张又文 董妍:信息公开行政诉讼中的“利害关系”——基于诉的利益否定的视角

选择字号:   本文共阅读 754 次 更新时间:2022-05-24 23:56

进入专题: 利害关系   诉的利益   信息公开  

张又文   董妍  


摘要:  法院在适用“利害关系”条款否定信息公开行政诉讼诉的利益时,存在着对“利害关系”理解不同的现象。对此问题,在我国立法期待和司法定位中均有所阐述,但在裁判中还存在已有利害关系判断标准虚置和诉的利益要素混用等现象。因此,亟需在司法实践层面明确采用狭义诉的利益概念,将行政诉讼所保障的利害关系从信息公开行政诉讼的诉的利益中解释和分离出来,并厘清利害关系的实体与程序性审查,避免不同阶段审查重点的混淆与偏差,以解决实践中的上述问题。

关键词:  利害关系;诉的利益;政府信息公开行政诉讼


引入利害关系标准是2014年《行政诉讼法》修改的重要内容之一。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)(以下简称25号文件)指出在审判中需要准确把握“利害关系”的内涵,审查行政行为与当事人权利义务增减之间的关系。25号文件强调既充分保护合法权益,又要强化对诉的利益的准确识别,为进一步保护和规范当事人依法合理行使诉权提供了指引。

为探究当前以利害关系否定诉的利益的信息公开行政诉讼现状,本文在“北大法宝——司法案例”中,以“诉的利益”“利害关系”为关键词进行检索(即检索同时出现上述两个关键词的裁判文书),案由为“政府信息公开”,共获得初始检索结果90条。考虑我国行政诉讼中通常以《行政诉讼法》第25条判定利害关系,为此又以“诉的利益”“《行政诉讼法》第25条”为关键词,案由为“政府信息公开”,共得38条检索结果,两部分共计128条检索结果。通过逐一审阅检索结果,剔除重复、雷同与不相关样本之后,获得有效检索结果50项,检索截止时间为2021年10月21日[1]。逐一阅读有关案件后发现,以下问题仍有进一步讨论的空间:

第一,何为信息公开行政诉讼中的“利益”。法院以原告缺乏“利害关系”进而否定原告诉的利益,信息公开行政诉讼中的“利益”究竟是什么,在立法层面对其有哪些设计,在司法中对这些“利益”的审查标准又是如何把握的,现行实践中是否存在统一的判断标准,实践判断中是否存在问题。

第二,利害关系与诉的利益之间的关系。广义的诉的利益包含诉讼对象(诉讼范围)、原告适格、权利保护必要性;狭义的诉的利益仅指权利保护的必要性。“利害关系”意在指向诉的利益中的原告适格[2]。但是由于行政法中诉的利益概念起步较晚,在司法实践中,尚未形成统一且客观的适用规则,存在利害关系判定标准自由裁量度过高的情况。在本文考察的一系列案件中,显然采用了广义的诉的利益概念,而实践中却出现了对诉的利益混用甚至误用的现象[3],这就需要探讨在我国采用广义的诉的利益概念是否合适。

一、信息公开行政诉讼应然层面“利益”阐述

利害关系是用以判断行政行为和当事人权利义务之间关系的标准,信息公开行政诉讼中的“利益”是识别利害关系的关键,由于对利害关系的标准把握呈现出扩大趋势,因而对于信息公开行政诉讼中“利益”的解读也应当符合此趋势[4]。以下将从立法层面和司法层面尝试对信息公开行政诉讼中的“利益”进行应然层面的解读:

(一)立法期待

当前行政法学界从德、日理论中引入以诉讼目的为区分标准的类型划分,即关注一般公众利益的客观诉讼和以救济个人的正当权益为基础的主观诉讼[5]。信息公开行政诉讼兼具主观诉讼和客观诉讼的性质比一般的行政诉讼更为明显[6]:

1.主观利益:相对人认为行政机关具体行政行为侵犯了其依申请获取政府信息的权利。

第一,相对人“认为”自己获取政府信息的权利受到侵害。对于行政相对人寻求司法救济的标准,我国立法一直采取的是主观性标准,即相对人只要“认为”行政机关的行政行为侵犯了其合法权益即具备了利害关系,也就具备了寻求司法救济的资格。1990年《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”与之对应的是第41条第1项将原告资格界定为“认为”具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,并未作出客观化的衡量标准[7]。2000年发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条虽然明确了“法律上利害关系”的标准,但关于何种利益可以构成“法律上利害关系”并未形成统一的观点[8],有学者认为“法律上利害关系”事实上等同于1990年《行政诉讼法》第2条的规定[9]。现行《行政诉讼法》第2条第1款依然保留“认为行政行为侵犯其合法权益”的表述。

在信息公开行政诉讼领域中,作为信息公开制度基本法的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第1条明确了“依法获取政府信息”的权利,因而侵犯行政相对人上述权利可以视为对其“合法权益”的侵犯,也就构成了信息公开行政诉讼中的“利益”。基于此,相对人提起的信息公开行政诉讼也就满足了“利害关系”的要求。同时,《条例》第51条明确了诉讼作为一种救济方式也进一步证明了前述观点。另外,该逻辑也符合“合法权益”与“利害关系”的关联,即“合法权益”是利害关系的基础,“利害关系”是“合法权益”的具体化[10]。

第二,仅依申请信息公开的权益遭到侵犯才属于信息公开行政诉讼中的“利益”。目前我国行政公益诉讼的范围和原告资格仍然有较为严格的限制,特别是只有检察院可以提起行政公益诉讼且必须符合一定的前置条件。这就意味着虽然《条例》第51条并未明确可以通过诉讼方式进行救济的政府信息公开行为的范围,但从目前我国行政诉讼制度可知面向公众进行主动公开政府信息的行为不可诉。换言之,相对人认为行政机关主动公开的行为侵犯其“获取政府信息权利”的不属于信息公开行政诉讼中的“利益”,对该行为提起诉讼也不符合“利害关系”的要求。只有针对依申请答复行政行为提起的诉讼才具备行政诉讼中的“利害关系”,相应地,针对申请进行答复的行为必然属于具体行政行为。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《信息公开若干规定》)第3条明确了对主动公开行为不能直接起诉,需要以先行申请作为前置程序。这一规定也印证了上述观点[11]。

2.客观利益:高效解决信息公开行政纠纷,提升政府透明度和政府信息价值。

第一,高效解决信息公开行政争议。《行政诉讼法》第82条第1款明确了对信息公开行政诉讼法院可以采用简易程序。此规定采取“直接决定适用”原则,即由人民法院直接依职权决定是否采用简易程序审理,没有给予当事人介入选择诉讼程序的权利,这归因于《条例》实施后,公众对信息公开不服提起的行政诉讼案件逐年增加[12]。最高人民法院对《行政诉讼法》第82第1款条文的解读中也提到,信息公开行政诉讼案件出现了井喷和滥诉态势,部分地方法院受理的该类案件占到了全部行政案件的半数以上[13],这更加突出表明了立法者高效结案的态度与背景。司法适用的实践也表明,简易程序自增设以来,主要适用于信息公开行政诉讼案件[14]。此外,2014年修改《行政诉讼法》时在第1条增设“解决行政争议”这一立法目的,旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的功能[15]。信息公开行政诉讼案件数量大幅增加,是行政纠纷的多发点,更有一些申请人尝试通过政府信息公开挑战其他行政行为,形成了所谓的“政府信息公开信访化”[16]。因此通过行政诉讼制度解决并且力求高效解决信息公开行政纠纷必然是信息公开行政诉讼追求的客观利益之一。

第二,促进政府透明度及充分发挥信息价值。通过立法为政府工作透明度划定基本底线,是世界各国的通行做法。[17]我国《条例》第1条也明确了该目的。提升政府透明度也是对行政机关监督的一种形式,这与《行政诉讼法》第1条规定的“监督行政机关依法行使职权”的立法目的相契合,是信息公开制度和信息公开行政诉讼的客观利益之一。此外,政府透明度的提升,加大行政机关信息公开的力度,拓宽公开的广度,必然使公民获得更丰富的政府信息,有利于促进信息的再利用,充分发挥信息价值,这同样是信息公开制度和信息公开行政诉讼制度期望的客观利益。

(二)司法定位

《行诉法解释》第12条规定的利害关系情形,是对《行政诉讼法》第25条第1款所作的更为细化的列举式规定,为行政诉讼审判提供了更具有可操作性的依据和更明确的指引。该条解释的目的也在于兼顾主观利益和客观利益,在公私利益之间寻求一个妥当的平衡点[18]。从目前司法解释及最高人民法院对立法适用的解读中,可以梳理出司法机关对信息公开行政诉讼中的“利害关系”的理解是“值得保护的利益”。

在此前较长的时期内,我国司法机关将利害关系等同于不利影响或是实际影响[19]。直到最高人民法院在“刘广明案”中首次适用主观公权利和保护规范理论,指出“利害关系”应限于法律上的利害关系。该案的示范效应使法院在审判中对“利害关系”的判定发生了重要转向,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,才能构成行政诉讼中的“利害关系”[20]。 此后的诸多判决中都开始适用“值得保护的利益”说,并以“保护规范理论”予以界分[21]。

以“值得保护的利益”标准识别“利害关系”,一方面拓展了对相对人权益的保护,另一方面又避免了诉权行使的失控[22]。

《条例》的规定使得这一权利成为“值得保护的利益”,但该权利必须在法律框架下予以落实,不能抛开法定程序,抽象地落实知情权[23]。因此当信息公开行政诉讼诉的内容不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值时,将与《行政诉讼法》的立法目的相悖,导致行政资源和司法资源的浪费,便是不具有“利益”,诉讼中的“利害关系”已不能成立。

二、经由“利害关系”否定诉的利益之实然标准考察

诉的利益作为纠纷的筛选机制直接影响着司法救济程序的启动[24]。立案登记制正式施行后,“立案难”问题得到初步改善,但这一表象的背后,因不满足“起诉条件”而被裁定驳回的案件数尚有大增之势[25]。信息公开行政诉讼便是体现上述变化的典型代表,一方面大量案件涌入法院,另一方面,法院近些年在驳回起诉裁定中运用“利害关系”否定“诉的利益”成为较常见的裁判方式。司法实践中,以“利害关系”为由否定诉的利益主要有程序性和实体性两种标准。

(一)程序性标准

《信息公开若干规定》第3条明确了申请人向人民法院提起主动公开信息诉讼之前,必须履行申请前置的相应合法程序。实践中法院也以是否履行了前置程序作为标准判断信息公开行政诉讼的利害关系,进而对诉的利益进行识别。如在“孙天计与平乡县丰州镇人民政府案”中[26],原告在未依法向被告申请公开征地审批文件信息公开的情况下提起诉讼,法院认为该诉的内容不存在与其自身权益相关的利益,否定了利害关系,进而否定了诉的利益。

前置程序标准要求当事人应当首先寻求行政救济,从而使行政系统内部多一次自我纠正的机会,减少司法审查的案件数量。尽量在行政程序中解决争议,避免司法权不必要和不合时宜地干预行政权,使得行政权与司法权之间的张力得到缓冲。

(二)实体性标准

司法期待和立法定位虽然给实践判断提供了依据,但是现实中司法实践面临的情况十分复杂,除了可以获得行政诉讼救济的权利外,还有大量利益并没有具体法律保护条款,甚至没有被法律纳入保障范围。对这部分最模糊、也最具争议的利益的划分与取舍,是界定“利害关系”的关键所在[27]。实践中对于信息公开行政诉讼中“利害关系”识别的实体性标准,通常包括以下两个:

1.争讼信息与申请人主观利益的关联性。部分法院在判断“利害关系”时,会考察争讼信息与原告主观利益之间的关联性,将是否会对当事人的权利义务产生直接影响作为衡量“利害关系”的评判标准,从而判断该案件是否存在诉的利益。在“赵刚与哈尔滨市城乡建设委员会案”中[28],法院认为原告所申请的竣工验收情况不会致使其实际权利义务增减,从而否定当事人与所申请的政府信息之间存在利害关系,由此认定该起诉缺少诉的利益。在“本溪市嘉城房地产开发有限责任公司与本溪市人民政府、辽宁省人民政府案”中[29],法院也存在类似的论证逻辑。

在“三需要”条款删除之前,虽然早在2010年《最高人民法院关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告资格的答复》中明确了“申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关,属于实体审理的内容,不宜作为原告主体资格的条件”,但在地方法院的一些判决中仍然存在对“三需要”的误读。以“三需要”为标准对利害关系进行识别,有法院认为依据《信息公开若干规定》第5条第6项规定,政府信息公开申请人有对其申请的信息与“自身特殊需要”之间的关联性负有证明义务,换言之若当事人不能提供有效证据证明其申请信息符合“三需要”标准,则被判定为不存在利害关系,即不存在诉的利益。由此认定案件不存在诉的利益的案件并非少数,在“柳州市柳江区发展和改革局、李某案”中[30],一审法院和二审法院均认为原告未在规定期限内提供有效证据材料,以此推断不存在法律上的直接利害关系,进而认定不具有诉的利益。2019年《条例》删除了“三需要”条款后法院在实践中仍然对争讼信息与原告主观权利的关联性进行审查。在“石怀赛诉怀远县包集镇人民政府乡政府”案中[31],两审法院均以原告与所申请信息没有利害关系为由,否定案件诉的利益,裁定驳回起诉。“薛朝辉与江苏省住房和城乡建设厅案”中[32]法院作了相同的论述,其中反映出的问题后文作详细阐述。

2.反射利益的排除。我国学界和实务界为客观界定“值得保护的利益”的内涵,广泛应用“反射利益”理论,反射利益则区别于主观权利被排除在保护范围外[33]。在行政诉讼中,反射利益与主观公法权利的最大区别在于,主观公法权利可以请求行政主体通过公权力机制的运作实现。相反,倘若公民所享有的权利被认为属于反射利益,将失去通过提起行政诉讼获得权利救济的渠道[34]。其原因是,反射利益所指向的是公民与被诉行政行为之间产生的间接利益,而非直接利害关系。在信息公开行政诉讼中,若原告基于行政机关侵犯公众知情权提起诉讼,便是忽视了“利害关系”设置的实质意义,无限扩大原告范围,有发展为以公民为主体的公益诉讼的倾向[35],对于此种利益,司法实践中不予以保护,亦与我国行政公益诉讼制度的安排不符。在“金寨响洪甸旅游开发有限公司与安徽省财政厅等信息公开案”中[36],法院认为不能将利害关系扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织,所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系,不能包括受到反射性利益影响的当事人,法院据此否定了诉的利益。

三、现行标准存在的问题

前文述及了信息公开行政诉讼立法、司法与实践中对于“利害关系”的具体适用,从可获知现行标准仍存在适用瑕疵。主要包括以下两点:

(一)已有利害关系判断标准虚置

我国行政诉讼法总体上坚持主观诉讼的理念[37],当事人应证明其与争讼行为之间存在主观利益。但是,政府信息公开行政诉讼利益的内涵丰富、范围广泛,这里的利益既有主观利益也有客观利益,这是政府信息公开制度设置的目的使然。因此在诉讼中的利害关系判断也呈现出较为特殊的一面,不能过多考虑主观利益而忽视客观利益。同时,《信息公开若干规定》第5条第6款中“特殊需要”的审查,应是实体审查阶段的内容,而不应在之前的程序审查阶段对原告和争讼信息之间的关联性进行审查,更不能将其作为认定利害关系的标准。此外,信息公开行政诉讼中的“利害关系”指的是原告与行政机关信息答复之间的关系,而非原告与争讼信息本身之间的利害关系。前者关系到申请人是否具有请求司法救济的权利,是程序性权利,后者关系到申请人的诉讼请求能否得到司法支持,是实体性权利,二者不可混为一谈。

实践中法院以否定利害关系为由否定诉的利益的裁判方式使得现有利害关系判断标准被虚置。在《条例》修改之前,“三需要”标准在司法实践中已经存在适用的误区,即作为申请人获取政府信息的资格限制被误认为是信息公开行政诉讼中利害关系的判定要素[38]。其实,“三需要”设立之初的本意并非用来限制申请资格[39],且最高人民法院早已明确该问题。在政府信息公开领域,不仅不能将利害关系设定为寻求司法救济的一种资格条件,甚至不能将其设定为实质性审查条件,这是因为在信息公开制度的立法设计中该制度本身就具有公益属性,同时存在主观权利和客观权利,所以原告与争讼信息之间即使不存在通常意义上那样紧密的利害关系,但从客观利益的角度来说,每一起信息公开行政诉讼都存在着《条例》和《行政诉讼法》所追求的客观利益。换言之,在目前的制度设计中,只要是针对依申请行为提起的信息公开行政诉讼,在实体和程序上都很难对利害关系作出否定判断。此外,信息的流动性和可传播性也意味着信息公开制度的设计更为注重界定公开的范围,而对公开的对象在所不问,这也是以美国为代表的国家将申请人定义为“任何人”(anyperson)的原因。

2019年《条例》删除了争议较大的“三需要”条款,进一步明确政府信息公开制度的定位,同时起到了正本清源的作用,对信息公开行政诉讼中利害关系的准确识别提供了明确的原则性指引。司法实践中已经有法院在该问题的判断上作出了更为准确的把握,在“余某与庆元县人民政府”案中[40],法院对行政机关提出的原告与所申请信息没有利害关系的说法不予采纳,并明确肯定了利害关系。但是新《条例》实施后,也仍然存在对利害关系的审查和否定的裁判,这显然与目前立法层面的设计不符,需要纠正。法律规定是行政诉讼利害关系判定的前提和基础,这也契合保护规范理论的基本要义。

(二)诉的利益要素的混用

以利害关系否定诉的利益的裁判方式同时还造成诉的利益(广义)各要素之间的混用问题:

1.利害关系与权利保护必要性的混用。由于利害关系与权利保护必要性均关系请求权是否能够得到实现,基于此种相似性,实践中关于诉的利益的要件区分仍存在操作和认定困难,尚不能准确厘清每个要素的识别标准。在“贾焕文诉献县政府行政登记案”中[41],法院将利害关系与权利保护必要性混在一起说明理由,导致阐述论证存在不妥之处。在信息公开行政诉讼领域也存在混用要素的案件说理,在“贾某与中国电信股份有限公司山东分公司案”中[42],法院认为行政诉讼作为救济手段,对诉讼权利滥用的制止与对合法权益的保护同样重要。本案原告多次、重复、持续申请信息公开,继而提起行政诉讼的行为是对行政诉讼权利的滥用,其所诉事项明显不具备合法权益,与其诉求明显不具有利害关系,不应当予以救济。在该案件中,利害关系的判断存在于当事人与所申请的信息之间,但将滥用诉权等同于缺乏利害关系的认定并非正当适用该说明理由。

2.利害关系与受案范围的混淆。行政相对人以外的利害关系人具有诉讼请求权,使得利害关系和受案范围的判断变得困难[43],特别是对标准和界限的把握。这本质上涉及我国《行政诉讼法》第2条第1款、第12条与第25条第1款之间关系的法解释。修改之前的《行政诉讼法》最初保障的是人身权和财产权的类型,后来根据《行诉法解释》的规定以及司法实践逐渐扩展出了其他权利[44]。

在《条例》实施之前并不存在“获取政府信息权利”,导致了受案范围条款在适用时的解释障碍,即原告未能获取信息从而提起诉请究竟属于受案范围条款所列的何种事项、何种权利。在“周通琴与台州市路桥区蓬街镇人民政府、台州市路桥区人民政府乡政府案”中[45],法院认为依据《信息公开若干问题》第2条第1款第(四)项认定当事人与所诉的行政行为不存在利害关系,以此进一步推定原告以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的行为,不属于政府信息公开案件的受案范围,缺乏诉的利益。该裁判分别认定被诉行政行为与原告“不具有利害关系”和“不属于受案范围”,这种适用路径是从两个不同的规则共同指向了因缺乏诉的利益而裁定驳回起诉这一共同的裁判结果。

现代行政背景下,行政法更多关注的是如何调整行政行为与行政相对人之间的关系,在司法审查中,更应注重从构成要件判断该行为否是属于行政行为,这不仅是为了区分受案范围与利害关系,而且是为了斩断循环论证的必然选择。这也就意味着应当在利害关系与受案范围之间建立明确的区分标准。就信息公开行政诉讼的受案范围而言,《条例》明确了诉讼作为一种救济途径,因此除明确排除的情形以外,均应当属于受案范围。至于争讼信息是否属于政府信息等问题,应在实体审查中予以辨析,以使作为是否支持原告实体诉讼请求的依据,而非从程序上将其排除在司法审查的范围之外。

四、“利害关系”与诉的利益审查之分离

导致实践中存在上述问题的原因有二:一是“诉的利益”概念的不明确;二是实体与程序审查的混淆。考虑从以下两方面进行完善:

(一)明确采用狭义诉的利益概念

信息公开行政诉讼的产生先于政府信息公开制度的建立[46],至今已近20年。期间,行政机关、司法机关不断探索,在行政和司法领域逐步确立了相对完善的规则。特别是2019年《条例》的修改更是在规范层面上解决了实践中的部分难题,应当说信息公开制度从行政程序到司法程序已经完成了制度的基本建构。加之我国行政诉讼制度30多年的探索和实践,在利害关系识别、受案范围判断上已经形成了相对明确和成熟的标准。

在信息公开行政诉讼中通过审查利害关系进而否定诉的利益是在规则尚不完善、经验尚不充分的背景下,应对部分申请人不当行使权利的权宜之计。虽然在一段时间内确实起到了一定的积极作用,但其在法理上有诸多值得商榷之处。2018年之后,司法实践中采该种裁判方式的案件呈现下降趋势,也可以从侧面佐证这一点。同时,修改后的《条例》也在一定程度上可以解决行政机关和法院的困扰,上述裁判方式也失去了存在的现实必要性。诚然,《条例》不可能完全解决不当行使权利的问题,但任何制度都不是完美的,信息公开制度建立带来的积极作用必然超过其弊端,部分申请人的不当行为也不是我国独有,而是世界范围内通行的问题,对此我们需要予以足够的宽容和接纳,这不仅是信息公开制度建立和实施必须面对的问题,也是法治政府建设过程中的阵痛,甚至是民主进程中的必然代价。

实践中将“利害关系”纳入到诉的利益范畴中,无法为判断诉的利益提供相对清晰的标准,不但增加了诉的利益判断难度,而且使得已经明确的利害关系识别标准变得混乱。造成上述问题的一个重要原因是在我国立法及实践中均未明确诉的利益的要素。将行政诉讼所保障的利害关系更具体地从信息公开行政诉讼的诉的利益中解释和分离出来,即将诉的利益严格限定在权利保护必要性的范围内加以讨论,而将利害关系、受案范围从中剥离,按照既有的标准进行判断,避免诉的利益概念在审判实践中泛化带来的混乱。

(二)厘清利害关系的实体性与程序性审查

信息公开行政诉讼的前提是行政行为具有可诉性,也是是否进行衡量利害关系的首要标准。如果行为本身不具有可诉性,不属于人民法院行政审判权限调整范围,相对人即使与该行为有利害关系,也不具备诉讼权利。我国现行行政诉讼对公法权利的保障限于《行政诉讼法》和司法解释明确列举的思考方式,反映的是将行政实体法和诉讼法分别处理的观念,即某种权益是否可以得到救济不仅需要实体法确认,更依赖于《行政诉讼法》的认可。其本质仍是“行政诉权列举主义”的立场,即“实体法上的权利只有在被具体地、例外地赋予诉讼可能时才能获得贯彻”[47]。但是这一观念和做法不仅会持续加剧实体法与诉讼法之间的区隔与断裂,也会极大限制公法权利的司法保障。

政府信息获取人理应与其所申请的信息之间具有相应的利害关系,我国信息公开行政诉讼在程序审查中,应该仅针对是否在提起诉讼前履行了前置程序进行审查,若在程序审查过程中就对核心要素之利害关系进行审查,判断信息获取人与其所申请的相关信息不具有利益上的关联性,无疑是程序审理阶段的适用错误。目前,部分法院在裁判说理时,为避免信息公开行政诉讼中的不当行使权利行为,仅因当事人频繁、大量申请政府信息而否定相互之间存在利害关系,是对实体审查与程序审查的混淆。

在实体性审查过程中,不应只聚焦在申请人的申请形式上,应着重判断当事人申请的信息是否对其产生利害影响,是否具有实质意义上值得法律保护的利益。申请信息人的申请形式的不妥之处,也无法从真正意义上阻止信息获取人的原告适格,即只要申请人提起申请,相应行政机关未予以公开,就应当承认不公开之行为与申请人具有利益关联度,应当认定该行为损害了申请人的知情权,继而展开实质审查,而非在程序审查阶段将其否定排除在外。


注释:

[1]该检索目的意在找出在信息公开行政诉讼中直接以利害关系否定诉的利益的案件,而对于单独否定利害关系而未提及诉的利益或者单独提及诉的利益而未提及利害关系的案件,均不在统计之内。

[2]参见原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,中国政法大学出版社第2014年版,第2页。

[3]参见梁君瑜:《祛魅与返魅:行政诉讼中权利保护必要性之理论解读及其适用》,载《南大法学》2020第2期,第122-141页。

[4]参见陈清秀:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第258页。

[5]参见王贵松:《信息公开行政诉讼的诉的利益》,载《比较法研究》2017第2期,第19-30页。

[6]参见赵宏:《主观公权利的历史嬗变与当代价值》,载《中外法学》2019第3期,第648-667页。

[7]参见袁杰:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社,第72页。

[8]“两要件说”认为,“法律上利害关系”的构成要件包括“权益”和“因果关系”。参见李晨清: 《行政诉讼原告资格的利害关系要件分析》,《行政法学研究》2004 年第 1 期。“三要件说”认为,“法律上利害关系”的构成要件包括“合法权益”“成熟的具体行政行为”“因果关系”。参见张旭勇: 《“法律上利害关系”的新表述——利害关系人原告资格生成模式探析》, 《华东政法学院学报》2001年第6期。“四要件说”认为,“法律上利害关系”的构成要件包括“行政相对人”“合法权益受到不利影响”“合法权益具有法律上的依据”“因果关系”。参见章剑生: 《现代行政法基本理论》,法律出版社2014年,第796-799页。

[9]参见斯金锦:《行政诉讼原告资格——“法律上利害关系”要件研究》,载《公法研究》2006第2期,第164-181页。

[10]参见程琥:《行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定》,载《法律适用》2018第11期,第18-28页。

[11]公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。

[12]参见袁杰:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社,第221页。

[13]参见梁凤云:《新行政诉讼法逐条注释》,中国法制出版社2017年版,第654页。

[14]参见《最高法院行政审判通讯》:南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1601962726638143277。

[15]参见袁杰:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社,第4页。

[16]参见后向东:《中华人民共和国政府信息公开条例(2019)理解与适用》,中国法制出版社2020年版,第6-7页。

[17]参见后向东:《中华人民共和国政府信息公开条例(2019)理解与适用》,中国法制出版社2020年版,第4-5页。

[18]参见江必新:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用(上)》,人民法院出版社2018年版,第97页。

[19]自2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》就将“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在受案范围之外,2018年新的司法解释同样沿用这一规定。学者和实务界都倾向于将是否产生实际影响同时作为权衡受案范围和原告资格的基准。参见最高人民法院行政审判庭:《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》,中国城市出版社2000年版,第26-27页。

[20]参见(2017)最高法行申169号裁定。

[21]参见黄锴:《行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析》,载《政治与法律》2017第10期,第138-149页。

[22]参见(2016)最高法行申2560号裁定。

[23]参见后向东:《中华人民共和国政府信息公开条例(2019)理解与适用》,中国法制出版社2020年版,第4页。

[24]参见黄锴:《行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析》,载《政治与法律》2017第10期,第138-149页。

[25]参见何海波:《一次修法能有多少进步——2014年〈中华人民共和国行政诉讼法〉修改回顾》,载《清华大学学报(哲学社会科学版)》2018第3期,第26-43、190-191页。

[26]参见(2018)冀0581行初53号裁定。

[27]参见陈霜:《行政诉讼原告法律上的利害关系之界定》,载《知识经济》2008年第3期,第20-21页。

[28]参见(2018)黑0109行初3号裁定。

[29]参见(2018)辽05行初104号裁定。

[30]参见(2017)桂02行终202号判决。

[31]参见(2020)皖03行终133号裁定。

[32]参见(2020)苏行终653号裁定。

[33]参见埃贝哈特·施密特·阿斯曼等:《德国行政法读本》,于安等译,高等教育出版社2006年版,第296页。

[34]参见程琥:《行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定》,载《法律适用》2018第11期,第18-28页。

[35]参见王本存:《论行政法上的反射利益》,载《法学研究》2017年第1期,第76-85页。

[36]参见(2019)京0102行初17号裁定。

[37]参见章剑生:《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》,载《中国法学》2019年第4期,第244-264页。

[38]参见郑涛:《政府信息公开申请人之原告适格辨析——兼评“陆红霞案”》,载《北京社会科学》2020年第3期,第117-128页。

[39]参见后向东:《政府信息公开申请资格条件上的利害关系问题探讨》,载《中国行政管理》2018第2期,第83-87页。

[40]参见(2020)浙11行初60号判决。

[41]参见(2017)最高法行申640号裁定。

[42]参见(2017)鲁0191行初51号裁定。

[43]参见章剑生:《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》,载《中国法学》2019年第4期,第244-264页。

[44]修改后的《行政诉讼法》在受案范围条款中,通过将兜底条款增加“等”字的方式,实现了容纳新型权利形态的解释可能性。参见《行政诉讼法》第12条第1款第12项。

[45]参见(2019)浙1003行初3号裁定。

[46]参见赵正群、董妍:《中国大陆首批信息公开诉讼案件论析(2002-2008)》,载《法制与社会发展》2009第6期,第85-95页。

[47]参见[日]小早川光郎:《行政诉讼的构造分析》,王天华译,中国政法大学出版2014年版,第47页。


张又文,天津大学法学院博士研究生。董妍,法学博士,天津大学法学院副教授。

来源:《理论探索》2022年第2期。


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