董妍:政府信息公开不当申请规制研究——兼论《政府信息公开条例》第35条的适用

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2022-08-22 00:22:38

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董妍  

   摘要:  2019年修订的《政府信息公开条例》第35条对申请人权利不当行使作出了规制,对于其中“明显超出合理范围”的标准应当由行政机关依据实际情况制定,就目前而言,定性的标准更为切合实际。基于行政机关在政府信息公开制度中的主体地位,该条款应当由行政机关在行政程序中优先适用,且有严格的程序性标准,以履行法定职能为前提。法院在诉讼中应当采取中立审查的模式,采用判决而非裁定的方式裁判此类案件,且应审慎启动依职权调取证据程序。

   关键词:  申请权不当行使;明显超出合理范围;优先适用;裁判方式;中立审查

  

   引言

  

   2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)建立了政府信息公开制度,为提升政府透明度,保障公众获取政府信息权利起到了重要作用。但《条例》在实施过程中也出现了公开程度不够,少量申请人频繁、大量申请信息公开并提起信息公开行政诉讼等问题。鉴于此,2019年《条例》进行了修订,将学术界呼吁已久的“以公开为常态,不公开为例外”写入其中,明确了政府信息公开制度的基本原则。同时,针对在实践中存在问题较多的依申请公开领域,一方面删除了“三需要”条款,进一步明确了依申请公开中不对申请人资格加以限制,另一方面,在第35条、第42条设置了说明理由、延迟答复、收取信息处理费等特殊制度,针对个别申请人大量占用公共资源的行为进行了限制。应当说上述变化既进一步扩大了公民获取政府信息权利的保障范围,又规制了个别申请人不当行使权利的行为,对政府信息公开制度的实施产生较大影响,甚至有法官称其为对政府信息公开制度环境的重塑。[[1]]《条例》实施近一年之后,考察《条例》第35条适用情况和存在的问题,可以在一定程度上反映目前对政府信息公开不当申请规制的现状。由于行政机关适用该条款的情况不易收集,因此本文通过对裁判文书的检索,考察该条款在司法裁判中的适用情况,从一个侧面反映在规制不当申请中行政权及司法权的关系以及存在的问题,以期对理论与实践有所裨益。

  

  

   一、《条例》第35条司法裁判适用现状及问题

  

   在政府信息公开制度中个别申请人不当行使权利的情况并不鲜见,也并非我国所独有,在日本有学者称其为信息公开制度的伴生性行为,[[2]]也有学者将此类行为称之为纠缠申请,[[3]]许多国家的立法中也作出了相应的规制。[[4]]我国2007年通过的《条例》由于缺乏相关实践经验,并未将此问题纳入到规范中,导致不能有效应对实践中的这一问题,给行政机关和法院造成了一定的压力。“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”)[[5]]更是将这一问题置于公众视野之下。自此之后,法院以否定“诉的利益”的方式裁定驳回起诉,以此达到对不当行使权利的规制。但此种处理方式也因为缺乏实体法依据以及“诉的利益”标准不明确等原因遭到了诸多质疑。[[6]]

  

  

   2019年修订的《条例》第35条明确了“数量、频次明显超过合理范围”申请的处理方式。相较于“陆红霞案”,此条款意在将对个别申请人不当行使权利的规制由司法阶段提前至行政程序中,提早解决纠纷,避免大量公共资源被侵占。这一条款的设计并不是一个一般意义上的免于公开规则,而是针对特殊情况进行的特别处理,有学者称其为特别措施,[[7]]同时规范了申请人和行政机关双方的行为。考察和评判一个法律规则除了文本意义上的解读之外,该条款的适用情况尤为重要。鉴于本文对于实证的考察限于司法裁判,因而在“北大法宝”检索适用《条例》第35条的有效裁判共计126份。通过考察上述裁判对这一条款的适用,发现以下问题值得进一步探讨:

  

  

   第一,关于《条例》第35条中“明显超出合理范围”。这是该条款适用的“核心要件”,行政机关在制定抽象行政行为时,应当如何把握“明显超出合理范围”的标准,在《条例》实施一年以后,是否可以依据之前的经验制定是本机关或者本领域中可以量化的具体标准,换言之“明显超出合理范围”能否制度化,这是在实施该条款时不能回避的问题。而要对这一问题作出回答,需要结合现有126份文书中的标准进行分析。同时,该标准能否参照国务院办公厅发布的收取信息处理费的标准,二者之间存在何种关联,也是行政机关在将“明显超出合理范围”制度化过程中必须明确的问题。

  

  

   第二,关于行政机关适用《条例》第35条的程序,是否存在优先适用的主体。同时,行政机关在适用该条款时应当遵循的程序尚有进一步完善的空间。此外,当行政主体并未在行政程序中适用该条款,而是在诉讼阶段作为抗辩理由提出,法院是否可以采纳,或者法院能否直接适用该条款对原告的行为作出判断。在实践中法院表现出了不同的态度:有的案件中,行政机关在处理信息公开申请时并未适用第35条,而是基于其他原因不予公开信息,法院在审理中认为原告的行为属于“申请的数量、频次明显超出合理范围”,行政机关已经履行了相应职责,因此判决驳回诉讼请求。[[8]]该案中法院在诉讼程序中首次适用了《条例》第35条。但在另外一起案件中,法院则认为行政机关在之前的行政程序中不适用该条款,仅在诉讼阶段作为抗辩理由,缺乏事实和法律依据。[[9]]上述两种裁判进路哪种更为妥当,有必要进行进一步探讨。

  

  

   第三,不当申请规制中法院的角色和地位。在诉讼程序中,行政机关对“明显超出合理范围”具有证明责任毋庸置疑,然而,在行政机关没有举证的情况下,法院能否基于信息公开行政诉讼具有客观诉讼属性[[10]]而依职权调取证据,认定原告的申请“超出合理范围”,这一行为是否与法院中立和不告不理原则相悖。同时,在此类案件中,法院应当采用何种裁判方式,是“判决”还是“裁定”,这是关乎法院在规制不当申请中是应当采取“主动规制”还是“中立审查”的模式,有必要进行详细研究。

  

  

   本文将从上述三个问题展开讨论。

  

  

   二、“明显超出合理范围”标准的确定

  

   “明显超出合理范围”是《条例》第35条适用的核心要素,究竟何为“合理范围”的标准,是行政机关和法院在适用该条款时必须首先确定的问题。对于该标准,从现有的司法裁判来看,有两个亟待解决的问题,一是该标准是否存在制度化的可能,制度化的形式是什么;二是应当由何机关以何形式将该标准制度化。

  

  

   (一)“明显超出合理范围”标准制度化探讨

  

   2019年《条例》修订之前,对于个别申请人不当申请行为的规制多是在诉讼程序中由法院来进行,这一方面是由于在没有依据的情况下,行政机关不能对申请人的行为进行规制,否则就违反了“法无授权不可为”的公法基本原则,另一方面是司法个案审查的模式更为适合处理此类问题。但是,我国并非判例法国家,在没有依据的情况下认定个案缺乏诉的利益而裁定驳回起诉的进路是值得商榷的。同时,司法判决中直接针对某个公民今后的申请和诉讼加以限制与现行的司法制度不符,加之司法裁判存在标准不统一等问题,[[11]]这些共同推动了2019年《条例》第35条规则的形成。然而,该条款也并未给出“合理范围”的明确标准,这也是《条例》实施后需要解决的新问题之一。有学者认为行政机关需要明确三个方面的内容:一是数量、频次明显超过合理范围的数量标准,并坦言如果并未确定此标准而径直适用第35条,则会导致较大的不确定性风险;二是具体的计算方式;三是对行政机关适用该条款的监督和限制。[[12]]然而,自“陆红霞案”至今,从司法程序到行政程序,均未给出判断“合理范围”的具体标准,特别是具体的数量标准。在本文研究的裁判文书的样本中,有22份裁判文书中明确提及了原告申请政府信息公开的数量,这些被法院认定为“明显超出合理范围”的申请数量从12到306不等,经过spss描述统计后,得到表1,再将各数字出现的频率[[13]]进行统计并得到图1,如下所示:

表1 法院认定“明显超出合理范围”申请数量描述统计

图1 法院认定“明显超出合理范围”申请数量频率统计直方图

  

  

   以上描述统计传递了诸多有价值的信息。研究样本的均值为85,这一数字在实践中具有十分重要的意义,抽象出了被法院认定为“明显超出合理范围”申请数量均值,从这一数字来看,同一申请人或者其相关人,向行政机关申请85次信息公开后,才可能被法院认定为申请数量、频次“明显超出合理范围”,应当说,从一般认知而言,这一标准是可接受的。但是,仅考虑平均值的分析是不公允的,还应注意到这组数据的标准偏差为79.011,标准偏差较大,这意味着样本中数据的离散程度较高,即平均值并不能全面反映出实践中的真实情况,这一点在图1中也可以得到印证,法院认定“明显超出合理范围”申请数量频率分布并不均匀,在现实中呈现出较大的差异,加之没有其他变量可以和该项数据形成相关性分析,因此,从定量研究角度,就目前实践中所获得的样本分析,很难抽象出一个界定“明显超出合理范围”的具体数值标准。当然,这并不意味着定量分析在该领域中一直不可能实现,上述分析思路在实践中样本足够充足之后,可以考虑在不同领域或者不同地区进行定量分析,或者能够抽象出具体的数字标准。

  

  

从法理角度而言,抽象出具体的数字标准之所以困难,是由于所谓的“合理范围”“不当申请”并不完全是由申请的数量和频次决定的,基于正常目的而提出的申请,即使申请量巨大,也不构成对申请权的不当行使,而基于给行政机关施压等不正当目的提出的信息公开申请,即使只有一起也足以构成权利的滥用。这个标准之所以迟迟不能予以明确,归根结底是因为仅以客观上可以量化的数字来准确衡量人的主观意图是十分困难的。此种情况下,行政机关面临两难的境地,一方面如前述学者所言,行政机关不制定标准会面临较大的不确定性风险;另一方面,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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