这类联邦制国家包括美国、瑞士、德国、墨西哥等。第二种是在宪法中分别列举双方的权力,未能列举的权力由联邦保留,即“剩余权力”归属联邦,加拿大、印度就采用了这种方式。第三种是俄罗斯联邦的分权类型,根据俄罗斯联邦宪法,组成俄罗斯联邦的各主体拥有联邦管辖、联邦和各主体共同管辖范围之外的“剩余权力”,但由于宪法对联邦专有权力、联邦和各主体共同管辖事务的用语十分宽泛,导致实际上专属于各主体的“剩余权力”很少。(48)


从发展趋势来看,即使在实行“剩余权力”归属地方的联邦制国家如美国、澳大利亚,联邦政府的权力在不断扩大、不断集中,已经侵犯了中央与地方传统的职能权限划分。(49)


概言之,在联邦制国家,“剩余权力”并非绝对地归属地方。因此,分权性自治权学说主张台湾未向中央移交的本源性权力作为“剩余权力”归属台湾,这种观点同样是片面的,是对联邦制的一种误解。


造成前述分权性自治权学说认识误区的可能性原因之一,在于美国典型的联邦制国家,加之美国是大国,其影响使得了解这种情形的人特别多,以至于长期以来造成了一种误解,以为凡联邦制,特点都是如此,因而一说到联邦制就想到这种模式,这是不正确的。(50)


香港回归以来的实践表明,“一国两制”方针在实践过程中不是一帆风顺的,而是会面临各种可以预见和难以预见的风险和挑战。香港授权性自治权的制度设计,使中央有权在必要时干预特区事务,这种制度设计在随后的实践中证明是正确的、恰当的。


台湾问题、两岸统一和统一后台湾的治理问题,其复杂性比香港有过之而无不及。“一国两制”台湾方案的制度设计理应充分借鉴香港的实践经验,保持权力配置的灵活性,更应维持中央及时、适当干预的权力。但分权性自治权学说对中央权力的制度设计过于僵化,缺乏灵活性,可能导致中央对和平统一后的台湾只享有极有限的权力,无法及时有效应对和处置可能出现的新事态。同时,分权性自治权学说存在对联邦制的认识误区,将美国的联邦制模式机械地理解为世界联邦制国家的普遍模式,值得商榷和反思。


总之,从中国的国情和文化传统来看,从香港的实践经验和台湾社会的现实状况来看,没有必要在“一国两制”台湾方案的制度设计中生搬硬套联邦制。相应地,将和平统一后的台湾自治权定性为授权性自治权,可能更有利于两岸统一后的长治久安,有利于国家的繁荣稳定。


①参见叶剑英1981年9月30日发表的关于台湾回归祖国实现和平统一的方针政策,邓小平1983年6月提出的中国大陆和台湾和平统一的设想,1993年8月31日祖国大陆发表的《台湾问题与中国的统一》白皮书。


②王英津:《国家统一模式研究》,北京:九州出版社2008年版,第281页。


③余克礼:《“一国两制”是实现祖国完全统一的最佳模式》,《台湾研究》,1998年第3期,第5页。


④苏格:《“一国两制”的台湾模式》,《瞭望新闻周刊》,2000年1月17日第3期,第9页。


⑤王卫星:《“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式》,《统一论坛》,2019年第2期,第17页。


⑥李家泉:《“钱八条”与“一国两制”》,《重庆社会主义学院学报》,2002年第1期,第21页。


⑦孙代尧:《构建“一国两制”的“台湾模式”》,《国际政治研究》,2012年第2期,第58页。


⑧倪永杰:《关于“两制”台湾方案与两岸民主协商的若干思考》,《台海研究》,2019年第4期,第16页。


⑨王丽萍:《联邦制与世界秩序》,北京:北京大学出版社2000年版,第216-217页。


⑩王英津:《关于“一国两制”台湾模式的新构想》,《台湾研究集刊》,2009年第2期,第4-5页。另可参见王英津:《国家统一模式研究》,北京:九州出版社2008年版,第282-283页。


(11)李义虎等:《“一国两制”台湾模式》,北京:人民出版社2015年版,第193页。


(12)李义虎等:《“一国两制”台湾模式》,北京:人民出版社2015年版,第202-203页。


(13)林刚:《以“一国两制”的台湾模式规范两岸在统一前的政治关系》,《江苏行政学院学报》,2014年第1期,第78页。


(14)(1)本源性权力实质相对而言处于原始形态的政治结合体从其自身的物质属性和组织结构中产生的一种权力,它属于政治权力而非法律权力,它从根本上说高于并先于现行实在法。(参见童之伟:《论有中国特色的民主集中单一制》,《江苏社会科学》,1997年第5期,第61页。)因此,国家主权和与主权有关的权力是典型的本源性权力,高于并先于国家法律。(2)在国家结构形式的语境中,“分权”、“剩余权力”有特定含义,通常用于描述联邦制国家的联邦与联邦成员单位的权力配置关系,“分权”和“剩余权力”的“权”是本源性权力。在一般意义上,单一制国家的中央与地方也存在分权关系,如邓小平曾指出:“过去在中央和地方之间,分过几次权。”(参见《邓小平文选》,第二卷,北京:人民出版社1993年版,第329页。)但这不是国家结构形式语境下的分权,这是单一制国家国家权力行使权的分配、划分问题,是过程性权力而不是本源性权力的的分配、划分。(参见童之伟:《论有中国特色的民主集中单一制》,《江苏社会科学》,1997年第5期,第62页。)在国家结构形式语境下,“剩余权力”作为专门术语也不适合用于单一制国家;在单一制国家,中央没有明确授予地方的权力,属于中央,但这不是“剩余权力”。(参见张定淮、孟东:《是“剩余权力”,还是“保留的本源权力”?——评中央与港、澳特区权力关系中一个值得关注的提法》,澳门《“一国两制”研究》,2010年第3期,第6页;刘兆佳:《政改争议及两种“一国两制”理解的“对决”》,《港澳研究》,2015年第2期,第22页。)(3)许多学者认为,由于联邦制国家的特性,将联邦制国家的联邦政府称作“中央政府”,将联邦与联邦成员单位的关系称作“中央与地方关系”,是不恰当的。(参见王丽萍:《联邦制与世界秩序》,北京:北京大学出版社2000年版,第121页。)(4)本文为行文方便和避免引起不必要的混乱,在论述中未对与联邦制有关的术语如分权、剩余权力等做严格区分,在此予以特别说明。


(15)谭慧珠:《“一国”原则在香港基本法中的体现》,《人民日报》2020年6月16日,第15版。


(16)参见肖蔚云:《论中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法的关系》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,1990年第3期,第14页;王叔文:《香港特别行政区基本法导论》,北京:中共中央党校出版社1990年版,第88页;王铁崖主编:《国际法》,北京:法律出版社1995年版,第48页。


(17)焦洪昌、杨敬之:《中央与特别行政区关系中的授权》,《国家行政学院学报》,2017年第3期,第16页。


(18)《邓小平文选》,第三卷,北京:人民出版社1993年版,第73-74页。


(19)《邓小平文选》,第三卷,北京:人民出版社1993年版,第221页。


(20)参见王叔文:《香港特别行政区基本法导论》,北京:中共中央党校出版社1990年版,第116页


(21)王凤超:《香港政制发展历程(1843-2015)》,香港:中华书局2017年版,第页。


(22)2005年行政长官曾荫权提出第一次政改方案,但反对派不满政府未提出双普选时间表,立法会最终否决该方案。2010年曾荫权提出第二次政改方案:行政长官选举委员会人数由800人增加至1200人,立法会议席由60席增至70席,本次政改方案成功获得通过。2013年行政长官梁振英启动第三次政改方案,但在2015年6月的立法会表决中未获通过。


(23)饶戈平:《“一国两制”在香港成功实践的启示》,《当代港澳研究》,2017年第2辑,第6页。


(24)新华社:《“修订香港基本法附件一附件二具有十分重要深远的意义”——专访全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇》,中国政府网:http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/30/content_5596783.htm,访问时间:2021-07-28。


(25)中央拥有对香港特别行政区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。参见国务院新闻办公室:《“一国两制”在香港特别行政区的实践》(白皮书),中国政府网:http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/10/content_2697833.htm,访问时间:2021-07-28。


(26)香港文汇报:《陈方安生郭荣铿莫乃光访美谬论》,http://pdf.wenweipo.com/2019/04/03/a03-0403.pdf,访问时间:2021-07-28。


(27)法广中文网:《美国务卿晤李柱铭表示逃犯修例威胁香港法治》,https://www.rfi.fr/cn//中国/20190518,访问时间:2021-07-28。


(28)法广中文网:《北京:“彭斯蓬佩奥排队见黎智英”是“内外势力勾结”》,https://www.rfi.fr/cn/中国/20190710,访问时间:2021-07-28。


(29)中国日报网:《与“港独”头目密商前,美驻港领事还见了李柱铭、陈方安生》,http://world.chinadaily.com.cn/a/201908/11/WS5d4fc8e8a31099ab995d8ae0.html,访问时间:2021-07-28。


(30)参见《全面深入实施香港国安法推进“一国两制”实践行稳致远》,《人民日报》2021年7月21日,第15版。


(31)吴嘉玲案涉及香港居民内地所生子女的居港权问题。香港终审法院于1999年1月29日裁定吴嘉玲胜诉,同时裁定香港居民在内地所生子女,不论是否婚生,不论出生时父或母是否已成为香港永久性居民,均拥有居港权。倘若依照该裁定,特区政府估计至少会有167万人可从内地大规模移居香港,对香港的土地和社会资源带来巨大压力,将严重影响香港的繁荣稳定。参见乔晓阳:《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释(草案)的说明》,中国人大网:http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-02/06/content_5004737.htm,访问时间:2021-07-29。


(32)《邓小平文选》,第三卷,北京:人民出版社1993年版,第265页。


(33)毛启蒙:《授权体制与分权形态:“一国两制”台湾模式的基本矛盾与若干问题再探讨》,《台湾研究》,2015年第4期,第57页。


(34)李义虎等:《“一国两制”台湾模式》,北京:人民出版社2015年版,第192页。


(35)李义虎等:《“一国两制”台湾模式》,北京:人民出版社2015年版,第203页。


(36)王英津:《关于“一国两制”台湾模式的新构想》,《台湾研究集刊》,2009年第2期,第4-5页。另可参见王英津:《国家统一模式研究》,北京:九州出版社2008年版,第282-283页。


(37)童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第220页。


(38)许崇德主编:《中华法学大辞典·宪法学卷》,北京:中国检察出版社1995年版,第92-93页。


(39)童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第220页。


(40)王丽萍:《联邦制与世界秩序》,北京:北京大学出版社2000年版,第18页。


(41)童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第233页。


(42)[英]戴维·M·沃克着,李双元等译:《牛津法律大辞典》,北京:法律出版社2003年版,第418页。


(43)[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编,中国问题研究所等译:《布莱克维尔政治学百科全书》,北京:中国政法大学出版社1992年版,第255页。


(44)童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第163页。


(45)[英]戴维·M·沃克着,李双元等译:《牛津法律大辞典》,北京:法律出版社2003年版,第1133页。


(46)参见童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第311-312页。


(47)童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第314-331页。


(48)参见童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第314,319-320页;王丽萍:《联邦制与世界秩序》,北京:北京大学出版社2000年版,第22页;林良光主编:《印度政治制度研究》,北京:北京大学出版社1995年版,第210页;王世杰、钱端升:《比较宪法》,北京:商务印书馆1999年版,第361页。


(49)参见李道揆:《美国政府和美国政治》,北京:中国社会科学出版社1990年版,第485-489页;[美]约翰.F.沃克、哈罗德.G.瓦特:《美国大政府的兴起》,刘进、毛喻原译,重庆:重庆出版社2001年版,第4页;王丽萍:《联邦制与世界秩序》,北京:北京大学出版社2000年版,第24页。


(50)童之伟:《国家结构形式论》,第二版,北京:北京大学出版社2015年版,第311页。


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