周光辉 戴廷明:宪法宣誓制度的政治学阐释

————以宪法宣誓的构成要素为分析框架
选择字号:   本文共阅读 971 次 更新时间:2022-06-15 23:27

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周光辉   戴廷明  


【摘要】:在公共生活理性化、文明化的时代,现代国家治理应体现一种 “公共理由之治”,任何国家制度的建立都应向公众阐释其公共理由,宪法宣誓制度也不例外。阐释不能脱离文本或类文本(如各种制度) ,对宪法宣誓制度政治意义的公共阐释不能脱离其构成要素。从宪法宣誓主体的角度来看,国家公职人员进行宪法宣誓是 “党的领导、人民当家做主、依法治国”三者有机统一在干部人事领域的重要表征和实现机制。从宪法宣誓仪式中的国家象征的角度来看,宪法宣誓有助于公职人员建立宪法信仰,强化国家认同。从宪法宣誓仪式中的承诺 ( 誓词) 的角度来看,宪法宣誓有助于公职人员树立正确的政治忠诚观,增强使命感。从整体意义上作为国家制度的宪法宣誓的视角来看,宪法宣誓制度的建立有助于推进我国政治制度化进程,增强公职人员的责任感,提升公共权力运行的公开化水平。只有加强违誓责任追究,确保各方严肃对待宪法宣誓,宪法宣誓制度的政治意义才能得到充分展现。

【关键词】:宪法宣誓制度; 宪法; 政治仪式; 国家制度


一、问题的提出

中国宪法宣誓制度的创立经历了漫长的历史过程。孙中山就任中华民国临时大总统时的宣誓,是近代中国就职宣誓的首次尝试。1913 年,袁世凯就任中华民国正式大总统时的宣誓,则开创了中国宪法宣誓的先河,但随着 《中华民国临时约法》被北洋政府的 《中华民国约法》取代,宪法宣誓就此夭折。1923 年,由曹锟政府颁布的 《中华民国宪法》,在中国历史上首次对总统宣誓做出规定,但其本身是一部 “贿选宪法”,它所规定的宣誓制度并不具有合法性,并且这部宪法很快就被段祺瑞政府的 《中华民国宪法草案》 ( 十四年草案) 取代。1947 年,由南京国民政府所颁布的 《中华民国宪法》亦要求总统宣誓遵守宪法,但由于 “制宪国大”遭到了共产党和民主同盟的一致抵制,它所颁布的宪法连同宪法规定的宪法宣誓制度都不具有合法性。[1]由于缺乏稳定的中央权威,旧中国并未建立一部得到各方承认的全国性宪法,也未能建立一项受到各方认真对待的宪法宣誓制度。

在中国共产党的领导下,新中国 ( 在大陆) 实现了国家统一与民族独立并颁布了得到广泛承认的宪法,但由于客观的历史原因,在很长一段时间内都没有建立宪法宣誓制度。改革开放后随着国家政治生活的制度化、法治化,国家机关也逐步恢复了宣誓活动。党的十八大后,中国加快了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程,建立宪法宣誓制度的脚步也随之加快。[2] 2014 年,中国共产党十八届四中全会做出的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,正式提出 “建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”[3]。建立宪法宣誓制度成为全面推进依法治国战略的重要举措。2015 年 7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议经表决通过了 《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》,这标志着当代中国以立法形式确认了宪法宣誓制度。[4]2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案规定,“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”[5]。宪法宣誓正式入宪,宪法宣誓制度得以正式确立。

在公共生活日益理性化、文明化的时代,现代国家治理也应体现一种 “公共理由之治”,即国家做出某项决策、建立一项制度之后,应向社会阐释其公共理由或公共价值。这意味着国家谋求决策或者制度为公众所理解和认可,将公众的理解和认可作为其目的正当性的来源。而面向社会的公共阐释,本身就是与社会协商的过程,是民主政治价值的一种体现。从哲学阐释学的角度讲,所谓阐释,指的是主体间就共同关心的有意义的事物进行对话以达致相互理解和共识的过程。阐释过程既是建构一项制度的 “意义”过程,也是这种意义被人们理解的过程。阐释的对象是文本或者类文本,如各种制度,其目的在于使 “文本或类文本中存在的某些相互联系但又令人困惑的意义变得更清晰”,最终建立一种与 “意义世界”相关的价值秩序。[6](104-107) 因而任何制度都需要被阐释,宪法宣誓制度也不例外。宪法宣誓制度作为一种政治制度本身就是一种类文本。对于这一 “类文本”所蕴含的深层意义人们不甚明了,这在一定程度上会导致人们对宪法宣誓制度的重要性和必要性产生误解,甚至是怀疑。对宪法宣誓制度的公共阐释则有助于消除分歧,凝聚共识。在这个意义上,对宪法宣誓制度的政治意义进行公共阐释就显得尤为迫切。

二、宪法宣誓的概念及其构成要素

“宪法宣誓”既是一种政治行为,也是一个政治概念。要理解宪法宣誓的概念,首先需要理解什么是 “宣誓”。中国拥有悠久的宣誓文化,历史上关于 “誓”的记录为理解 “宣誓”提供了丰富的资源。在中国古代,“誓”与 “矢”为通音字,折矢代表死亡,其蕴含着违背誓言会受到死亡的惩罚。[7](68-69) 在 《说文解字》中,“言”指的是口, “折”指的是手持斧钺的肢体动作,“誓”可以理解为手持斧钺做出承诺。[8] 《礼记·曲礼下》提到了 “约信曰誓”[2](95)。在这里,“誓”指的是订立相互信守之约定。古代的 “誓”主要指规定了惩罚后果的约定或承诺。上述关于 “誓”的记录主要涉及古代民间的宣誓,也叫做 “起誓”或者 “发誓”。在政治领域,古代则大多采用 “盟誓”这一宣誓形式。中国自古就有 “盟誓”的传统。春秋时期有齐桓公的 “葵丘之盟”,晋文公的 “践土之盟”; 西汉时有汉高祖刘邦与群臣之间的 “白马之盟”; 唐朝时有唐与吐蕃之间的 “长庆之盟”; 辽宋夏金时期有宋辽之间的 “澶渊之盟”,等等。[9] “盟誓”就是“盟”与 “誓”的结合。“盟”由 “明”和 “皿”构成, “明”指的是古代祭祀器具 “方明”。方明是一种祭祀神器,是神灵依凭之所。[7](56-57) 在商代,“盟”是一种在室内祭祀祖先的仪式。甲骨文和青铜器铭文中的盟是用动物和人血祭祖先的一种祭祀仪式。[7](66)《礼记·曲礼下》则记载着 “蒞牲曰盟”。在这里,“盟”指的是杀牲歃血以祭祀神灵的意思。总之, “盟”就是一种祭祀祖先或神明的仪式。结合前文对 “誓”的解释可知,“盟誓”就是一种达成约定或者做出承诺的祭祀仪式。祭祀仪式的目的在于求助于神灵来对盟誓主体的违誓行为施加惩罚。

现代宣誓是对古代宣誓的继承和发展,两者的一阶功能相同,都旨在实现证信立约,但关于如何实现证信立约二者却有很大的不同。古代宣誓依靠宗教的力量来实现证信立约,它的仪式充满了浓厚的 “敬神”色彩,象征着违背誓言要受到神的惩罚。现代宣誓则是凭借习俗或道德的力量来实现证信立约。宣誓仪式的目的不在于 “敬神”,而在于塑造一种庄严神圣的氛围,它一般不规定惩罚,信仰或者神的验证并不是现代宣誓的必要构成要素。除了实现一阶功能的方式不同之外,二者所具有的二阶功能也有很大的不同。古代宣誓强烈的宗教色彩使它成为宗法社会中一种调节社会矛盾的 “另类规范”[10]。现代社会是法治社会,社会矛盾主要依靠法律调节。现代宣誓已经不再是一种调节社会矛盾的规范,相反,向社会公开 “宣示”一种承诺或者决心是其主要的二阶功能。[11]依据上述分析,我们可以给宣誓下一个一般性的定义: 宣誓就是一种宣示承诺或约定的庄严仪式。需要指出的是,尽管宣誓是对承诺的宣示,但是宣誓并不等同于承诺,区别如下: 首先,宣誓对主体存在一定的资格要求。一般而言,宣誓的主体是指加入某种组织或加入某种职业 ( 就职宣誓) 的成员,而承诺则几乎适用于所有的主体。其次,宣誓具有更高的道德权重。违反诺言只是一种 “失信”或 “失约”行为,违背誓言则是一种 “背叛”行为,所以人们会经常做出承诺,但却不会轻易宣誓。再次,宣誓具有仪式性,需要在公开场景下进行,而承诺则不具有仪式性,它既可以公开做出,又可以私下做出。[12]

宪法宣誓是一种特殊的宣誓,其特殊之处在于它是宪法规定的公共权力交接程序和国家制度。[13]宪法的规定性构成了宪法宣誓的规范性要求: 首先,参与宪法宣誓成为特定的国家公职人员必须履行的宪法义务。其次,赋予宪法宣誓以最高的宪法效力。再次,“忠于宪法”成为宪法宣誓的规定目的。宪法宣誓的核心目的在于忠诚于宪法,忠于宪法是宪法宣誓的内在规定性。概括上述三种规范性要求,可以明晰定义宪法宣誓的概念: 所谓宪法宣誓,是指宪法规定的公共权力交接程序,是国家公职人员在庄严的仪式中做出的忠于宪法的郑重承诺。从概念构成的角度分析,宪法宣誓概念包含以下不可或缺的要素: 宣誓主体、仪式场景、承诺以及宪法的规定性。最后,特别强调的是,尽管 “宪法宣誓”属于 “就职宣誓”的范畴,但二者并不等同。首先,从宣誓主体来看,各行各业的从业者都可以举行就职宣誓,但是宪法宣誓的主体则是处于重要岗位的国家公职人员。其次,从宣誓效力来看,宪法宣誓具有宪法的规定性,因而具有最高的法律效力,而就职宣誓要么不具有法律规定性或者只是由普通法律规定,只具有一般的法律或道德效力。再次,从宣誓仪式来看,宪法宣誓是一种国家仪式,对宣誓的地点、时间、场景布置、宣誓程序和誓词等都具有明确、严格的规范,而就职宣誓对仪式的要求则较为宽松。

三、宪法宣誓制度的政治意义阐释

一种国家制度的创建背后必然蕴含着决策者深层次的政治考量。对制度进行公共阐释,从而让公众理解并认可制度所蕴含的政治意义,是制度具有影响力和生命力的内在要求。本文将以宪法宣誓制度的构成要素为分析框架,系统阐释内在于宪法宣誓制度中的政治意义,深入解释其建立背后的公共理由。以宪法宣誓制度的构成要素作为分析框架具有如下合理性: 首先,评价阐释是否准确的一个基本标准是,阐释是否接近文本或类文本的原意。由于宪法宣誓制度属于一种类文本,因此,对宪法宣誓制度的阐释必须结合其构成要素。其次,以构成要素为分析框架能够对宪法宣誓制度的政治意义进行更为全面的阐释。再次,有助于说明为什么这些要素是宪法宣誓制度的构成要件,从而可以为进一步完善宪法宣誓制度提出符合实际、具有建设性的建议。

(一) 基于宪法宣誓主体的阐释

仪式的首要目的在于规训主体,主体也是仪式中最引人注目的对象,因此,对宪法宣誓制度的阐释应从宣誓主体开始。从 “宣誓主体”的角度来看,国家公职人员进行宪法宣誓是 “党的领导、人民当家做主、依法治国”三者有机统一在干部人事领域的重要表征和实现机制。从2015 年通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》来看,我国宪法宣誓的主体有三种: 由各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举的国家公职人员; 由各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会决定任命的国家公职人员; 由各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家公职人员。其中包括国家主席、副主席、国务院总理、副总理、全国人大常委会组成人员、中央军事委员会主席、省长、副省长、市长、副市长、县长、副县长、检察院检察长和法院院长等在内的国家各级领导干部,都是经各级人民代表大会及其常委会选举和任命产生的。[14](93) 人民代表大会的选举和任命是国家各级领导干部重要的身份构成。

在我国,人民代表大会的选举或任命只是一项法定的人事任命程序。我国最基本的干部人事原则是党管干部,党管干部原则是党的领导在干部人事工作中的体现,它的实质是要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权,方式是推荐和管理好重要干部。[15](591) 人民代表大会对国家各级领导干部的选举和任命是在党的领导下进行的。这一点在 《党政领导干部选拔任用工作条例》中得到了清晰的体现。《党政领导干部选拔任用工作条例》是对党管干部原则的具体化和可操作化,其第八章第 45 条规定: “党委向人民代表大会或者人大常委会推荐需要由人民代表大会或者人大常委会选举、任命、决定任命的领导干部人选”[16]。从此项规定来看,经各级人民代表大会选举或者任命的国家各级领导干部都是由各级党委推荐的。因此,在党管干部原则之下,国家各级领导干部都是经党组织选拔和推荐之后,再经人民代表大会选举和任命,才能进入国家政权,行使国家权力。这意味着国家各级领导干部需接受党和人民的双重领导,既需要对党负责,也要对人民负责。无论是坚持党的领导还是人民当家做主,其目的都在于通过形塑更好的国家治理来为人民创造美好生活。法治是党领导人民治理国家的基本方式,法治能够为国家治理输入秩序、公正、人权、效率、和谐等良法的基本价值,从而引导国家治理走向善治。[17]只有在法治之下,党的领导才能长久稳固,人民当家做主才能得到充分保障。之所以要求党和人民领导下的国家各级领导干部进行宪法宣誓,其根本的意图在于,将党组织提名并经由人民代表大会选举和任命的国家工作人员纳入法制化轨道。通过宪法宣誓的程序强化国家公职人员的宪法意识、法律意识,从而使国家公职人员在履职过程中更好地肩负起对党和人民的责任,最终在干部人事管理领域实现党的领导、人民当家做主与依法治国三者的有机统一。

(二) 基于宪法宣誓仪式中的国家象征的阐释

在宪法宣誓仪式中,公职人员需要面向国家象征进行宣誓,宣誓仪式也因国旗、国徽、国歌等国家象征的在场而显得庄严肃穆。因此,“国家象征”是阐释宪法宣誓制度的政治意义不可或缺的维度。

第一,从“国家象征”的角度来看,宪法宣誓有助于公职人员建立宪法信仰。宪法要有权威就必须被信仰,正如伯尔曼所言,“法律必须被信仰,否则它形同虚设”[18](28)。宣誓起源于宗教,与信仰有着密切的联系,通过宣誓可以植入信仰: 宣誓者本身拥有对特定超验力量的信仰,通过宣誓,宣誓者就将对超验力量的信仰与宣誓对象合为一体,进而将对超验力量的信仰移植到宣誓的对象物上。建立宪法信仰也可遵循相似的路径。中国人自古就有强烈的家国情怀,近代以来,面对西方列强的冲击,促进了中华民族意识的觉醒和爱国主义的兴起。从实然层面来说,中国历史上发生过无数的爱国故事,形成悠久的爱国主义文化和具有内心崇高感的爱国主义精神。从精神世界的层面来说,国家的历史和文化为中国人提供了富有价值的意义世界和归属感的来源,家国情怀成为中国人价值观的基本底色。在一定意义上说,爱国主义已成为当代中国人的一种信仰。面向国家象征宣誓,意味着公职人员在宪法宣誓中纳入了自己的爱国主义信仰。通过以爱国主义信仰进行宪法宣誓,公职人员将对祖国的信仰移植到了宪法上并由此建立起宪法信仰。

第二,从“国家象征”的角度来看,国家公职人员面向国家象征进行宪法宣誓还有助于强化公职人员的国家认同。由于国家公职人员是国家公共权力的人格化代表,他们的国家认同感的强弱会对国家的统一和政治稳定产生重要影响。因此,形塑和强化国家公职人员的国家认同就显得十分必要。塑造国家认同可以利用多种资源,国家象征就是一种重要的资源。首先,国家象征具有唯一性。国旗、国歌、国徽、首都等国家象征都是唯一的,这种唯一性象征着国家内部分属于不同的地域、民族、阶层的国民是一个统一的整体。体验到这种整体性能够有效地强化公民的国家认同。其次,国家象征具有具象性。认同国家必须首先找到国家,但是由于国家的复杂性和抽象性,普通人在生活中难以找到整体意义上的国家。国家象征则能将抽象的国家具象化,进而为公民的国家认同提供载体。再次,国家象征具有独特性。每个国家都具有不同的国家象征,每个国家的国旗、国歌以及地理形态都不同。独特的国家象征便于国民识别他者,强化认同。复次,国家象征具有稳定性。国家政权存在,国家象征就会存在。这种稳定性能够赋予国家象征以权威性。[19]鉴于国家象征在强化公民的国家认同方面的独特作用,公职人员面向国家象征进行宪法宣誓必然能够强化自身的国家认同。

(三) 基于宪法宣誓中的承诺 (誓词) 的阐释

誓词是宪法宣誓的总的精神的表达,也是公职人员向人民承诺的具体内容。因此,阐释宪法宣誓制度的政治意义,誓词应该是重点的阐释对象。

第一,从宪法宣誓中的 “承诺”的角度来看,宪法宣誓有助于国家公职人员树立正确的政治忠诚观。忠诚作为一种美德对于维护家庭秩序、社会秩序、政治秩序具有重要的作用。国家公职人员作为社会秩序和政治秩序的维护者,当然也需要具备忠诚的美德。处于科层体制中,公职人员需要服从上级,对上级的服从既是国家治理体系有序运行的内在要求,也是公职人员为了自身的前途做出的一种理性选择,但是在急功近利的情况下,上级背后的国家或者制度极易被遮蔽,对上级的服从很容易蜕变为个人忠诚,而个人忠诚对国家的危害是显而易见的。晚清时期,湘军、淮军等地方武装改世兵制为募兵制,逐渐形成 “兵为将有”的体制,军队不再忠诚于国家,演变成效忠于将领个人,变成了具有人身依附关系的组织,为民国时期军阀混战埋下了祸根。因此,公职人员在政治生活中必须树立正确的政治忠诚观,杜绝个人忠诚。

公职人员要树立正确的政治忠诚观,必须处理好忠诚与服从的关系。明确忠诚的对象是处理好忠诚与服从关系的前提,宪法宣誓则有助于实现这一点。我国宪法宣誓誓词为:“我宣誓: 忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗! ”[20]仔细分析可以发现,誓词中提到了三种忠诚,即 “忠于宪法、忠于祖国、忠于人民”。这三种忠诚明确指出了政治忠诚的对象,只有 “宪法、祖国、人民”才能成为政治忠诚的对象。公职人员应该服从上级,但是上级不能成为政治忠诚的对象。对上级的服从必须与忠于宪法、忠于祖国、忠于人民相一致。当对上级的服从违背宪法、有损国家和人民的利益时,应该停止服从。

第二,从宪法宣誓中的 “承诺”的角度来看,宪法宣誓还有助于增强公职人员的使命感。新古典主义认为使命感是 “一种源于自身并超越自我的超然召唤,即以一种能展现或获得目的感或意义感以及以他人导向的价值观和目标作为基本动机来源的方式去践行特定生命角色”[21]。由于使命通常与远大的目标相连,因而使命感能对个人产生积极的影响: 一是能从平凡的工作中感受到人生的意义和价值; 二是形成为了实现使命而努力奋斗的感召力。

宪法宣誓能够有效地增强公职人员的使命感。首先,清晰的使命是产生使命感的基础。宪法宣誓的誓词不仅明确了公职人员的使命,而且指出了履行这一使命所需要遵守的伦理要求。我国宪法宣誓誓词中最后一句话是 “为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗! ”这句话是对公职人员使命的明确界定,而 “忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督”,则是为完成这一使命而对公职人员提出的职业伦理要求。其次,公职人员通过宪法宣誓所承担的使命不是普通的使命,而是一种国家使命。从誓词的拟制主体来看,国家是宪法宣誓誓词的拟制主体。2015年6月24日,十二届全国人大常委会第十五次会议决议草案提出了65个字的宪法宣誓誓词。2018年2月24日,全国人大常委会对宪法宣誓制度作出修订。宪法宣誓誓词的拟定主体是全国人民代表大会常务委员会,全国人大常委会是国家最高权力机关的常设机关,它代表着国家。国家规定的使命必然是一种国家使命。当一个人承担和履行国家使命时,巨大的荣誉感会油然而生,这种荣誉感会激发出强烈的使命感。再次,公职人员在宪法宣誓中所承担的使命不仅是一种国家使命,也是一种历史使命。依据宪法序言可知,“为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗! ”是宪法规定的社会主义初级阶段国家的根本任务,同时也是实现中华民族伟大复兴的阶段性目标。公职人员面向国家象征,在人民的见证下诵读这一誓词,就仿佛置身于中华民族百年奋斗的历史征程中,油然而生的历史责任感必然激发自身强烈的使命感。

(四) 基于整体意义上的宪法宣誓制度的阐释

阐释文本既需要关注细节,也需要把握整体。从整体意义上看,宪法宣誓制度是宪法规定的公共权力交接程序和国家制度。阐释宪法宣誓制度的政治意义不能脱离 “国家制度”这一宏观的视角。

第一,从 “国家制度”的角度来看,宪法宣誓有助于推进我国政治制度化进程。亨廷顿认为,“政治制度化指的是组织和程序获得价值和稳定性的过程”[22](12)。政治制度化能够促进组织行为的稳定性、规律性、连续性、可预测性。它能确保政治行动与公共利益相一致,使其免受个人利益与集团利益的左右。干部人事制度是我国政治制度体系的重要组成部分,它主要由干部的选拔、晋升、权力交接、干部培养以及干部退休等一系列制度构成。新中国成立以来,特别是改革开放以后,我国的干部人事制度体系建设不断加快。在干部退休制度方面,1982 年出台的《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》,标志着实际存在的领导干部职务终身制的废除。在干部选拔和任命方面,1995年出台的 《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和 2002年7月开始实施的 《党政领导干部选拔任用工作条例》,对领导干部的选拔、任命、晋升做出了全面细致的规定。在干部培养方面,我国 2006 年出台的 《党政干部交流工作制度》,对于提升领导干部的能力和素质具有重要意义。[23]可以说我国在干部人事管理方面建立起了较为完善的制度体系,但是在权力交接方面的制度建设还略显不足,宪法宣誓制度的建立则有效弥补了这一不足。作为一种宪法规定的权力交接的程序,宪法宣誓制度是我国干部人事制度的重要组成部分。宪法宣誓严格的仪式要求和庄严的宣誓场景,使得我国权力交接过程更具程序性和规范性,因而体现了一种高度的制度文明。宪法宣誓制度的建立是我国在完善权力交接制度方面迈出的重要一步,对于完善我国的干部人事制度体系,推进我国政治制度化进程,具有重要意义。

第二,从“国家制度”的角度来看,宪法宣誓还有助于增强公职人员的责任感。公职人员责任感的强弱会直接影响到其工作态度和履职效果,最终影响国家治理的效能。责任与权力相对,公职人员只有明确其拥有的权力的性质才能有效地增强其责任感,宪法宣誓制度则有助于实现这一点。宪法宣誓制度是宪法规定的权力交接程序,要求公职人员承诺“维护宪法权威,履行法定职责”,是这一程序的重要内容。宪法是国家的根本法,一切组织和个人,特别是国家机关及其工作人员必须以宪法为根本的活动准则。“维护宪法权威”是所有占据公共职位的人应承担的基本职责和义务。“履行法定职责”则是占据不同公共职位的个体应该履行的具体职责和义务。要求公职人员承诺“维护宪法权威,履行法定职责”,实际上是要求公职人员首先承担与公共职位相关的职责与义务,然后才能获得与之相应的权力。这就表明了公职人员拥有的权力是一种职位性权力。职位性权力不是特权,而是根据国家权力体系中不同的工作岗位需要,通过法律的方式确定职责后赋予的权力。职务性权力属于法定权力,即何种权力、权限范围都需经法律明文规定。这种法定权力与工作岗位是统一的、不可分割的。职位性权力的最大特点是权力即职责,这包含两层含义:一是承担职务必须履行职责,这是义务性权力,不作为是渎职行为;二是要承担履行职责、行使权力的后果,也就是要对行使权力的后果负责。尽职履责是对享有职位性权力的国家公职人员的内在要求,明确其拥有的权力的性质将有助于增强公职人员的责任感。

第三,从“国家制度”的角度来看,宪法宣誓亦有助于提升权力运行的公开化水平。政务公开是民主政治的基本特征,也是现代国家治理的基本形式。中国政府也一贯坚持“公开是常态,不公开是例外”。只有不断提升国家权力运行的公开化水平,人民才能更加有效地行使监督权。而阳光是最好的防腐剂,只有在人民的监督下,国家权力才能廉洁高效地运行。宪法宣誓是宪法规定的公共权力交接程序,是国家权力运行的一个重要环节。同时,宪法宣誓这一权力运行的环节是以一种公开的政治仪式的形式呈现的。在这场政治仪式中,人民是聆听者和见证者。建立宪法宣誓制度,要求国家公职人员以公开的方式进行宪法宣誓,本身就是一种主动将国家权力运行纳入人民监督下的行为。宪法宣誓的制度化意味着人民对国家权力的监督将成为一种常态,这就将公开性内置于国家权力运行中,并由此大大提升了国家权力运行的公开化水平。

四、余论

宪法宣誓制度拥有丰富的政治意义,这些意义表明国家建立宪法宣誓制度拥有充足的公共理由。只有当得到各方严肃对待时,宪法宣誓制度的政治意义才能得到充分展现,才能最终为普通公众理解和接受。只有加强对违誓责任的追究,才能确保宪法宣誓得到严肃对待。对违誓责任的追究可以从两方面展开:一方面要追究不严肃宣誓者的责任,比如虚假宣誓以及故意破坏宣誓现场等行为。在香港立法会议员宣誓中已经出现了这一问题。有的“港独”分子在宣誓时故意放慢语速宣读誓词,有的则恶意篡改誓词,有的在宣誓现场展示“港独”旗帜,侮辱国旗。尽管这一现象在大陆地区尚未出现,但是也需要做到未雨绸缪,提前做好制度上的准备。由于不严肃宣誓涉及对国家象征的尊严的侵犯,因此可依据《国旗法》《国徽法》《国歌法》《刑法》等对其加以处罚;或者可以把不严肃宣誓视为拒绝宣誓,对于拒绝宣誓者可取消其任职资格。目前我国的法律中尚未对如何对待这些行为做出明文规定,因此有必要尽快将其纳入立法议程。另一方面,应追究那些严肃宣誓之后的违誓行为,但这一点并不容易做到。首先,宪法宣誓的誓词是一种抽象的表达,它更接近一种政治宣言,而不是一种法律规定,因而很难准确判断一个人的行为是否构成违誓。其次,宪法宣誓是一种宪法规定,违誓必然构成违宪,但由于我国目前尚未建立违宪审查制度,即使能够判断一个人的行为是否构成违誓,也很难对其加以追究。再次,对违誓行为的处罚一般会出于两种理由:一种是此行为违法,另一种是此行为违誓。违法了显然要承担法律责任,但是违誓应该承担何种责任呢?如果再施加额外的法律责任,那么违誓应该承担多大的法律责任呢?在这些问题尚未弄清的情况下,追究违誓责任就会显得很困难。当然,为了使宪法宣誓不流于形式,必须要追究违誓责任,但是应该如何追究还需要更加深入的探讨。


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[17]张文显:《法治与国家治理现代化》,《中国法学》,2014年4期。

[18]伯尔曼:《法律与宗教》,梁治平译,北京:商务印书馆,1991年。

[19]殷冬水:《国家认同的文化逻辑:基于国家象征视角的政治学分析》,《学习与探索》,2016年8期。

[20]《快讯:宪法宣誓誓词》,http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/17/c_1122550535.htm,2018年3月17日。

[21]谢宝国、辛迅、周文霞:《工作使命感:一个正在复苏的研究课题》,《心理科学进展》,2016年5期。

[22]塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,李盛平、杨玉生等译,北京:华夏出版社,1988年。

[23]吴田:《新中国政治制度化发展的历程和经验》,中国行政体制改革研究会:《国家治理现代化:70年回顾和新时代展望———第八届中国行政改革论坛论文集》,北京:中共中央党校(国家行政学院),2019年。


周光辉,吉林大学行政学院教授、博士生导师;戴廷明,吉林大学行政学院博士研究生。

来源:《吉林大学社会科学学报》,2020年第6期。



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