周光辉 殷冬水:政治民主化:当代中国的实践和经验

——改革开放三十年中国民主化的进展、影响及经验
选择字号:   本文共阅读 1768 次 更新时间:2010-07-18 11:22:37

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周光辉   殷冬水  

  

  摘要:改革开放的三十年,是中国人民在政治民主化道路上不断探索并取得稳步进展的三十年,在这三十年里,我国公民权利意识逐渐觉醒,选举的质量不断提升,各级政府更加开放,更加重视民意、民情和民生,大众传媒的市场化改革迈出重要步伐,政治权力配置朝着合理化方向发展。

  政治民主化改革对我国经济的繁荣发展具有重要价值,它维系了社会的稳定,有效保护了公民的产权,使公民享有更多的尊严和选择自由,改善了政府与公民之间的关系,也使公共政策在保持稳定性的基础上具有可调整性,为我国不断推进市场化改革、解决市场化改革过程中的认识约束和思想解放创造了政治条件。中国政治民主化稳步进展的主要经验,归因于坚持了经济体制改革的优先性,注重了政府责任和能力的建设,突出了民主政治发展的自主性与平衡性,通过渐进改革的方式来实现民主化的基本目标。

  关键词:改革开放;民主化;进展;经验

  

  改革开放的三十年,是中国人民为建设一个富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家而努力奋斗的三十年。三十年来,由于经济的高速发展,人们的物质生活得到了明显的改善;伴随着政治民主化的进展,人们享有了更多的尊严和选择自由。从政治学的视角看,民主是当代中国政治发展的一个重要目标,以民主化为取向的改革则是推动当代中国社会文明进步的内在动力。看不到中国的政治发展,只承认中国的经济发展是一种片面性的认识。

  本文的核心任务就是从政治发展史的角度来展示中国政治民主化所取得的进展,论证政治民主化对中国经济发展繁荣所产生的积极影响,分析和总结取得这些进展的中国经验。

  

  一、改革开放三十年来中国政治民主化取得的进展

  

  改革开放的三十年,是中国人民在政治民主化道路上不断探索并取得稳步进展的三十年。在这三十年里,我国公民权利意识逐渐觉醒,选举的质量不断提升,各级政府更加开放,更加重视民意、民情和民生,大众传媒的市场化改革迈出重要步伐,政治权力配置朝着合理化方向发展。

  改革开放的三十年,是我国公民权利意识逐渐觉醒和公民权利法律化的三十年。三十年来,我国公民各项权利逐渐得到社会承认并被上升为法律。

  公民的维权意识不断增强,法律和社会舆论成为维护公民权利的重要力量,越来越多的公民懂得运用法律的武器来捍卫自己的利益,要求政府和法律给予更多的权利保护。公民权利意识的觉醒,推动着我国立法事业的完善,经过三十年的不断努力,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成,截至2008年3月,全国人民代表大会及其常务委员会已制定了229部法律,这些法律在保障我国公民权利上发挥着十分重要的作用。公民权利意识的觉醒,增加了社会对律师的需求。1979年,我国律师仅有290多人,到2008年,律师队伍发展到14万多人。1979年,我国律师事务所仅79家,到2008年,律师事务所已经发展到1.4万多家。据统计,目前我国律师年平均办理诉讼案件150多万件,开展法律咨询服务260万多件,办理法律援助案件10.3万件。公民权利意识的觉醒,增强了权力监督机制的有效性,我国公民开始通过“民告官”来捍卫自身的利益。1989年以来,我国“民告官”案件共达140万件,最高人民法院就《行政诉讼法》先后制定了18部司法解释,发布了16件司法指导性文件。“各级政府和行政部门对行政诉讼制度的认识和态度也有较大转变,不出庭、不应诉等现象越来越少,行政机关法定代表人亲自出庭应诉的越来越多”①[《法制日报》2009年4月3日].在行政诉讼中,原告撤诉率、败诉率均呈现下降趋势,以2001年为例,原告的撤诉率从37.84%下降到32.3%,败诉率从35.93%下降到28.61%.公民权利意识的觉醒,促进了公民对公共事务的关心,特别是促进了公民通过参与各种社团来实现自身的价值。改革开放以来,我国社团的独立性与专业性增强、数量增多、服务领域细化,政府也越来越注重发挥社团的不可替代的功能。社团在扶贫开发、公共卫生、环境保护、弱势群体权益保护、基层民主、公共治理等领域,发挥着越来越重要的作用。截至2008年底,全国共有非盈利性社会组织41.4万个,吸纳社会各类人员就业475.8万人,形成固定资产805.8亿元“,按照社团活动地域范围划分,全国性及跨省(自治区、直辖市)的1781个,省级及省内跨地(市)域的22810个,地级社团62004个,县级社团143086个”②[中华人民共和国民政部:《2008年民政事业发展统计报告》].实践表明,我国立法数量的增加、律师队伍的壮大、社团的发展,是我国公民权利意识觉醒的象征与必然结果,彰显着中国民主政治的进步。

  改革开放的三十年,也是我国选举制度不断改革、完善,选举质量不断提升的三十年。党的十一届三中全会的召开,标志着中国民主政治发展掀开了新的一页。1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,该法将直接选举由乡级扩大到县级,把等额选举改成差额选举,增加了选举或代表联合提名,允许用各种合法方式宣传代表候选人,实行无记名投票。1982年至2004年,我国对选举法进行四次修改,缩小了城乡每一位代表所代表的人口数比例差距,明确规定代表候选人的宣传方式,将全国人大代表名额限制在3000人以内,缩减各级人大代表名额,简化选民登记手续,恢复代表候选人预选制度,明确预选后实行差额选举。经过三十年的改革与发展,我国逐渐实现了从形式性选举向实质性选举的转变,选举逐渐成为体现公民意志、反映选民利益、评价权力握有者执政绩效和实现权力平稳更替的手段。三十年来,我国选举的广泛性、公平性和竞争性逐渐增强,政治领域和社会领域的选举获得了同步发展,选举“从广大农村蔓延到乡镇和城市社区”③[黄卫平:《中国选举民主:从广度到深度》,《吉林大学社会科学学报》2008年第3期].目前,我国享有选举权的公民占适龄人口的97%以上,流动人口选举权问题通过选举制度改革与创新正逐渐得到解决,农民工等弱势群体开始在各个层次立法机构中获得发言权,城乡人大人口选举比例由4:1变成了1:1,投票方式由公开投票转变为秘密投票,全部赞成或一致同意的状况逐渐得到改变,反对票开始出现。在基层民主实践中,我国许多地区的候选人开始通过与选民见面、电视演讲、张贴竞选海报等各种方式让选民了解其情况,阐述其政策主张。“民荐候选人”开始自主竞选基层人大代表“,越来越多的选民自主地加入竞选者的行列,以寻求更为高级的话语系统来维护自己的权益”④[唐娟:《中国政治选举发展的宏观分析:从文本与实践两个角度》,《公共管理研究》2004年第2期].我国直接选举扩大到县一级,实现了由等额选举到有限的差额选举、单纯的“组织提名”候选人到“组织提名”和“联合提名”候选人的转变。

  改革开放的三十年,是中国政府逐渐确立责任政治观念并将其制度化的三十年。早在1978年,邓小平就意识到“,党和国家的各级机关中,一个很大的问题就是无人负责”①[《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第150页].他呼吁必须建立严格的责任制,做到责任到人,权责统一,量才授予职责。

  三十年来,中国政府做了大量努力来承担责任。中国政府先后经过了六次(1982~2008)重大改革,精简并合理设置机构,转变政府职能,逐渐实现了由全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府的转变,建立了公众参与、专家论证和政府决定的行政决策机制,通过建立健全决策咨询制度、公示制度、听证制度、评估制度来提升公共决策的质量。我国各级政府通过建立新闻发言人制度,加强电子政务建设,颁布和实施《政府信息公开条例》,保障公民的知情权;通过推动行政法制建设,颁布了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》,来规范政府行为;通过建立绩效考评制度、政府官员引咎辞职制度、责任追究机制,确保政府对人民承担责任。“初步统计表明,先后有2000多名官员因为SARS危机中的失职而受到撤职或其他形式的处分”②[俞可平:《全球化与政治发展》,社会科学文献出版社2005年版,第102页].三十年来,我国政府绩效评估逐渐实现了由政府占主导地位的评估向政府和公民相结合的评估、由政府自身内部评估向公民社会外部评估、政府自我封闭的评估向社会公众开放的动态评估的转变。人大对政府的外部监督进一步加强,通过建立代表持证视察制度、代表接见选民日制度、代表对原选举单位的述职报告制度等来了解人民对政府的期待,通过加强人大的地位,充分保障人大代表的询问权、质询权、罢免权、批评权,促使政府对人民的需求做出回应。三十年的改革实践证明,中国政府对人民负责任的能力逐渐提升,中国政府所治理的社会实现了社会稳定,经济繁荣,正在为缩小贫富分化,实现社会的公平正义而努力。

  改革开放的三十年,也是大众传媒市场化改革取得重要进展的三十年。改革开放前的中国,大众传媒不发达,功能单一,独立性差,单一所有,高度集中管理,传媒所有权、财权和人事权归属于党政机关,主要承担着宣传党和政府政策的功能。在极左思潮占主导地位的时期,大众传媒成为阶级斗争的工具。改革开放三十年来,通过实行“自下而上、由易到难、循序渐进”的市场化改革,中国社会传媒数量从少到多,从垂直的单一结构走向多品种多层次的结构,传媒运作正逐渐实现从以传者为中心向以受者为中心的转变。通过市场化改革,大众传媒获得了较多的人权、财权和节目管理权,融资渠道更加多样化,在充分利用国有资本的同时,可以“有效地吸纳系统外社会资本和境外资本”③,[国家新闻出版总署:《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》,2009年4月6日]社会公众成为传媒生存发展的“衣食父母”。正是由于大众传媒经济来源发生了变化,促使大众传媒的角色认知和功能的转变。大众传媒要通过增加收视率来提升广告收入以维系自身的生存和发展,就必须考虑群众的需求,倾听群众的心声,向政府反映群众的诉求。大众传媒不仅是党和政府的喉舌,也是人民群众的喉舌,既要报道领导人的活动,更要反映人民群众的日常生活。市场化改革使大众传媒必须在政府与公众之间寻求平衡,通过反映社会现实表达人民群众的诉求来建立公信力。大众传媒正在成为推动中国民主政治发展的重要力量,在辨认公共问题,检视政府回应民意的程度,改善政府公共决策上,发挥着越来越重要的作用。三十年来,大众传媒的分类和定位更加明确,更加注重社会公众的需求,不断追求“贴近实际,贴近生活,贴近群众”。大众传媒促进了国家制定政策的透明性,越来越多的公民依赖大众传媒来表达他们的利益诉求和对社会问题的看法,推动政府部门对民意做出回应。

  改革开放的三十年,也是中国政治权力合理分开和权力结构优化的三十年。改革开放前,我国经济领域实行指令性的计划经济,政治领域实行高度集权的政治统治。政治权力高度集中,实行党的“一元化”领导,党政不分,以党代政,政治、经济、文化等领域权力高度重合,权力结构呈现出单一性。改革开放伊始,邓小平便告诫大家必须从文化大革命中汲取教训,他指出“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥”④。[《邓小平文选》第2卷,第321页]因而,必须改变权力过分集中的状态,改变党包办一切、干预一切、党政不分和以党代政的局面。改革开放的三十年,是我国不断进行分权化改革、改变权力过分集中状态的三十年。从权力纵向配置角度看,我国逐渐实现了中央政府向地方政府的适度分权。“放权让利”改革在一定程度上扩大了地方尤其是省市地方政府的财权,原来由中央政府管理的企业交给地方政府管理,扩大了地方政府的管理权,一级立法体制变革为两级立法体制,扩大了省、自治区、直辖市立法机关的立法权。从政治权力的横向调整来看,我国努力理顺党、人大、政府与政协之间的关系,注重激活各权力机构的功能。上个世纪70年代末到80年代末,我国实行了党政领导分任制度,划分党政职权范围,撤销各级党委与政府部门重叠对口的职能部门,使党从国家事务中摆脱出来,通过取消各级党委审批案件的制度,确立党对司法工作的领导主要是方针政策领导原则,保证人民检察院依法独立行使检察权、人民法院依法独立行使审判权。三十年来,通过实施“依法治国,(点击此处阅读下一页)

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