王理万:国家通用语言文字制度的宪法逻辑——以铸牢中华民族共同体意识为视角

选择字号:   本文共阅读 621 次 更新时间:2022-07-05 00:43

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王理万  

摘 要:宪法中的推广普通话条款赋予相关部门推广国家通用语言文字的宪法责任,确立了国家通用语言文字的主导和优先地位,并要求在教育和文化领域中率先落实。作为中华民族的共同语言文字,国家通用语言文字是中国各族人民共同创造的文化成果,是中华民族共同体意识的重要载体。贯彻国家通用语言文字制度,亟需基于合宪性审查制度,以2020年全国人大常委会纠正地方立法中违背国家通用语言文字制度的事例为契机,进一步通过执法检查、专项审查、事先审查和咨询程序,巩固国家通用语言文字制度,促进各民族交往交流交融,铸牢中华民族共同体意识。

关键词:国家通用语言文字制度;铸牢中华民族共同体意识;宪法逻辑;宪法释义;合宪性审查


作为宪法确定的重要国策,国家通用语言文字制度事关国家统一、民族团结和文化认同,成为铸牢中华民族共同体意识的制度保障。2021年3月,习近平总书记在参加全国人大内蒙古代表团审议时强调,“文化认同是最深层次的认同,是民族团结之根、民族和睦之魂。要认真做好推广普及国家通用语言文字工作,全面推行使用国家统编教材”。从宪法实施的角度,推广普及国家通用语言文字是国家机关和各族人民的宪法责任。厘清该项制度的宪法逻辑,对于贯彻和完善《国家通用语言文字法》、保障公民学习和使用国家通用语言文字的权利,具有基础性作用。


一、国家通用语言文字制度的入宪过程


追溯国家通用语言文字制度进入新中国宪法的过程,可以梳理出相对清晰的发展脉络。现行宪法首次规定“国家推广全国通用的普通话”,然而在此之前,《共同纲领》(1949年)和前三部宪法已为该款内容作了长期的探索和铺垫。作为临时宪法,《共同纲领》在其民族政策一章明确规定“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由”。周恩来强调,“其基本精神是使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭”。1954年2月,中共中央宪法草案(初稿)基本延续了《共同纲领》的表述,规定“各民族均有发展自己的语言文字、保持或者改革自己的风俗习惯和宗教信仰自由”。毛泽东在审定《宪法草案初稿说明》时进一步强调:“草案在序言和总纲中确定我国是统一的多民族国家,各民族享有自由平等的地位,结成友爱互助的大家庭,反对大民族主义和地方民族主义,禁止民族间的歧视和压迫,禁止分裂各民族团结的行为,这是我国民族关系的基本原则。”由此可见,宪法草案初稿在规划新中国的语言文字制度时,秉持两项基本原则:一是统一原则,强调语言文字制度必须契合统一的多民族国家的政治要求,体现民族间的友爱合作;二是平等原则,强调少数民族有发展其语言文字的自由,禁止歧视少数民族的语言文字。


上述两项原则,在后续关于宪法草案的讨论中得以充分彰显。关于统一原则,尽管在制定五四宪法(1954年)之时,普通话尚未开始推广,然而关于通用语言文字制度的重要性意识已然萌发。在宪法草案(初稿)征求意见时,有单位提议“可将汉文定为各少数民族必须学习的语言,说明各少数民族均有学习汉文的义务”。关于平等原则,在五四宪法起草过程中被反复论证。比如,有全国政协委员对宪法草案(初稿)中规定的“各民族发展其语言文字的自由”提出疑问,此处是否包括了改革语言文字,即各民族是否可以自愿改革本民族的语言文字。在宪法草案的全民讨论中,“有人建议,在这一款里,不只应当规定各民族都有发展自己的语言文字的自由,而且还应当规定各民族都有使用自己的语言文字的自由”,该意见获得制宪机关采纳,该条最终表述为“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。此外,平等原则还意味着反对歧视。是否需要明确规定禁止歧视少数民族语言文字,在宪法起草座谈会各组召集人联席会议上曾有深入讨论。李维汉认为没有必要再规定“禁止侮辱少数民族的文字与语言”,因为其已经包含于宪法草案规定的“禁止民族间的歧视和压迫”,无需重复强调,刘格平也认为没有重复的必要。最终在五四宪法中,该条被确定为“禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏各民族团结的行为”。


各民族的语言文字拥有平等的宪法地位,然而亦需在各民族语言文字之上建构国家通用语言文字制度,以促进各民族、各地区之间的交流团结。五四宪法虽未正式提出国家通用语言文字制度,不过却规定了“自治机关在执行职务的时候,使用当地民族通用的一种或者几种语言文字”。依循文义解释(字面解释)的方法,“当地民族通用的语言文字”具有双重含义:一方面强调特定民族通用,即“本民族语言文字”,比如五四宪法规定的“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利”;另一方面强调特定区域通用,即“当地通用语言文字”,比如五四宪法规定的“人民法院对于不通晓当地通用的语言文字的当事人,应当为他们翻译”以及“在少数民族聚居或者多民族杂居的地区,人民法院应当用当地通用的语言进行审讯,用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件”。质言之,五四宪法之所以创设了“当地民族通用的语言文字”这一概念,与民族区域自治制度密切相关,“自治权是民族自治和区域自治的结合体,在本质上应归属于地方自治的类型”。本民族语言文字与民族自治直接相关,当地通用语言文字与区域自治直接相关——能够把二者整合起来的必然是超越区域和民族界限的国家通用语言文字制度。由此,五四宪法颁行后的一系列相关政策措施,可视为对上述宪法逻辑的延续:1956年国务院正式发布《关于推广普通话的指示》和《关于公布汉字简化方案的决议》,开启了新中国的国家通用语言和文字改革;1958年全国人大通过的《关于汉语拼音方案的决议》指出“原则同意吴玉章主任关于当前文字改革和汉语拼音方案的报告,认为应该继续简化汉字,积极推广普通话”。


七五宪法(1975年)和七八宪法(1978年)虽未明确规定国家通用语言文字制度,但保留了关于民族语言文字的规定。比如,七五宪法规定“各民族都有使用自己的语言文字的自由”,七八宪法规定“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候,使用当地民族通用的一种或者几种语言文字”。这两部宪法之所以并未规定国家通用语言文字制度,可归纳为如下原因:其一,从立法技术的角度,七五宪法片面追求“简明扼要”,大篇幅精简了宪法条文,而七八宪法虽有恢复,但是条文数量仍明显不足,这导致宪法文本能容纳的国策条款实在有限,未能将国家通用语言文字制度规定其中。其二,从规范客体的角度,彼时国家通用语言文字制度处于发展过程中,尚未完全成熟。以“第二次汉字简化”为例,其虽于1977年向全国征求意见,但并未取得社会共识,以至于在1978年全国两会上,胡愈之、王力、周有光等23人联名致信全国政协秘书处和全国人大秘书处,要求两会主要文件不采用草案中的简化字。其三,从机构组织的角度,“文革”期间国家和地方文字语言工作机构被精简或裁撤,使得相关工作缺乏机构层面的推动力。在中国文字改革委员会的相关报告中指出,“中央推广普通话工作委员会还没有恢复,全国只有少数几个省市设有文字改革、推广普通话机构”。


改革开放后,以宪法形式确立国家通用语言文字更具迫切性。胡乔木在给文字改革工作座谈会的信件中明确提出:“扩大商品流通和建立统一的国内市场,要求进一步扩大对外开放和国际交往,这些不可抗拒的客观趋势,终将使愈来愈多的人认识到在全国全社会范围内推广普通话(同时也就推广汉语拼音字母)和对汉字继续进行稳步改革的必要性,这是无可置疑的。”。在八二宪法制定之前,教育系统推广普通话就已经被重新提上日程。1979年8月,中国文字改革研究委员会、教育部等联合召开第五次全国普通话教学成绩观摩会;1982年3月,教育部召开全国学校推广普通话工作会议,重新确立了“大力提倡,重点推广,逐步普及”的方针。在组织机构层面上,国务院明确由教育部统管推广普通话工作,中国文字改革委员会的力量也得到充实和加强。在此基础上,八二宪法确立国家通用语言文字制度,显然具有必要性和现实性。


根据现有资料,宪法修改委员会秘书处拟订的《宪法修改草案》(讨论稿)并未涉及国家通用语言文字制度,比如胡乔木在1982年2月27日宪法修改委员会第二次全体会议上所做的《对宪法修改草案(讨论稿)的说明》中尚未出现“推广普通话条款”。也正是在这次会议上,谷牧提出“汉语对国家统一起了很大的作用,定为国语,很重要”;荣毅仁也主张“把汉语、汉字作为全国通用的语言、文字,写在宪法第四章中”。事实上,关于“推广普通话条款”的宪法位置,在八二宪法制定过程中存在不同意见,主要有三种方案:(1)建议写在宪法第四章“国旗、国徽、首都”部分,诚如上文所述,荣毅仁就持此种意见;(2)建议写在宪法总纲第4条“民族政策”条款中;(3)建议写在宪法总纲第19条“教育政策”条款中。这意味着,八二宪法的制定者对于“推广普通话条款”有三种功能定位,即国家通用语言文字制度具有国家统合(与国旗国徽国歌一样作为国家统一象征)、民族团结(促进各民族间的交流和国家认同)和国民教育(巩固公民的同质性建构、提高公民的文化水平)的功能。


首先,关于国家通用语言文字的国家统合功能,八二宪法的制定者形成了广泛共识,“委员们一致认为,语言彼此不通的现象不能继续下去了,必须大力推广普通话,这一点委员们意见比较一致”。其次,关于国家通用语言文字的民族团结功能,制宪者有着颇为深入的讨论,聚焦于国家通用语言文字和少数民族语言文字的关系问题。在1982年3月11日宪法修改委员会分组讨论中,班禅额尔德尼·确吉坚赞发言提出:“昨天有人提汉语作为国语。这在讨论稿上还没有写。现在汉语实际上是国语,这是大家公认、拥护的。如果在宪法上明确规定,那么少数民族地区的民族语言的法律地位也要明确规定。”由此可见,班禅赞成将普通话条款写入宪法草案,认可确立国家通用语言文字的必要性,同时也提出需要谨慎处理国家通用语言文字和少数民族语言文字的关系问题。乌兰夫认真分析了宪法草案的条文,指出草案中的“少数民族”和“民族”概念有所区别,后者也包括了汉族在内,由此“推行普通话也包括汉族地区,但少数民族干部有必要懂汉语”。在1982年4月12日下午的宪法修改委员会第三次全体会议上,胡乔木对于重新修改后的宪法草案作了介绍,就民族自治机关在执行职务的时候使用何种语言文字的问题,强调还是沿用五四宪法规定的“使用当地民族通用的一种或者几种语言文字”,而之所以没有规定“使用本民族的语言文字”,是“因为如果规定使用‘本民族的’,那么在多民族的地方就很困难了”。在八二宪法的最终通过版本中则采用了“使用当地通用的一种或者几种语言文字”。质言之,八二宪法的制定者谨慎平衡了国家通用语言文字、当地通用语言文字、本民族语言文字的关系,并据此确立了国家通用语言文字的优先地位——即国家在全国范围内推广国家通用语言文字,而民族自治地方的自治机关在执行职务时可使用当地通用语言文字,同时保障各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。上述三个概念之间,存在明确的位阶顺序,且并行不悖。最后,关于国家通用语言文字的国民教育功能,八二宪法的制定者普遍认识到,将普通话条款写在宪法总纲第4条的“民族政策”之中,并不太适宜,因为其并非针对民族问题。比如班禅指出,“推行全国通用的汉语普通话,广东、福建、上海,都要推广”,如果将推广普通话写在宪法第4条“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”之后,并不合适。阿沛·阿旺晋美表示同意,也认为“这里(民族政策)写推广普通话不合适”。荣毅仁进一步提出“推行汉语普通话是全国的任务,写在这里容易产生矛盾,建议将这个规定放到后面第十九条去,把推行普通话作为发展文化的一个内容”。彭真在做总结时,一锤定音,强调“推行普通话问题写在这里(第4条)有副作用,挪到第19条(教育政策条款)”。由此可见,八二宪法制定者认为应将推广普通话条款“作为文化教育的一项规定写,不与少数民族问题混到一起,省得引起误解”。最终,在1982年4月22日彭真关于宪法草案说明中,就把“国家推行全国通用的普通话”作为社会主义精神文明建设的重要内容,以培养“广大的有文化的工农群众”。


通过对于普通话条款入宪过程的梳理,可以清晰显示宪法制定者对于确立国家通用语言文字制度有明确共识,“必须大力推广普通话,委员们对这个看法比较一致,所以后来写入宪法”。包括少数民族的宪法修改委员会委员在内,宪法制定者均赞成以宪法的形式确立国家通用语言文字制度,并将其作为国家教育制度的重要内容。对此,班禅特意强调“边疆少数民族地区的教育是涉及巩固国家统一和安定边疆的大问题,应当引起重视”。因此,八二宪法确立的国家通用语言文字制度,发挥了国家统合、民族团结和国民教育的多维度功能。事实上,早在1955年10月的全国文字改革会议上,胡乔木就已经非常明确地提出,“我们这个普通话,还不仅仅是跟方言对待的”,“这种普通话我们把它解释成为一种普遍通行的话,是一种共同的话,就是民族的共同语”。




二、国家通用语言文字制度的宪法释义


上文追溯国家通用语言文字制度进入我国宪法的过程,实则也是对宪法相关条文展开原意解释。由此可以洞察制宪者对于国家通用语言文字制度的界定。宪法确立的语言文字制度是“多元一体”的,既保障多元化的各民族的语言文字和各地的语言文字,更明确规定了一体性的国家通用语言文字制度,聚多元为一体。习近平总书记强调:“各民族之所以团结融合,多元之所以聚为一体,源自各民族文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近,源自中华民族追求团结统一的内生动力。”因而,体现一体性的国家通用语言文字,较之于多元化的各民族语言文字和各地区的语言文字,具有宪法上的优先性和主导地位,即成为中华民族的语言文字。在1992年《国务院转批国家语委关于当前语言文字工作请示的通知》中就明确提出“推广普通话是为了推动经济和社会发展,提高公民素质和工作效率;而不是禁止和消灭方言,也不妨碍各少数民族使用和发展本民族的语言”。事实上,国家立法机关最初拟制定《语言文字法》,不过“鉴于少数民族语言文字问题的复杂性和特殊性,2000年2月,委员长会议决定本法主要规范国家通用语言文字,少数民族语言文字的使用留待修改《中华人民共和国民族区域自治法》时另作规定”,并将其更名为《国家通用语言文字法》,对草案内容作了相应修改。除了制宪者的原意之外,尚需采用其他解释方法以阐明国家通用语言文字制度的宪法内涵,这主要包括了文义解释、体系解释和目的解释的方法。


1.“推广普通话”条款的文义解释。从文义解释的角度,宪法第19条规定的“国家推广全国通用的普通话”具有以下四个方面的含义。第一,所谓“国家推广”意味着国家有权力也有责任落实国家通用语言文字制度,其既是宪法的政策目标条款,也赋予相关部门推广国家通用语言文字的宪法责任,构成“宪法委托条款”。“宪法委托并不是一个单纯的对立法者的一种政治或伦理的呼吁,而是一个有强制性的、法拘束性的义务”,这意味着立法机关需要适时将宪法中的“推广普通话条款”转化为切实可行的立法。由此,制定《国家通用语言文字法》就成为立法机关的宪法责任和紧迫任务。汪家镠在关于《国家通用语言文字法》的说明中,就将“与宪法等有关法律保持一致”作为该法的首要指导思想。不仅如此,在《国家通用语言文字法》的审议过程中,有全国人大常委会委员提出“国家推广普通话,推行规范汉字,应当进一步明确各级人民政府的职责”,由此在该法中明确规定“地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施,推广普通话和推行规范汉字”。


第二,所谓“推广”意味着国家需要采取各种措施扩大普通话的使用范围。有学者对推广与推行(比如宪法规定的“国家推行计划生育”)、提倡(比如宪法规定的“国家提倡公民从事义务劳动”)和保护(比如宪法规定的“保护和整理民族的文化遗产”)的区别做了细致阐释:推行意味着较高的强制性,普通话与其他语言相比具有优先性,而推广仅是扩大普通话的使用范围;提倡不带有强制性,而推广具有国家主动的色彩;保护的对象是非主流的语言,而作为主流的国家通用语言文字并不需要保护。进一步而言,“推广”意味着在通用语言文字制度上,国家至少发挥着三种角色:一是作为主导者,国家采用各项积极措施,确保国家通用语言文字的广泛采用;二是作为实践者,国家机关要率先采用国家通用语言文字,即《国家通用语言文字法》规定的“国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字”;三是作为监督者,国家机关要监督通用语言文字的落实情况,“各级政府及其有关部门要加强对本地区、本行业、本部门国家通用语言文字使用情况的监督检查,及时纠正和处理使用中的不规范和违法违规现象”。


第三,诚如上文所述,所谓“全国通用”和“国家通用”是与当地通用、特定民族通用相对而言的,以强调国家通用语言文字的主导和优先地位。全国人大常委会秘书处巡视员王培英曾撰文指出,“通用语言”是一个类概念,不是专称,因为全国同时并存着应用范围大小不同的各种区域性的通用语言,而只有普通话是全国通用的语言或通行全国的语言,因此“普通话”也就成了全国通用语言的专称。在我国法律体系中,存在国家通用语言文字(比如《国家通用语言文字法》第2条和《教育法》第12条)、当地通用语言文字(比如《刑事诉讼法》第8条和《治安管理处罚法》第86条)、民族语言文字(比如《公共文化服务保障法》第40条和《电影产业促进法》第43条)以及当地民族通用语言文字(比如《行政诉讼法》第9条和《民事诉讼法》第11条)的概念区分,从而形成了我国“多元一体”的语言文字体系。在此体系中,国家通用语言文字发挥基础和导向作用,其优先地位受到宪法和法律的保障;其他类型的语言文字起到辅助作用,仅处于从属地位,旨在为部分公民提供更为便捷的诉讼、仲裁和文化等公共服务,但其适用范围却受到限制。因而“全国通用”不仅是个描述性概念,也具有规范性效力,即国家要采取各种措施保障国家通用语言文字在全国范围内(包括民族自治地方和少数民族聚居地方)通行适用。


第四,所谓“普通话”,根据国务院1956年《国务院关于推广普通话的指示》,系指“以北京语音为标准音、以北方话为基础方言、以典范的现代白话文著作为语法规范的普通话”。当然,随着通用语言文字制度的发展,宪法中的“普通话”应作广义理解,即还包括了与普通话相匹配、相促进的规范汉字。值得注意的是,在起草《国家通用语言文字法》过程中,曾有人主张明确普通话和规范汉字的定义,并将定义一度写到法律草案之中,然而最后立法机关决定删去相关定义,认为“把定义写进法中,使学术定义法定化,会引起很多不必要的争议。本法不规定普通话和规范汉字的定义,并不会造成人们对普通话、规范汉字产生误解”。由此可见,普通话和规范汉字的内涵和外延,已然具有高度的社会共识,已然成为生活化和常识化的经验,并且还在不断发展之中,因而宜将宪法中“推广普通话条款”涵盖规范汉字,使其并行推广和发展。


2.“推广普通话”条款的体系解释。从体系解释的角度,国家通用语言文字制度与宪法中的诸多条款存在密切联系,“此项解释方法能维护整个法律体系之一贯及概念用语之一致,在法解释上确具价值”。第一,就“普通话”条款所处的宪法第19条而言,其专门规定国家的教育文化政策。第19条第1款和其余各款构成总分结构:第1款总括了教育文化政策的目标,其下各款分别详细规定了学校教育、教育设施、民间办学和国家通用语言文字。因而国家通用语言文字制度首先要在教育和文化领域落实,这就赋予了教育和文化领域更强和更直接的宪法责任。由此,在教育领域和公共文化服务领域,应率先、充分、全面和高标准落实国家通用语言文字制度。对应到宪法中的公民受教育权(第46条)和文化自由(第47条),意味着公民有在行使受教育权和文化自由过程中学习和使用国家通用语言文字的权利,其包括了自由权面向(自主使用国家通用语言文字而免于干涉和歧视)和社会权面向(要求政府为其学习和使用国家通用语言文字提供条件和保障)。全国人大常委会副委员长王晨在讲话中也明确提出“进一步贯彻实施国家通用语言文字法,必须准确把握其法理精神,深刻理解其核心要义,维护和保障公民学习和使用国家通用语言文字的合法权利,并在工作中切实落实到位”。


第二,“推广普通话”条款与宪法序言规定“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”具有深刻的内在关联。宪法开篇即言明“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”,因此宪法所建构的国家形象,既是基于民族的认同(中华民族),也是基于文化的认同(一个中国)。国家通用语言文字是中国各族人民共同创造的文化成果的一部分,“其包含了各少数民族多元的文化形态和价值内涵,但同时各少数民族文化都是作为中华文化的一部分而存在的,统一于中华文化共同体中,构成了中华文化的整体”。首先,国家通用语言文字并不等同于汉语言文字。民进中央对此进行了长时间的调研和建言,促成全国人大常委会在2015年修改《教育法》时将第12条“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字”修改为“国家通用语言文字为学校及其他教育机构的基本教育教学语言文字,学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学”。其次,汉语言文字也并不等同于汉族的语言文字。除汉族使用汉语外,回族、满族、畲族也基本转用汉语,并且“汉语在演进过程中,大量地、多方面地采纳、吸收、融汇了满、蒙、藏、回等各少数民族语言的词汇及语法等语言材料”。在七五宪法颁布后,中央民族学院语文系少数民族语言研究室即撰文指出“汉语文是我国使用人数最多的一种语言文字,记载了我国各族人民共同创造的悠久的历史文化和丰富的革命斗争经验”。因而,国家通用语言文字并非独属于汉民族,而是中国各族人民共同创造的文化成果,记载了中国共产党领导中国各族人民从事革命、建设、改革的光辉过程,是中华民族共同体意识的重要载体和鲜明标志。事实上,早在1961年李维汉关于民族工作的讲话中就已经指出,“互通语言的人越来越多,不仅便利交际和共同工作,而且有利于逐渐形成共同的语言和共同的心理素质”。显然,国家通用语言文字是在我国各民族间交往交流中共同形成的,而国家通用语言文字制度巩固了统一的多民族国家的文化根基。1966年周恩来接见阿尔及利亚驻华大使时,向外宾介绍中国的语言文字改革,就明确提出“提倡普通话,这很重要,收效最大,对国家统一和团结有好处”。


第三,2018年宪法修改,将“实现中华民族伟大复兴”作为宪法任务和国家目标,正式写入宪法,“从根本法的高度肯认了中华民族多元一体格局,为国家认同奠定了宪法基础”。“中华民族多元一体格局是历史上形成的,它是几千年来中华民族始终追求团结统一的结果。它不是某些人的主观想象和建构,而是历史发展延续的实际结果。”这意味着国家通用语言文字作为中华民族的共同语言文字,成为中华民族共同体的表达载体。2014年9月,习近平总书记在中央民族工作会议上指出:“语言相通是人与人相通的重要环节。语言不通就难以沟通,不沟通就难以达成理解,就难以形成认同。”因而,推广国家通用语言文字,全面加强国家通用语言文字教育,提高全民学习和使用国家通用语言文字的能力,是铸牢中华民族共同体意识的重要制度保障。


3.“推广普通话”条款的目的解释。从目的解释的角度,诚如上文所述,宪法所确立的国家通用语言文字制度具有多元功能,既有促进国家统一和国家整合的政治象征功能,也有加强民族团结和提升国民教育质量的宪法规范功能。早在1994年,中宣部发布的《爱国主义教育实施纲要》就把“正确使用祖国的语言文字,大力推广普通话”作为爱国主义教育的重要举措。至2000年制定《国家通用语言文字法》,该法第5条进一步明确“国家通用语言文字的使用应当有利于维护国家主权和民族尊严,有利于国家统一和民族团结,有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设”。


与此同时,国家通用语言文字制度亦需结合宪法所确立的“集中力量进行社会主义现代化建设”予以理解。这意味着国家通用语言文字制度亦需服务于现代化建设,而提高语言文字的规范化、标准化和法治化水平,是建立统一国内市场、促进劳动力和技术等生产要素流通、实现各地区和各民族均衡发展的前提条件。诚如有学者所指出的,“学习掌握国家通用语言文字,是我国各民族群众在全国劳动力市场实现更好就业和获得更大发展空间的必要条件”。与此同时,我国现代化建设的巨大成就,也巩固了各民族对于国家的政治和情感认同,“我国各族人民对于现代国家建设获得历史性成就的认同,无论是从情感自觉还是理性认知上,已经远远超越了王权国家中臣民的国家认同”。我国宪法序言亦规定“国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣”,而在民族自治地方和其他少数民族聚居区推广普及国家通用语言文字,有利于落后民族地区的经济发展和民生改善。《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(2020年)就把“强化就业和国家通用语言培训”作为强化公共就业创业服务的重要措施。




三、通用语言文字制度的合宪性审查


贯彻国家通用语言制度的宪法逻辑,实施宪法中的“推广普通话”条款,以此铸牢中华民族共同体意识,需要落实合宪性审查制度。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调:“要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。”《全国人大常委会法工委关于2020年备案审查工作情况的报告》公开了对于个别地方性法规违反宪法“推广普通话条款”的审查事例,即“有的地方性法规规定,各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学;有的规定,经本地教育行政部门同意,有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课”。全国人大常委会法工委经审查认为,“上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致,已要求制定机关作出修改”。这是我国首次运用宪法“推广普通话”条款,对相关地方性立法进行的合宪性审查实践。


尽管全国人大常委会的备案审查工作报告并未详细解释相关地方性法规未能通过合宪性审查的理由,但是结合上文关于国家通用语言文字制度宪法逻辑的梳理,可以推论出如下原因:(1)从价值序列的角度,国家通用语言文字与特定民族语言文字并行不悖,但是国家通用语言文字居于优先和主导地位,因而地方性法规应确定国家通用语言文字在学校教学中的优先性;(2)从条文位置的角度,“推广普通话条款”作为宪法第19条“文化和教育政策”的末款,意味着在教育和文化领域需优先落实国家通用语言文字制度,强化了教育和文化领域的宪法责任;(3)从宪法功能的角度,学校作为加强民族团结、推进国民教育和铸牢中华民族共同体意识的主要场所,如果国家通用语言文字制度无法得到优先普及、国家统编教材无法得到全面使用、学生学习使用国家通用语言文字的权利无法得到保障,则会导致“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”(宪法第46条)的目标落空;(4)从宪法目标的角度,以学校教育的方式向学生传授国家通用语言文字,是学生获得知识、技能和交流能力的最重要方式,应当成为学校教育最基础和最不可或缺的内容,以此才能实现宪法规定的“集中力量进行社会主义现代化建设”的根本任务和“全国各民族的共同繁荣”的重大目标。由此可见,从合宪性审查的角度,有关地方性法规的规定,违背了宪法的原则和精神,不当限制了公民学习和使用国家通用语言文字的权利,背离了宪法确定的国家通用语言文字制度,会对铸牢中华民族共同体意识带来消极作用,因而亟需全国人大常委会及时予以纠正。


就通用语言文字制度的合宪性审查的发展趋势而言,伴随着合宪性审查制度的逐步落实,应围绕宪法、《国家通用语言文字法》和相关法律建立起更加稳固和周延的国家通用语言文字制度,促进各民族交往交流交融,维护各民族大团结,铸牢中华民族共同体意识。具体而言:(1)建议根据《全国人民代表大会组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定,由全国人大常委会对《国家通用语言文字法》的实施情况组织执法检查,系统研究和判断国家通用语言文字制度的实施情况。(2)建议根据《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定,由全国人大常委会法工委对涉及国家通用语言文字制度的法规、司法解释、自治条例和单行条例进行专项审查,系统清理其中与宪法、《国家通用语言文字法》和相关法律不一致的规定。(3)建议根据中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》,有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措,凡涉及国家通用语言文字制度的,应通过事先审查和咨询程序,向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2022年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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