王理万:规划型人权发展进路:以国家人权行动计划为切入点

选择字号:   本文共阅读 723 次 更新时间:2023-01-11 22:19

进入专题: 规划型人权   国家人权行动计划  

王理万  

摘要:中国采用规划型人权发展进路,通过编制和执行国家人权行动计划,以行政主导的方式推进人权实质进步。在国家人权行动计划的编制阶段,通过设立联席会议机制、确定人权优先顺序、组建起草专家组、吸纳社会团体参与等方式,促成国际人权话语转化为国内人权表达,并使得人权表达契合国家整体发展规划和政府部门工作职能,确保国家人权行动计划具有可操作性和必要发展空间。国家人权行动计划的执行和评估阶段,突出体现行政主导色彩,即充分发挥行政科层制、发包制和项目制的优势,促使各部门和各级政府遵循“各司其职、分工负责”的原则,把工作职权与人权发展嵌合起来,同时联动立法机关和司法机关,实现人权行动计划确定的目标。国家人权行动计划中设置的大量指标,使得人权发展成为可度量、可检测、可评估的数值,为开展人权行动计划评估提供了前提条件。在规划型人权发展进路下,籍由编制和执行人权行动计划,促使人权目标被国家发展目标所吸纳,形成“以发展促人权”的底层逻辑,回应了更高水平的人权保障诉求。


关键词:规划型人权发展进路;国家人权行动计划;整合性规划 ;行政主导


本文发表于《人权法学》2022年第6期。



一、提出问题


如何诠释人权发展的中国道路,如何言说人权发展的中国特色,成为长期以来中国人权话语和理论建构的核心命题。提出并求解该项核心命题,很大程度上表征了中国人权主体意识的觉醒,以及必然伴随着对于西方宰制的人权话语和理论的反抗。然而这种观念层面的自觉和抗争,在很长时间内并非足够成功。赵汀阳教授指出,过往反抗主要有四种策略:(1)试图证明自己国家的人权状况已经逐步得到某些改善,并没有像西方所批评的那么糟糕;(2)反过来指出西方也同样存在着尚未解决的人权问题;(3)提出某些别的人权项目,试图通过增加人权项目来削弱批评;(4)以多元论或相对主义为理由去坚持自己的文化权利,强调价值观从属于文化,而不同文化之间缺乏可通约性。显而易见,这四种言说策略或者事实上默认了西方人权发展模式的正统性,或者放弃了建构普遍主义人权理论的努力,退守到文化相对主义的保守立场上。关于中国人权特殊性的述说,甚至隐含着某种“自我东方化”的倾向,即用中国传统来类比或填充西方人权概念,不加反思地接受西方关于中国人权的刻板印象和片面论断,并反过来用其确证中国人权的特殊之处。


由此观之,中国自上世纪八十年代以来的人权话语和理论建构,事实上在争取“双重承认”:一方面通过接纳和转化国际人权话语,把中国人权发展的现状、成就和道路展示给外部世界,争取国际社会的认可和赞许;另一方面通过吸收和调适人权理论,把人权观念与中国现实发展结合起来,尽全力促成具体人权的实质进步。换言之,中国人权发展模式是“知行合一”的:在“知”的方面,以多部人权白皮书、向联合国人权理事会提交的《国家人权报告》、“北京人权论坛”、“南南人权论坛”为代表;而在“行”的方面,则以国家人权行动计划及其实施评估报告为代表。通过起草、编制、执行和监督国家人权行动计划,相当程度上实现了“知行合一”——人权与国家中心任务(经济和社会发展)实现牵连,即把发展议题置换为人权话语,形成“以发展促人权”的底层逻辑。因此,人权行动计划可以成为观察和理解中国人权发展进路的重要切入点。


具体而言,我国已经制定和实施四期国家人权行动计划:《国家人权行动计划(2009-2010 年)》(以下简称“第一期国家人权行动计划”),《国家人权行动计划(2012-2015 年)》(以下简称“第二期国家人权行动计划”),《国家人权行动计划(2016-2020 年)》(以下简称“第三期国家人权行动计划”),《国家人权行动计划(2021-2025 年)》(以下简称“第四期国家人权行动计划”)。本文的基本观点是,经过 2009 年迄今四期国家人权行动计划的实施和不断优化,以国家人权行动计划联席会议机制作为组织与机构载体,把中国现实发展需求和国际人权话语相结合,把人权发展目标与国家五年规划相结合,把人权发展任务与具体部门职能相结合,采用科层制、动员制、发包制、项目制、监督制等方式,形成了“目标—载体—任务—执行—评估”的组织化和行政性的流程。本文将其称为“规划型人权发展进路”。规划型人权发展进路以规划作为基础,以发展作为目标,以行政主导为主要实现方式,把人权议题与国家整体发展规划嵌合在一起,把人权工作与具体的部门职能联结在一起,从而推动人权的实质进步。在规划型人权发展进路下,经由人权行动计划和国家整体发展规划的嵌合,人权改善的目标被国家发展目标所吸纳,从而达到了人权改善的效果,也回应了更高水平的人权保障诉求。


二、形成共识:国家人权行动计划的起草和编制


(一)人权的“跨语际实践”


中国人权的理论和话语建构涉及“双重承认”,因此国家人权行动计划的编制过程首先面临“跨语际实践”的问题——把国际人权条约的内容转化为中国人权话语,进而促使社会能够接纳和运用这套话语体系。“当概念从客方语言走向主方语言时,意义与其说是发生了‘改变’,不如说是在主方语言的本土环境中发明创造出来的。”尽管本文的关注焦点并不在于第一重意义上的承认,但仍需言明,国际人权条约对中国国家人权行动计划的启动、体例和表述均产生了明显影响。(1)中国国家人权行动系根据 1993 年联合国大会世界人权会议通过的《维也纳宣言和行动纲领》而启动的,第一期国家人权行动计划也明确“遵循《世界人权宣言》和国际人权条约的基本精神”。在人权行动计划的起草阶段,联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》是国家人权行动计划联席会议机制成员单位和起草专家重点参考文献。(2)中国国家人权行动计划的撰写体例,以《经济、社会、文化权利国际公约》《公民及政治权利国际公约》等国际人权文书为蓝本,“基本上囊括了中国承担的国际人权法上的实体义务和程序义务” 。与此同时,人权行动计划又颇为鲜明地体现了中国特色的人权观。比如,第一期国家人权行动计划专门增加了“汶川地震灾后重建中的人权保障”和“环境权利”,“在公民权利和政治权利这部分,也是按照联合国的目录走的,只有后面的知情、参与、表达、监督四个权利的表述是根据中共十七大报告的相关提法”;第四期国家人权行动计划把“个人信息权益”作为重要人权单列出来。(3)中国国家人权行动计划的表述方式,充分与国际公约的表述相接榫,比如在人权行动计划中“儿童最大利益原则”“消除性别歧视”等表述,直接源于相关国际公约的规定。在表达方式上的对接,并非只是为了对外传播的便利需要,更是旨在使相关表述内化为中国人权发展的目标。“参与起草的专家有一个共识,就是人权的实现主要依靠国内人民和政府的努力,对外交流与合作很重要,但不是根本的因素。”


在解决第一重意义上的承认之后,人权行动计划还面临第二重承认,即如何促使人权话语嵌入中国发展进程。毕竟人权进步不是凌空蹈虚,而是需要务实发展才能切实解决现实人权问题,这又需要国家在资源、信息和能力等方面的调配。联合国开发计划署把人权标准(特别是在经济社会文化权利方面)定义为三项:(1)可用性:设施、商品和服务应处于可用状态,不仅拥有足够的数量,还配备实现正常用途所必需的要素;(2)可获取性:设施、商品和服务应可被所有人安全地获取,尤其对于弱势群体或边缘化群体而言;(3)设施、商品和服务需要切合实际、在文化上得当,且质量完好。显然,要达至这些标准,需要一国政府投入资源,通过持续发展和配套制度建设,使绝大部分社会成员的生活境遇得到真实改善。联合国人权高专办在《国家人权行动计划指导手册》也明确指出,“国家人权行动计划的概念基于以下观点:人权的持续改善最终取决于特定国家的政府和人民决定采取具体行动,带来的积极变化”。这些因素共同促成人权和发展携手并进:一方面是“以发展促人权”的理念,《发展权利宣言》开篇即强调,“发展是经济、社会、文化和政治的全面进程,其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上,不断改善全体人民和所有个人的福利”;另一方面是“基于人权的发展观”的理念,其旨在克服“单纯以经济总量为中心的发展观”,正如联合国开发计划署在《2000年人类发展报告》中所指出的,“人权能给发展议程增添价值,使人们关注一种责任,即尊重、保护和实现全人类的人权;人权也赋予人类发展目标以道德合法性和社会公正原则”。


人权与发展的内在兼容性,恰好与中国改革开放以来形成的发展理念完美契合。邓小平在“南方谈话”中明确提出“发展才是硬道理”。江泽民在 1995年的公开讲演中进一步强调,“确保中国的社会稳定、经济发展和人民生活水平的提高,乃是不断改善人权状况的基本条件和重要内容”。2022 年 2 月,习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时的讲话中强调,“我们完整、准确、全面贯彻新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题,着力解决发展不平衡不充分问题,努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展,在发展中使广大人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。中国选择以国家人权行动计划的方式,把人权问题和发展进程嵌合在一起,既符合联合国关于人权的倡议,也是中国发展观和人权观结合的必然选择。以国家人权行动计划的形式,把抽象人权议题具化为相对应的发展项目,使人权行动计划与“国民经济和社会发展五年规划纲要”相同步,也就成为必然选择——二者在发展目标、主要任务和重大举措上实现了“无缝对接”。这个过程实质上也可视为“人权主流化”的过程,即人权议题进入国家主流政策议程,“人权很容易被忽略,很容易被认为是奢侈的或不切实际的目标,这就需要准确地界定人权在整个国家政策体系中的地位和角色,就需要将人权的目标准确地全面地渗透在其他的经济社会发展规划中,这是人权能够不被其他政策边缘化的关键所在”。


事实上,中国政府藉由规划方式推动实施政策议程,并非单独适用于人权领域,而是具有一定普遍性的方法论和工具载体。在经济、社会、文化、法治乃至生态文明建设的各个领域,中国政府相继出台了大量规划性文件。其中,以“国民经济和社会发展五年规划纲要”最为典型,实施至今,已经进行到“第十四个五年规划”。在法治领域,也有一系列重要规划,举其要者,包括《全面推进依法行政实施纲要》(2004年)、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》(2013年)、《法治政府建设实施纲要(2015-2020 年)》(2015 年)、《法治社会建设实施纲要(2020-2025 年)》(2020 年)、《法治中国建设规划(2020-2025 年)》(2021年)、《法治政府建设实施纲要(2021-2025 年)》(2021 年)等。马怀德教授指出,“通过制定实施法治规划的方式,来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进,已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验,成为中国法治建设能在短短几十年里实现飞跃式发展的重要原因”。当然,上述在经济、社会、法治等领域的发展规划,与人权之间存在紧密联系,即在具体领域推动相关类型人权的发展。


通过解析国家人权行动计划的起草和编制过程,可以更加清晰地洞察在“规划型人权发展进路”之下,人权共识是如何形成的。中国把人权融入国家整体发展规划,大致经历了以下四个步骤:(1)建立组织化载体,把相关部门“编织”进人权议程;(2)确定人权议程的优先事项,集中资源确保优先级任务的落实;(3)由专家学者把各部门的发展任务“翻译”成人权话语,凸显人权和发展的内在联系;(4)根据各个部门的职能,把其职能与人权相关联,确定计划的执行和监督机制。


(二)设立机构与组织载体


就第一步而言,由于人权所涉及的领域和部门非常广泛,编制和执行国家人权行动计划需要建立组织化的机构载体,才能完成职能和资源的整合。“为了整合而可采取的最简单的组织活动是,促进拥有相同问题或需要交换信息的管理者或员工之间直接沟通。更为具体的(也是代价更高的)做法是:在群体或单元之间设立专门的联络员;将人员集中在一起成立临时工作组,并委派协调员;建跨部门团队或更为持久的矩阵式结构。”中国政府设立了由国务院新闻办公室和外交部牵头,中央和国家机关以及人民团体、非政府组织组成的国家人权行动计划联席会议机制。该联席会议的性质和地位基本上等同于国务院设立的系列“部际联席会议”(比如国务院职业教育工作部际联席会议制度)。“部际联席会议没有正式权限,不能正式行文。如果要正式行文,只能由牵头部门使用牵头部门印章行文,或由有关成员单位联合行文。这种松散的组织联系和信息沟通的基本功能使部际联席会议具有很强的灵活性,对资源和权威的依赖程度也较低。”


但是,国家人权行动计划联席会议机制与其他“部际联席会议”又有不同之处。一方面,其参与主体不限于国务院的组成部门,还包括了中共中央直属机构(中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央统一战线工作部、中共中央对外联络部、中共中央政策研究室等)、国家立法机关(全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会)、中国人民政治协商会议(全国政协办公厅)、国家司法机关(最高人民法院、最高人民检察院)、人民团体(中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会、中国残疾人联合会)和非政府组织(中国人权研究会、中国人权发展基金会)。所以,在国务院公开的正式文件中并不存在关于建立国家人权行动计划联席会议机制的批复。另一方面,与其他“部际联席会议”处理某项具体任务或工作不同,人权所涉及的工作范围非常广泛。诚如中国政府在向联合国经济及社会理事会提交的报告中所强调的,“本届新政府组成部门共 25 个,包括教育部、监察部、司法部、人力资源和社会保障部、商务部、文化部等部委以及国家信访局等部委管理的国家局,许多机构分别承担着类似《巴黎原则》意义上的国家人权机构的职责,为保护人权提供了组织保障”。这也决定了国家人权行动计划联席会议机制需要吸纳几乎全部的党政机关、立法机关和司法机关以及相关的非政府组织参与其中。


就此而言,国家人权行动计划联席会议机制在某种意义上发挥了“国家人权机构”的功能。不同于《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(巴黎原则)确定的“应赋予国家机构尽可能广泛的授权,对这种授权在宪法和立法案文中应有明确规定,并具体规定其组成和权限范围”,国家人权行动计划联席会议机制拥有编制国家人权行动计划、协调联席会议成员的相关行动、执行行动计划、监督行动计划实施的职能。在目前宪法所确定的宪制框架内、在政府各部门高度专业分化的行政体系内,以联席会议机制推动国家人权行动计划的编制和落实,是积极的务实之举,也是应对人权事务高度部门分工化的必要之举。


联席会议等议事协调机构呈现明显的“中轴依附”型组织架构。“领导成员、牵头部门及其相应的办事机构承担了议事协调机构绝大部分的工作,在议事协调机构中发挥着主导性的作用,它们一起构成了议事协调机构在权力和职责上的一条中轴线”。在国家人权行动计划联席会议机制中,国务院新闻办公室和外交部作为牵头单位存在分工,“国务院新闻办公室更多地承担国家人权行动计划起草和评估的组织工作,外交部更多承担行动计划中有关国际人权条约和国际交流合作等方面内容的起草和实施工作”。两家牵头单位分别是新闻部门和外交部门,熟稔人权的话语表达,但显然并非具体执行人权行动计划的机构。因而有人建议由国家权力机关(全国人大常委会)或者综合性政府部门(国家发展和改革委员会)作为牵头单位。这种建议误读了中国国家人权行动计划的性质,归根究底,国家人权行动计划并非“创制性规划”,而是“整合性规划”。质言之,国家人权行动计划并非是一套独立的发展规划,而是将国家既定的发展规划(主要是“国民经济和社会发展五年规划纲要”)进行人权视角的整合,把现有规划中与人权有关的内容进行梳理和明确,从而把人权话语契合到国家整体规划和部门现有职能之中。参与人权行动计划起草的专家也直言,“我们并不是给各个部委提出一套新的工作计划,而是在他们自己已有工作计划基础上”(进行整合)。因而,国务院新闻办公室和外交部长期以来在人权的国内实践和对外交往领域非常活跃,熟悉国际人权标准,特别在推动国际人权公约的批准和实施方面发挥了独特作用,由它们牵头,是务实和适宜的。国家人权行动计划围绕牵头单位(国务院新闻办公室和外交部)所形成的“中轴依附”,实质上也并非权力性依附(并无整合实施人权行动计划的权力),而是知识性和功能性的依附,即授权新闻部门和外交部门运用人权话语来整合现有的国家计划,以联席会议机制为组织化载体,把相关部门“编织”进人权议程之中。


(三)确定人权的优先事项


在设立机构和组织载体之后,国家人权行动计划确定了各项人权的优先级顺序。究其本质而言,包括国家人权行动计划在内的所有政府规划,都是在资源有限性前提下的整体性安排,由此需要明确优先级事项,并据此采取倾斜性的资源配置策略。确立优先事项并不意味着对于某些权利不予关注,而是在资源有限性的约束条件下的策略性安排。联合国人权高专办在《国家人权行动计划指导手册》中明确提出“人权的相互依存性和不可分割性”原则(Interdependence and indivisibility),并要求“国家行动计划应采取全面的人权方针,同等重视各类权利。这些权利包括经济、社会和文化权利,发展权以及公民权利和政治权利。该计划的全面性应通过适用于国家管辖范围内的所有人来证明,特别注意妇女,儿童和其他弱势群体的权利。”由于各国的发展阶段不同,国民的阶段性人权诉求不尽一致,因而各国选择的人权优先事项必然有所差别。在资源禀赋和政策注意力有限的前提下,“撒胡椒面式”的人权规划往往流于空泛,因而确立人权发展的优先事项不仅是合理的,而且是必要的。中国国家人权行动计划在编制过程中,也面临各项人权的优先级排序问题,“也就是着眼于发展的可行性,从现实的资源和制度出发,考虑优先发展的有关事项,制定相应的优先政策,并通过发展战略的优先事项或政策优先的实施,促进人权目标的逐步实现”。


1991 年《中国的人权状况》白皮书就确认“生存权是中国人民长期争取的首要人权”,然而彼时关于何为“首要人权”却存在争议和讨论。对此,《中国的人权状况》白皮书颇为详尽地解释了为何要把生存权作为首要人权:(1)国家不独立,人民的生命就没有保障,争取生存权首先要争取国家独立权;(2)在国家主权独立后,必须在此基础上使人民享有基本的生活保障,才能真正解决生存权问题;(3)使全国人民的生活在温饱的基础上进一步达到小康水平,从而使人民的生存权不致受到威胁。《中国的人权状况》白皮书确定的生存权内涵包括了层层递进的三个层面,即从国家独立到生活温饱、再到实现小康——生存权的标准是动态的,其本身就蕴含着发展的目标。“我们不能简单地把实现和保障生存权理解为仅仅是维持温饱的最低生活标准。生存权不仅涉及经济生活,同时还包括维持生存所不可缺少的政治、文化等多方面内容,它是一种综合性的基本权利。生存权在不同的历史时期有不同的内容,并随着人类社会的发展不断丰富和完善。”1995 年《中国人权事业的进展》白皮书进一步明确,“1991年以来,中国政府继续坚定不移地推行以经济建设为中心,在发展经济的基础上不断改善人民生存权和发展权的基本政策”。2022 年 2 月 25 日,习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时的讲话更是强调,“坚持以生存权、发展权为首要的基本人权。生存是享有一切人权的基础,人民幸福生活是最大的人权。”


2009 年迄今的四期国家人权行动计划,明显受到“首要人权观”的支配和塑造。(1)把经济、社会和文化权利置于优先位置,以保障和改善民生为重点,以消除贫困作为重中之重。“生存权和发展权都是系统的、动态的概念,在不同的历史时期有不同的内容,并随着人类社会的发展不断丰富和完善。”以消除贫困为例,四期国家人权行动计划确立了动态的标准:第一期国家人权行动计划实施时正值新世纪经济发展最困难的时段,我们的扶贫目标就是尽快稳定解决扶贫对象温饱问题;第二期国家人权行动计划结合“十二五”规划,贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》,逐步提高扶贫标准;第三期国家人权行动计划结合“十三五”规划,贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,实施精准扶贫精准脱贫方略,规划到 2020 年,实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽;第四期国家人权行动计划则进一步提出“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,建立完善农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制,保持主要帮扶政策和财政投入力度总体稳定”。(2)公民权利与政治权利旨在为首要人权的实现创造良好的政治和社会环境,具有明显的渐进发展特征。“某些特定权利在国家人权事业中优先发展,不意味着否认或轻视其他人权的重要性,首要人权观同样体现了公民权利和政治权利的相关内容。倘若没有获得政治上的公民权、经济上的参与权和社会上的平等权,就无法享有生存权、发展权或经济、社会和文化权利发展的成果。”区别于西方政治理论中把政府公权力视为公民权利和政治权利的“天然假想敌”,中国国家人权行动计划更多呈现出公民权利和政治权利的“非对抗性”。中国政府在公民权利和政治权利发展过程中,扮演了“规划师”和“授权者”的角色。在经济社会发展的基础上,为保证发展成果的公正分配,有必要拓展和巩固民主权利,“我们要健全民主制度、拓宽民主渠道、丰富民主形式、完善法治保障,确保人民依法享有广泛充分、真实具体、有效管用的民主权利”。进一步而言,“规划型人权发展进路”应用于不同人权类型时,存在一定程度的功能差异:对于经济、社会及文化权利,经由国家人权行动计划提升人权增量,不断满足人民群众对美好生活的需要;对于公民权利和政治权利,经由国家人权行动计划释放人权存量,不断发展全过程人民民主,更好保证人民当家作主。(3)充分考虑少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人等特定群体的需求,使发展成果惠及全体人民。特定群体往往成为人权进步的短板,由此国家人权行动计划在落实“首要人权”时,尤其注重特定群体获得平等发展机会的权利。简而言之,国家人权行动计划以发展作为主线,以生存权和发展权作为首要人权,确定了人权发展的优先事项和实现步骤。


(四)起草专家组的话语转换


完成组织载体建构和确认优先事项,只是完成了起草人权行动计划的准备性工作——联席会议机制将分散的力量整合起来,优先事项确定了资源的倾斜方向,而将人权发展嵌入到国家整体规划的工作亟需展开。毕竟除了牵头单位以外的其他联席会议机制成员,未必熟稔人权话语的表达和转换。在此过程中,起草专家组成员发挥了关键作用,他们把各个部门在国家发展规划中承担的职能与人权话语相对接,完成了由发展话语到人权话语、由发展规划纲要到人权行动计划的转化。根据公开报道,在四期国家人权行动计划起草过程中,由南开大学、中国社会科学院、上海社会科学院、山东大学、中国政法大学、北京大学、武汉大学、中国人民大学、四川大学、西南政法大学、中央党校等高校和研究机构的人权专家组成了起草专家组,其工作要点大概可以拆解为以下三个步骤。


第一步,联席会议机制成员单位向起草专家组提供该部门与人权相关的基础资料。该步骤的实质是实现部门职能与人权行动的联结,或者说各部门完成人权行动计划的任务认领。参与首期人权行动计划的专家曾指出,“做案头准备工作期间,他请相关部门提供原始资料清单,正反打印足有三页纸”。因而,国家人权行动计划并非联席会议机制给成员单位分配任务,而是由各成员单位在各自职能范围内自主申报和认领任务。国家人权行动计划的编制方式与“国民经济和社会发展五年规划纲要”非常相似,均体现为“部门建议—国家汇总”的模式:规划的制定一定程度上被分解到各个部门,由各个部门根据政府内部的工作分工,分别提出各自的五年规划,最后汇总形成国家的五年规划,成为五年规划的各个章节。


第二步,起草专家组成员按照成员单位提供的基础资料,完成对其中人权相关内容的提取和整合。该步骤的实质是把部门工作话语转化成为人权话语,即在工作内容大致既定的前提下,从人权视角重述各部门的工作内容。诚如常健教授指出的,“国家人权行动计划的起草分为两个步骤,第一步是联席会议机制各成员单位结合本部门的具体工作,提供促进人权保障的具体规划、目标和指标。第二步是在汇总联席会议机制各成员单位的人权保障规划、目标和指标的基础上,由专家小组起草国家人权行动计划的初稿。”在该阶段,起草专家组成员具有一定的灵活度,虽然不能突破成员单位的既有计划,但是在用人权话语表述既定计划内容时,可以赋予其更多的人权内涵。比如在第一期国家人权行动计划中,明确提出“儿童权利最大利益原则”,其发展了“十一五规划纲要”(2006-2010 年)中提出的“儿童优先原则”,并为其后颁行的《中国儿童发展纲要》(2011-2020 年)所沿用,同时契合了国际条约的规定,使得儿童权益保障的标准得以实质提升。


第三步,起草过程需要重点权衡“现实情况”和“发展空间”两个变量,确保人权行动计划兼具可操作性和可期待性。基于现实情况,起草组专家并不能增加或者拔高人权发展的目标,而是需要根据各成员单位提供的部门计划展开。“在起草的过程中,凡是部委的相关既定计划中没有的措施,这个计划中就不会写。或者是部委已有的计划你给拔高,也不行。必须是已经确定要做的事,而且写完后返回相关部门,让它认可了的。”基于发展空间,起草组专家致力于将一些发展目标转化为具体的人权指标,使各项指标成为推动人权发展的标尺。“在行动计划起草制定过程中,联席会议机制及其工作机构多次召开会议,就行动计划的内容与联席会议机制各成员单位进行认真研究和反复磋商,力求使行动计划既充分体现推进人权事业发展的要求,又充分考虑到当前中国社会各方面的实际情况和各相关单位的意见和要求。”


(五)起草过程中的意见吸纳


联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》提出,“如果没有在发展和实施阶段广泛参与,那么该计划最终可能只是一种修辞手段,并且在实施阶段它将陷入困境。广泛参与将确保广泛分享计划的目标,并确保流程透明。”中国国家人权行动计划在初稿形成后,通过调动联席会议机制内部力量和动员社会外部力量,吸纳各方意见,广泛参与对初稿的修改和完善。(1)在联席会议机制内部,“先后多次召开联席会议、专题研讨会和座谈会等,组织有关单位负责同志和专家学者深入调查研究”,确保计划内容契合各单位的法定职责和能力范围。(2)在联席会议机制外部,广泛征求相关人民团体和社会组织的意见,比如在第一期国家人权行动计划起草过程中就与中国法学会、中华全国律师协会、中国法律援助基金会、中华环境保护基金会、中国教育学会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会、中国残疾人福利基金会和中国人权发展基金会等 20 多个单位进行了座谈。如果将联席会议机制内部分工协调视为“职能整合”,那么向相关人民团体和社会组织征求意见则更多体现了“利益整合”——人民团体和社会组织联系相应界别群众,能够代表和反映相关职业或者群体的意见。通过座谈会、函件交流等方式,动员联席会议机制外部力量参与国家人权行动计划的编制和完善,具有两方面的功能:一是能够使国家人权行动计划反映各方面(尤其是特定群体)的利益和诉求,实现对多元人权期待的吸纳和反馈;二是有利于国家人权行动计划在制定后的宣传和执行,促使国家人权行动计划更加深度地嵌入国家整体发展进程。


王绍光和鄢一龙将中国五年规划的编制过程描述为“民主、集中,再民主、再集中”五阶段模型:屈群策(在政策起草前期动员各方建言献策)、集众思(起草人员对征集来的信息进行分析和吸纳,起草阶段性政策文本)、广纳言(阶段性政策草案形成后,向各方征求意见并对草案进行修改)、合议决(在不同决策层面,通过集体商讨最终形成正式政策文件)、告四方(将已经形成的政策文件向各方传达,并进行宣传和动员)。在一定程度上,国家人权行动计划的编制过程也大致涵盖了上述阶段,只不过国家人权行动计划并非“创制性规划”,而是“整合性规划”,其中信息搜集和组织动员的压力较小,更多工作集中于规划的行文和表述方面。综上言之,在国家人权行动计划的编制阶段,通过设立联席会议机制(建载体)、确定各项人权的优先顺序(定策略)、组建行动计划起草专家组(组团队)、吸纳社会团体参与计划形成(合众意)等方式,促使国际人权话语转化为国内人权表达,进而实现人权表达嵌入国家发展议程和部门工作职能,保障国家人权行动计划兼具可操作性和必要的发展空间。


三、行政主导:国家人权行动计划的执行和监督


(一)行政主导的人权实施机制


国家人权行动计划在批准公布之后(前两期系由国务院批准,第三期和第四期系经国家人权行动计划联席会议机制审核同意),随即面临执行和监督的现实压力。起草专家曾撰文指出,“计划的实施及其监督是让起草者伤脑筋的一个问题”。联合国人权高专办在《国家人权行动计划指导手册》中也指出,“国家人权行动计划也应纳入监测进展和评估计划成效的机制。人权问题最终与其他公共行政领域同样重要。因此,应该尽一切避免人权目标大张旗鼓地发起但由于缺乏后续行动而陷入枯萎的局面。由此可能产生各种监测机制,但无论采用何种机制,都应该在政府内部提供高层支持和重视,以便政府机构对其建议和提案做出响应。”进一步而言,能够“在政府内部提供高层支持和重视”的人权实施机制,在各国主流政治体制框架之下,应由具体部门主责或主导,由此形成了立法主导、司法主导和行政主导三种主要模式。


立法主导的人权实施机制,强调通过“人权的宪法化、法律化和法规化,使之进入国家法律保障制度体系,成为依法保护的对象”。立法主导的优势在于其权威性和稳定性——立法机关将人权保障的措施制度化为法律,并确定各权力分支承担的人权保障义务,此举显然可以巩固和提升人权保障水平。不过,立法主导的人权实施机制的短板也较为明显,一则是限于立法程序,立法的实质是利益权衡的过程,程序较为复杂和繁琐,难以适应迅速发展的人权(特别是在经济社会文化权利方面)保障新需求;二则限于立法技术,立法内容难以具体和翔实,过于原则性的人权立法也会给执行部门留下宽泛的裁量空间。刘志刚主张“从应然的角度来看,人权立法义务应该结构性地由全国人大及其常委会来承担,国务院和其他国家机关不宜承担人权立法保障义务,而且,无论是创制性的、还是执行性的人权立法均不宜由全国人大及其常委会之外的国家机关承担”——这种过于严格的“人权立法保留”势必会影响其他权力分支(尤其是行政机关)在人权保障方面的积极性和能动性,其可行性值得推敲。


司法主导的人权实施机制,强调通过司法机关的个案裁决,发挥人权保障功能。甚至法院在某些场合下需要扮演“公共政策机构”的角色,适时创设或承认一些新兴人权。毋庸置疑的是,法院在人权保障领域具有不可替代的关键地位,《中国司法领域人权保障的新进展》白皮书也明确提出“司法是维护社会公平正义的最后一道防线,司法领域的人权保障是人权事业发展的重要方面”。汪习根认为,人权的司法保障要求“从人权上升为诉权,以保障知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权;从人权法律原则细化为人权法律规则,以落实罪刑法定、疑罪从无和非法证据排除制度”。但仍需注意到,司法的消极性和谦抑性使其在个案中能够发挥人权保障功能,但是在促进整体人权发展方面,司法显然无力承担起主导作用。特别是在经济社会文化权利领域,司法保障的局限更为明显,其可诉性一直存在争议。“经济和社会权利与公民和政治权利是两类差异很大的权利类型,后者适合于进行司法保障,而前者的权利性质则决定了它们并不适合由法院进行适用。”


行政主导的人权实施机制,即以行政机关作为保障和实施人权的主要机构,强调经由行政的科层制、主动性来推动人权进步。在经典的人权理论中,国家权力(特别是行政权)是人权的天然威胁,二者处于长期对峙、此消彼长的紧张关系。特别是自上世纪八十年代以来,“人权不再仅仅象征着殖民地的解放和独立国家的建立,如今它们更多地意味着保护个体免受国家的侵犯”。然而如果仅仅是把行政权力视为人权的对立面,则可能会失去人权保障的更多可能性。事实上,现代国家人权保障的国家义务更多是由行政机关来承担,换言之,行政机关最有能力和资源来保障人权。尽管行政权力和人权保障存在一定程度的紧张关系,但是已经被代议政治和司法审查所驯化的行政权力,能够为人权保障提供更多方案。特别是在行政科层制下,行政机关具有完备的组织动员体系和绩效评价机制,中央政府的人权决策能够被分解为各部门和各级地方政府的职能,从而使人权决策得到贯彻和执行。反过来,人权保障的水平也成为检验政府治理水平的重要指标,政府保证和实现人权的能力是国家治理能力的重要方面,高水平的人权保障成为政府“绩效合法性”的重要来源。由此,行政主导的人权实施机制与经典人权理论在目标上并不存在根本分歧,只不过二者对于政府的期待和预设存在差别。


(二)实现行政主导的前提条件


缓和人权保障和行政权力之间的紧张关系,防止行政权力的滥用和恣意对于人权的损害,进而利用行政能力和行政资源,发挥行政科层制的优势,用以推动人权进步,这需要满足较为苛刻的前提条件。首先,中央政府具有制定人权发展规划的意愿和能力。一个能够真实改善人权状况(特别是改善劳工和社会弱势群体人权状况)的政府必然是超脱既得利益、局部利益和短期利益的政府。只有一个政府对待社会各方采取不偏不倚的态度,不和任何一个利益集团结盟,追求整个社会的经济增长而不是增加它所代表或与之相结盟的特定集团的利益,以超脱性和自主性关注整体社会的全局利益和长远利益,才能制定和执行务实可行的人权行动计划,带来人权的真实改善。进一步而言,即便中性政府有推动人权改善的良好意愿,也未必能够具有全面落实的能力,这需要中央政府具有统筹安排、组织动员和贯彻执行的能力。诚如王绍光所强调的,“国家以动员、分配、使用各种资源的方式实现其既定目标的能力”构成“国家能力”的重要组成部分。在人权领域,当国家人权行动计划与部门利益、地方政绩发生冲突和矛盾时,中央政府也应有能力确保国家人权行动计划得到全面执行。


其次,中央政府各部门具有相对清晰的职权界限,能够将自身职责与人权发展相关联。在行政主导的人权实施机制中,中央政府的各个职能部门承担了主要的任务。在中国国家人权行动计划中,能够清晰地观察到人权清单与具体部门及其工作职能的对应关系。比如,工作权利主要对应人力资源和社会保障部门,健康权利与卫生健康委员会直接相关,受教育权则主要由教育部门落实,人身自由主要由公安机关和司法机关予以保障。不过,一些综合性的人权则可能需要多部门协同承担,比如基本生活水准权利涉及国务院扶贫办公室(脱贫)、住房和城乡建设部(住房安全)、卫生健康委员会(用水安全)、国家市场监督管理总局(食品安全)、交通运输部(城乡居民出行条件)等多个部门。因而,相对清晰的职权划分可以避免因职权重叠、模糊导致的“九龙治水”,解决政出多门导致的监管空白问题,也成为行政主导的人权实施机制有效运作的必要前提。


再次,地方政府要严格执行中央政府在人权方面的规划安排,并可因地制宜发展出地方人权保障的创新之举。无需讳言的是,地方政府在人权保障方面存在某种特殊性,“当中央政府把人权作为社会发展的一个重要标准时,很难与地方政府发展经济的任务协调一致,譬如,在某企业的职工希望留存更多的社保医保基金,而企业希望有更多的发展资金,当劳资发生矛盾时,地方政府常常处于被动的境地,政府对任何一方的偏护都会引起一些预想不到的后果”。因而,行政主导型的人权实施机制需要对地方政府形成有效约束,把地方政府纳入到国家人权行动计划之中,限制和纠正地方政府施政中可能出现的对于人权的轻忽或侵犯。


最后,中央政府应建立一套确保国家人权行动计划得到贯彻执行的监督机制。第一期国家人权行动计划将其明确表述为“各司其职、分工负责”八字原则,并要求将国家人权行动计划纳入各地区和各部门的工作职责积极认真地予以落实;后三期国家人权行动计划更是增加了“实施和监督”专章,规定了各部门和各级政府在实施国家人权行动计划中的责任。在克服部门利益和地方利益至上的基础上,中央政府把人权作为衡量各党政机关的指标。习近平总书记要求“各级党委(党组)要担负起推动我国人权事业发展的历史责任,加强组织领导,主动担当作为,切实把国家人权行动计划落实好。各级干部特别是领导干部要自觉学习马克思主义人权观、当代中国人权观,提高认识,增强自信,主动做好尊重和保障人权各项工作。各地区各部门各行业要增强尊重和保障人权意识,形成推动我国人权事业发展的合力。”由此可见,行政主导的人权实施机制需要中央政府进一步增强改善人权状况的能力,能够充分调动各部门和各级地方政府的资源,把人权行动计划嵌入到政府的职权体系之中,同时辅以人权的立法保障和司法保障措施,善用行政权的能动性、单方性,实现“以发展促人权”的目标。


(三)行政主导在人权行动中的展开


中国国家人权行动计划很大程度上也属于行政主导的人权实施机制。在国家人权行动计划联席会议机制成员中,大部分的成员为国务院组成部门、直属机构、国务院部委管理的国家局,行政机关成为落实国家人权行动计划的主要承担者。这意味着,“我国的人权保障主要是通过政府行政手段,即通过行政机关依法执法以及贯彻落实公共政策进行”。


在我国四期国家人权行动计划中确定的实施和监督的机制中,也具有明显的行政主导色彩。第一期国家人权行动计划明确要求,各级政府以及政府各部门将依照“各司其职、分工负责”的原则,将本行动计划纳入本地区和本部门的工作职责积极认真地予以落实。第二期国家人权行动计划明确把“实施和监督”列为一章,要求中央和国家机关各有关部门、各级地方政府应高度重视,结合各部门工作职责和各地区特点,采取切实有效的措施完成《行动计划》确定的各项目标任务。第三期和第四期国家人权行动计划在“实施和监督”一章进一步提出各级地方政府、中央和国家机关各有关部门应结合各地区特点和各部门工作职责,制定《行动计划》实施方案,确保《行动计划》各项目标任务顺利完成。因而,国家人权行动计划把主要职责落实到各级政府及其工作部门。在具体表述上从原则性规定“各司其职、分工负责”到“采取切实有效措施”,再到“制定实施方案”,其任务指向和目标指向愈发切实和具体。需要说明的是,行政主导的人权实施机制并没有排除立法机关和司法机关的责任,立法机关和司法机关在其中也发挥了重要功能(主要指向公民权利和政治权利)。


在这层意义上,中国国家人权行动计划的执行机制兼具政策和法律的双重属性,可以视作政策和法律的连接点——进一步而言,国家人权行动计划呈现“强政策性”和“弱法律性”的特征:当体现行政主导面向时,具有很强的政策属性;而当涉及立法和司法面向时,又具有一定的法律属性。首先,就国家人权行动计划的实施效力而言,其更多体现政策效力。尽管改革开放以来的治理转型经常被描述为“从政策社会到法治社会”的变迁,但是政策之治从未退场,也不会因为法治的繁盛而退缩。政策弥补了法律制度的罅隙,给政府留下必要且受限的裁量空间,也为后续立法探索了经验。在人权领域亦是如此,国家人权行动计划虽然没有经过立法机关表决通过,也不具有法律效力,但是其经过国务院批准(前两期行动计划明确是由国务院批准的,第三期和第四期经国家人权行动计划联席会议机制审核同意),有了具体的政策和行动依据。“这些政策措施要求中央和地方各级政府部门予以切实执行,它们既具有指导性,又具有较强的可操作性,对促进和保障人权有重要意义。”柳华文据此将国家人权行动计划认定属于“软法”。


其次,就国家人权行动计划的实施过程而言,行政主导制进一步落实为行政发包制和行政项目制。行政主导的人权实施机制不仅指行政机关在人权实施中的中坚作用,还包括发展人权的进路是“行政化”的。上文已经简单说明了组织载体、中轴依附、科层制等典型的行政思维在人权行动计划编制过程中的基础作用,而在人权行动计划的执行过程中也呈现出明显的行政发包制和行政项目制色彩。


行政发包制原本用于描述中央与地方政府之间的分权关系,中央政府有正式权威和控制权,地方政府有具体的执行权和自由裁量权。本文在此处借用行政发包制的概念,意指中央政府在确定人权发展的总体目标后,通过联席会议机制把相关部门整合在一起,由相关部门和地方政府具体承担各项任务和指标落实。至于具体目标的达成标准和时限,各部门和地方政府具有相当宽泛的自由裁量空间。尽管在严格意义上,国家人权行动计划并不是法律,但中央政府在其执行落实过程中,具有监督和评估的权力,从而保证计划得到贯彻落实。


在具体实现形式上,各部门和地方政府主要以项目制形式来落实国家人权行动计划。“项目制是指政府运作的一种特定形式,即在财政体制的常规分配渠道和规模之外,按照中央政府意图,自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排。”国家人权行动计划确定的各项人权指标,往往通过项目制的方式加以落实。比如,第三期国家人权行动计划提出“到 2020 年,累计培训农民工 4000 万人次,基本消除劳动者无技能从业现象”,对此,国务院印发了《职业技能提升行动方案(2019-2021 年)》,人力资源和社会保障部印发了《农民工稳就业职业技能培训计划》。针对特定领域和特定人群的人权专项行动,通常也是通过项目制运作。《为人民谋幸福:新中国人权事业发展 70年》白皮书明确指出,“国家还制定了经济、文化、社会和环境等方面的专项行动计划,以及保障少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等特定群体权利的专项规划,努力促进全体人民共同享有充分权利”。进一步而言,在我国各类规划体系中,国家人权行动计划与其他各类计划之间存在紧密联结,“国家人权行动计划的最终效果依赖于相关规划、纲要和计划的执行与落实”。比如,在国家人权行动计划和“法治中国建设规划”之间就存在深度互动:第四期国家人权行动计划明确以“依法推进,将人权事业纳入法治轨道”作为首要原则,与之呼应,《法治中国建设规划(2020-2025 年)》在其主要原则中也明确“加强人权法治保障,非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利”。就此而言,行政主导的人权实施机制以科层制、政绩评价和升迁激励为基础逻辑,在运作上则充分体现了行政发包制和行政项目制的逻辑。


最后,就国家人权行动计划的实施效果而言,行政主导的有效发挥亟需立法和司法的保障。这意味着,行政主导的人权实施机制并不是孤立的系统,而是以行政权力内循环为主,同时也联动立法机关和司法机关。这些权力分支之间并不是分权制衡关系,而是合作协同关系。正如李琦指出的,“《国家人权行动计划》并不基于政治系统的功能分化,而是整体性地提出一个几乎是一揽子的政府人权行动计划,涵盖了立法、行政、司法。这样一套一揽子的人权行动计划,展示了当代中国政府体制在弱的和宽泛的意义上存在‘分权制衡’面相之外的另一面相,即权力的一体化格局。”因而,在行政主导的格局下,国家人权行动计划明确了诸多法律和行政法规的制定、修改和实施的任务,在关于人身权利、获得公正审判权利、知情权和参与权等方面也规定了司法保障举措。比如,在全国人大民族委员会的会议上,时任全国人大常委会副委员长司马义·铁力瓦尔地总结了《国家人权行动计划(2009-2010 年)》中涉及少数民族权益保障的七个方面内容,提出“在今后工作中,建议人大民委从工作监督的角度,督促和检查有关部门,切实采取措施,把这七个方面的目标和任务落到实处”。由此可见,人权的立法和司法保障都是嵌入在行政主导的基础逻辑之中的。行政机关主导国家人权行动计划的执行,立法和司法为行政主导体制提供支撑,从而以国家人权行动计划为纽带,把各权力分支充分调动起来,达成“以发展促人权”的目标。


(四)行政主导下的“弱监督模式”


行政主导的逻辑延伸至国家人权行动计划的事后监督和评估方面。如果缺少监督和评估,人权行动计划就可能虚化为“人权宣言”,行政发包制和项目制的成果也无法得到检验。联合国人权高专办在《国家人权行动计划指导手册》中直言,“任何组织行动计划的一个重要组成部分是定期和冷静的评估过程。许多领域的经验表明,没有目标和评估的活动往往既无效且一成不变。如果没有评估旨在实施这些目标的活动的过程,说明目标只不过是夸夸其谈。”许尧将人权行动计划的评估的意义概括为四个方面:(1)评估能够促进对行动计划“政策效用”的全面掌握;(2)评估能够促进后续计划的“质量提升”;(3)评估能够促进计划实施过程的“实化”;(4)评估有助于向国际社会分享经验和教训。由此可见,监督和评估是保证行动计划实效性的必要举措。


中国国家人权行动计划中设置的大量指标,使得监督和评价成为可能。根据黄仁宇提出的“数目字管理”理论(mathematical management),现代化具有超越国界的技术性格,“通过财政税收币制诸种改革,使公私互为一体,也使整个国家能在数目字上管理”。数目字管理建立在相应的经济组织、法律制度和文化观念基础之上,便于大型现代化国家的治理。中国政府近年来的治理方式,具有明显的“数目字管理”的特征。周雪光认为,从完善税收体制、量化考核指标,到各种电子联网技术等“数目字管理”技术的应用,提高了治理的有效性,缓解了治理规模的压力。国家人权行动计划及其设置的大量指标,正是为了解决大型现代化国家的人权发展问题——通过设置各类具体的人权指标,使得人权发展成为可度量、可检测、可评估的数值,促使人权状况从主观感受升级为相对客观性的标准,为人权评估奠定了前提和基础。付子堂把这种做法称之为“运用整体知识对公共事务进行目标治理的有中国特色的人权事业发展模式”,指出“从科学规划目标,到全面落实实施,再到严格考核评估,中国政府通过实施国家人权行动计划成功创造了一种以目标治理的方式全面推进人权事业快速稳步发展的模式”。


以第四期国家人权行动计划为例,其中既包括了促进型指标,也包括了控制型指标,前者诸如“每年培训农民工 700 万人次”,后者诸如“青少年体质达标率不低于 90%,青年学生近视检出率初中生不高于 65%、高中生不高于75%”。此外,官方还把相关指标分为约束性指标和预期性指标,针对第三期国家人权行动计划,国务院新闻办公室负责人指出“将规划中的指标与人权保障的具体目标相结合,加大约束性指标的应用,增加了可操作性” 。值得注意的是,在四期国家人权行动计划中,约束性指标多见于经济、社会和文化权利部分,而关于公民权利和政治权利的约束性指标较少——这事实上也印证了“首要人权”观念对于国家人权行动计划的支配作用,即国家人权行动计划首先致力于改善人民的生存权和发展权。


在评估流程的设置方面,国家人权行动计划设置了中期评估和终期评估两个步骤。第一期国家人权行动计划的中期评估在 2009 年底举行,终期评估工作在2010 年 11 月开始;第二期国家人权行动计划的中期评估在 2014 年下半年举行,终期评估工作于 2016 年 7 月启动;第三期国家人权行动计划的中期评估在 2018 年举行,终期评估工作于 2021 年 9 月结束。


中期评估以书面审查为主,联席会议机制责成有关单位对该期国家人权行动计划的执行情况做出报告;除了书面审查,在中期评估中还会组织专家学者有针对性地进行调查研究。书面审查主要是由联席会议机制成员单位向牵头单位提交中期落实情况的报告,比如司法部 2009 年向国务院新闻办公室提交了《〈国家人权行动计划(2009-2010 年)〉2009 年度落实与评估报告》,国家民委 2014年向国务院新闻办公室提交了《〈国家人权行动计划(2012-2015 年)〉中期落实与评估报告》。实地调研则由国务院新闻办公室组织专家组,对各项人权落实情况进行现场考察和评价。根据现有披露的材料,中期评估中的实地调研颇具针对性,比如第二期国家人权行动计划规定了“被羁押人的权利”,国务院新闻办组织专家组成员在 2014 年 7 月 23 日和 8 月 11 日分别到北京和上海的公安监管场所实地调研,专家组成员对多个监所进行了实地参观检查,现场采访了在押人员,实地感受了看守所日常管理情况及羁押环境,深入了解了看守所在尊重和保障被监管人员合法权益方面的情况。基于书面审查和实地调研,联席会议机制召开中期评估会议,对前期的落实情况进行检查、评估《行动计划》的实施情况,对完成下一阶段的目标任务做出部署。


较之于中期评估,国家人权行动计划的终期评估更为严格,分为调研、评估和总结三个阶段,具体又可以拆解为以下程序:(1)牵头单位组织开展调研:国务院新闻办公室组织新闻单位、人权专家实地进行调研,听取各界人士的意见和建议,形成调研报告。在第一期国家人权行动计划的终期评估时,国务院新闻办公室组织人员赴上海、四川等地进行调研;在第二期国家人权行动计划的终期评估时,组织人员赴北京、辽宁、上海、江苏、江西、广东、广西、青海、新疆等地采访调研。(2)专业学术团体参与评估:中国人权研究会组织人权专家和非政府组织代表,奔赴多地就行动计划的落实情况进行实地调研,提出意见和建议。第三期国家人权行动计划明确提出“引入第三方评估机制”,最终国家人权行动计划联席会议机制委托第三方(中国人权研究会和西南政法大学人权研究院)对实施情况进行评估。第四期国家人权行动计划进一步提出“逐步完善第三方评估机制,开发并建立量化评估指标体系”。专业团体和非政府组织介入评估过程,为评估增加了多元视角。(3)自我评估:联席会议机制责成各有关部门和单位对各自所涉《行动计划》任务的执行、落实与完成情况进行自我评估,提交书面评估材料。比如司法部 2015 年就《国家人权行动计划(2012-2015 年)》终期评估情况向国务院新闻办公室提交了报告。(4)评估小组:联席会议机制组织中央国家机关有关部门和单位、人民团体、非政府组织以及人权专家成立了评估小组,汇集各方面资料,对《行动计划》的执行情况进行认真的评估总结。(5)征询意见、形成报告:在评估过程中,联席会议机制和评估小组多次召开工作会议,对照《行动计划》中各项指标,对各部门、各单位的自我评估情况进行逐条核实和研究,并通过信函、通话等多种方式广泛征求联席会议机制成员单位和社会各界的意见和建议,最后形成了评估报告。以上程序涉及多方主体,既有联席会议机制内部的成员,也有非政府组织和人权专家的加入;既有中央政府各部门的横向关系,也有中央和地方政府之间的纵向关系。


究其实质而言,监督评估可视为行政主导逻辑的延伸和强化。如果说前期国家人权行动计划的任务认领和执行贯彻,更多强调组织和动员,那么末端的监督评估阶段则侧重于控制和反馈。评估和检查是行政控制的基本策略,旨在保证既定计划可以得到有效执行。国务院新闻办公室负责人在回答记者关于国家人权行动计划的贯彻实施机制时,提出了五点措施:(1)完善国家人权行动计划联席会议机制,加强对行动计划实施情况的监督和评估,包括开展阶段性调研、检查和评估,引入第三方评估机制,并及时公布评估报告;(2)中央和国家机关各有关部门、各级地方政府应结合各部门工作职责和各地区特点,制定行动计划实施方案,确保各项目标任务顺利完成;(3)创新社会治理机制,发挥社会组织在实施行动计划过程中的建设性作用;(4)将行动计划作为人权培训的重要内容,使各级党政干部充分认识实施行动计划的重要性;(5)鼓励新闻媒体广泛宣传行动计划的内容,并在行动计划的实施中发挥监督作用。


就国家人权行动计划的后期创新发展而言,是否会产生新的监督方式和评价体系,有待进一步观察和探索。习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时的讲话中强调“坚持把尊重和保障人权作为治国理政的一项重要工作”,明确要求“各级党委(党组)要担负起推动我国人权事业发展的历史责任,加强组织领导,主动担当作为,切实把国家人权行动计划落实好”。因而,进一步把人权进步嵌入治国理政工作,增强国家人权行动计划的执行和监督实效,至少需要进行三个层面的工作:(1)在主体层面,要落实各级党委(党组)推动人权发展的主体责任,这意味着实施国家人权行动计划,不仅需要中央和国家机关各有关部门、各级地方政府积极作为,更需要各级党委(党组)总揽全局、统筹兼顾、协调发展、尊重和保障人权;(2)在组织层面,要加强国家人权行动计划的组织领导,这意味着要继续善用国家人权行动计划联席会议机制,充分加强联席会议机制 40 多个成员单位的制度性联系和常态性协调,可以讨论是否需要设立联席会议常设性的办事机构和联合行文制度;(3)在行动层面,要持续提升国家人权行动计划的担当作为,这意味着国家人权行动计划的编制、执行和监督要继续精细化,可以考虑是否需要由中央和国家机关各有关部门出台各自领域的国家人权行动计划的子计划或者分计划,以及各级地方政府是否可以出台本地的人权行动计划。概而观之,国家人权行动计划的执行和评估,延续和强化了国家人权行动计划在起草和编制阶段的逻辑,突出体现为行政主导的人权实施机制,即基于组织化载体(联席会议机制)和嵌入性逻辑(与国家发展规划相同步),充分发挥行政科层制、发包制和项目制的优势,促使各部门和地方政府遵循“各司其职、分工负责”的原则,进一步把自身职权与人权发展契合起来,同时联动立法机关和司法机关,实现人权行动计划所确认的人权发展目标。而人权行动计划中的量化指标(特别是约束性指标),实现了某种程度上的“数目字管理”的便利,也为监督和评估提供了基础。


四、结论:规划型人权发展进路的优势


上文对国家人权行动计划起草、编制、执行和评估的描述和分析,重点揭示了“规划型人权发展进路”的行政化面向,即基于“以发展促人权”的总体目标,把人权发展规划嵌入到国家整体发展规划之中,通过设立组织载体、确定优先事项、进行职能嵌合、完成任务认领,进而通过科层制、发包制、项目制和绩效评价,促成国家人权行动计划的贯彻实施和事后监督——这些过程很大程度上都是依赖行政化的组织动员和控制反馈来实现的。


从外部观察,国家人权行动计划在现实中至少发挥了以下功能:(1)阐释和传播:把中国政府的工作转化为国际人权话语,起到对外传播、增信释疑的功能,增加国际社会对中国人权发展成就和经验的认可;(2)嵌入和转换:把人权行动计划嵌入到国家整体发展规划之中,把政府各部门的职权与人权相互联结起来,落实各部门在推动人权进步中的责任;(3)协调和统合:协调中央政府各部门的各项人权事务,统合中央与地方之间的人权观念。诚如本文开篇提出的“双重承认”逻辑,上述第一种功能对应“外部承认”,而后两种功能对应“内部承认”。然而,“内部承认”并不只是国家机关及其工作人员的人权理念的提升,更重要的是普罗大众的承认。曾参与人权行动计划起草的李云龙教授直言,“我们也不是把相关问题换套说法而已,通过这个行动计划本身,对内也是一个人权观念的宣传,包括在制定这个计划过程中,对各个部门在人权方面的工作也是一次触动,让他们把自己部门工作从人权角度重新检视一下。过去我们主要是回顾中国在人权方面做了什么,现在是在没做之前先把计划拿出来,这对相关部门也是一种压力。因为你要做的事情已经公开发表了,大家都在等着检验你。”因而,行政主导视角虽然可以成为理解“规划型人权发展进路”的主要面向,但是国家人权行动计划一旦发布,就进入了公共领域,必然会产生溢出行政逻辑的外部效应。其中最值得关注的就是,国家人权行动计划撑大了权利的空间,回应了新兴权利的诉求,并进而将权利诉求传导至政府系统。通过溢出效应,国家人权行动计划不再只是体制内的话语共识,更成为公民权利扩张的契机。比如,第二期国家人权行动计划明确提出“建立健全领导干部任免信息向社会公开制度”,据此有公民在2011年向国土资源部、科技部和教育部申请公开“副部长分管部门、兼职状况及负责联系的单位”等信息被拒绝后,向法院提起行政诉讼,后该案以部委公开信息,公民申请撤诉而结案。再比如,有学者依据第二期国家人权行动计划中关于“保护儿童免遭一切形式的性侵犯”的规定,认为刑法第 360 条规定的嫖宿幼女罪既是对女童的歧视,也不利于国家实现保护儿童免遭一切形式性侵犯的人权保障目标,建议废除嫖宿幼女罪。由此,国家人权行动计划的溢出效应在于培植公民的人权意识,激发和回应新的人权诉求,促进人权法治化水平的持续提高。


以国家人权行动计划为切入点,本文初步总结了规划型人权发展进路的特点和条件。


具体而言,规划型人权发展进路具有以下特点:(1)自上而下的行政主导,即由中央政府规划整体和长远目标,各部门和地方政府予以贯彻落实,立法和司法机关协同配合;(2)一体多元的嵌入发展,即以发展作为一体贯穿的核心命题,把人权议题嵌入到国家整体发展进程之中,并把人权改善的多元任务配置给具体政府职能部门承担;(3)区分缓急的渐进模式,即在需求迫切度和资源有限性的前提下,确定人权发展的优先事项,采用倾斜性策略率先满足优先事项,并不断提高优先事项的保障标准;(4)理性设计的指标体系,即将人权进步具化为可测量的各项指标,建立指标监测和评估体系,采用事中和事后监督方式,确保各项指标的落实。


目前世界上至少有 57 个国家颁布实施了国家人权行动计划,但并不是所有制定了国家人权行动计划的国家都在采用“规划型人权发展进路”。“规划型人权发展进路”需要满足多个条件,才能发挥最大效用:(1)该种进路往往适合于人权后发国家,在资源有限的前提下,确立人权发展的优先事项,采用规划的形式,倾斜性地集中力量率先满足优先事项;(2)该种进路往往需要中央政府具有迫切的改善人权现状的意愿和能力,能够编制与国家发展规划相契合的人权行动计划,并且统合各部门和地方政府的意志,在国家层面上达成人权共识;(3)该种进路往往与行政主导型人权实施机制相适应,即由行政机关在推动人权进步时发挥主要作用,这要求行政机关具有较高的社会公信力,公民普遍把人权改善的希望寄托于政府的主动作为;(4)该种进路之下,行政系统主要依赖于行政科层制的力量,即把人权行动计划分解为具体指标,由各个职能部门认领和承担指标任务,并根据实施情况进行评价和监督,其最终驱动力归属于自上而下的行政压力和晋升激励;(5)该种进路需要与立法和司法相配合,不同的部门之间达成良好的配合状态,行政主导下的人权需求能够很快反馈到立法和司法系统,同时立法和司法也能及时规范和矫正政府具体人权举措的偏差,从而形成不同权力分支在人权保障方面的良性互动;(6)在该种进路下,公民和社会组织虽然整体处于被服务的状态,但是由于其能够感受到人权状况的切实改善,从而对人权行动计划报以支持和信赖的态度,并且借助计划拓展新的人权空间。


习近平总书记指出,“中国人民实现中华民族伟大复兴中国梦的过程,本质上就是实现社会公平正义和不断推动人权事业发展的进程”。以此展望中国的第四期国家人权行动计划的实施,其仍需致力于人权“双重承认”的实现,从人权的“中国之制”到“中国之治”,“坚持走中国人权发展道路,积极参与全球人权治理,推动人权事业全面发展”,充分发挥规划型人权发展进路的制度优势和治理优势,在更高水平上保障人权,通过改革和发展解决人权保障的现实问题,不断满足人民对美好生活的向往。


来源:《人权法学》2022年第6期

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本文责编:陈冬冬
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