王磊:哈萨克斯坦的“强总统制”科普

选择字号:   本文共阅读 1514 次 更新时间:2022-01-23 00:32

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王磊  

比较宪法学一般把世界各国的政权组织形式分为总统制、议会内阁制和委员会制,总统制又往往分为总统制和半总统制两种,前者以美国总统为代表,后者以法国总统为代表,总统制与半总统制的区别主要在于实行半总统制的国家设有总理。一般认为实行半总统制国家的总统的权力比实行总统制国家的总统权力要小,因为在半总统制国家,总统和总理分享行政权力。如果按照这个标准,哈萨克斯坦宪法所设计的总统制可以归类为半总统制,因为哈萨克斯坦宪法设置了总理职位,但哈萨克斯坦总统的地位和权力比许多总统制国家总统的权力还要大。也许在总统制、半总统制之外还存在另一类总统制,即哈萨克斯坦宪法所设计的这类总统制,这类总统制暂且称为“强总统制”。总统制不仅包括总统,还包括议会、政府甚至司法机关,主要指总统与其他国家机关之间的关系不同于议会内阁制或委员会制。其实,有的议会内阁制国家也设总统,例如,德国、以色列等国的总统,这些国家的总统往往是虚位的,我们可以把这一类总统称为“弱总统”,议会内阁制国家存在“弱总统”的现象。


哈萨克斯坦共和国于1991年12月16日宣布独立。哈萨克斯坦共和国第12届最高苏维埃第9次会议19 9 3年1月28日通过第一部宪法,于1995年8月30日全民公投通过第二部宪法(经过1998年、2007年、2017年、2019年四次修改),宪法共九章、98条。


一、总统条款的基本内容


宪法第三章总统包括了从第40条到48条的9个条文。这些条文涉及总统的基本情况,包括总统的性质、产生、任期、任职资格、当选、宣誓就职、待遇、解职与继任等。有关总统的职权的条款在后面介绍。


宪法规定了总统的性质。哈萨克斯坦共和国的总统是国家元首,是决定国家内外方针政策的最高官员,在国内和国际关系中代表哈萨克斯坦。总统是人民团结和国家权力、宪法的神圣性、个人和公民的权利和自由的象征和保证。总统应通过其裁决确保国家权力的所有部门协调运作,并确保权力机构对人民负责。


总统的产生和任期。总统将由成年的共和国公民通过普遍、平等和直接的无记名投票选举产生,任期五年。同一个人不得连续两次以上当选为总统。目前的限制不适用于哈萨克斯坦共和国首任总统。总统定期选举应在12月的第一个星期日举行,不应与新议会的选举同时举行。


总统的任职资格。出生在共和国的公民,如果不小于40岁,精通本国语言,在哈萨克斯坦居住不少于15年,并受过高等教育,则有资格担任哈萨克斯坦共和国总统。宪法性法律可能会对总统候选人有其他要求。


总统的当选。获得参加投票的选民的百分之五十以上投票的候选人,视为当选。如没有一名候选人获得上述票数,则应在得票最多的两名候选人之间进行第二轮选举。在参加第二轮选举的选民中得票较多的候选人,视为当选。


总统宣誓就职。总统向人民宣誓时开始就职,誓言如下:“我庄严宣誓,将忠实地为哈萨克斯坦人民服务,严格遵守哈萨克斯坦共和国宪法和法律,保障公民的权利和自由,忠诚履行哈萨克斯坦共和国总统赋予我的崇高职责。”宣誓仪式将于1月第二个星期三举行,有议会议员、宪法委员会成员、最高法院法官以及所有前共和国总统出席。在宪法第48条的规定情况下,总统在就任后一个月内进行宣誓。总统的权力自新当选总统就职之日起,以及在提前卸任、辞职或死亡的情况下,即告终止。除被免职的总统外,所有前总统均享有哈萨克斯坦共和国前总统的头衔。


总统的待遇。 哈萨克斯坦共和国总统的荣誉和尊严不受侵犯。 总统及其家人的供应、服务和警卫由国家负担。这一规定应适用于共和国的前任总统。哈萨克斯坦第一任总统的地位和权力将由共和国宪法和宪法性法律决定。


宪法对总统的解职作了如下规定:1. 如总统因病不能继续履行其职责,可提前解除其职务。在这种情况下,议会应组成委员会,由两议院人数相等的议员和相关医学领域的专家组成。提前解职的决定应当以委员会的结论为根据,还需要根据宪法委员会的确认,确认两院联席会议遵守了宪法规定的既有程序,获得议会两院联席会议全体议员的四分之三以上通过。2.总统应对其履行职责时所采取的行动负责,只有在犯有叛国罪的情况下,议会才可解除其职务。提出控告和进行调查由议会不少于代表总数三分之一的代表提出并获得众议院多数通过。对指控的调查应由参议院组织,并经参议院议员的过半数投票通过,将调查结果移送议会参众两院联席会议审议。最终由议会参众两院联席会议以不少于参众两院议员四分之三的多数通过,前提是最高法院认可指控的有效性,并且宪法委员会认为既定的宪法程序得到了遵守。如未能在指控之日起两个月内作出最后决定,对总统的指控应当被认为驳回。如果总统犯有叛国罪的指控在任何阶段被驳回,都将导致提前终止发起审议这一问题的众议院(众议院又称“马日利斯”)议员的权力。3.当总统正在考虑提前终止议会或众议院的权力时,总统不得被提出解除。


宪法对总统的继任规定如下:1. 总统被提前解职或免职以及去世的情况下,总统的权力应当转交给参议院议长并完成剩余任期;如果参议院议长无法履行总统职责,则应将权力转交给众议院议长;如果众议院议长不能行使总统的权力,则应将权力转交总理。已获得总统权力的人应相应地辞去参议院议长、众议院议长、总理的职位。在这种情况下,填补这些国家职位应按照宪法规定的顺序进行。2. 根据本条款的规定和顺序,取得总统权力的人无权对宪法进行修改和补充。


二、宪法结构中总统和总统制条款位置显著


宪法分为序言,第一章总则, 第二章个人和公民,第三章总统,第四章议会,第五章政府,第六章宪法委员会,第七章法院和司法,第八章地方公共管理和自治,第九章最后条款和过渡性条款。总统这一章排在各个国家机关之首,尤其是排在了议会之首,可见总统在国家机构中居于首要地位,这与大多数国家的宪法有所不同,大多数国家的宪法一般将议会排在其他国家机关之前以彰显人民主权思想。但哈国宪法的这一特点与法国宪法相似,法国宪法也把总统置于政府、议会之前。


宪法在总则第2条规定哈萨克斯坦的政治体制是总统制,“哈萨克斯坦共和国是一个总统制的单一制国家。” 紧接着在第3条规定“总统和议会在宪法规定的权力范围内代表人民和国家。政府和其他国家机构应仅在其授权权限范围内代表国家行事。”宪法在第2条规定总统制突显了总统制的重要。多数国家宪法规定总统代表国家或者代表国家和政府,议会是专门代表民意的机关,而哈国宪法将总统作为既代表国家也同时代表人民的机关,当然,哈国议会也代表人民和国家。


三、总统享有广泛的职权


宪法第44条规定总统享有21项职权,其中的第8项、第9项于2017年修宪时被删除,实际职权应该是19项。这些职权具体包括:


1.每年向哈萨克斯坦人民发表国情咨文以及哈萨克斯坦共和国内外大政方针;


2.安排共和国议会及其议院定期的和临时的选举;召集议会第一次会议并主持议会议员向哈萨克斯坦人民所作的宣誓;召集议会临时性会议;在一个月内签署议会参议院提交的法律,颁布或将该法律或其单独条款发回并进行第二次讨论和表决;


3.在与议会众议院各党派协商后,向众议院提交总理候选人;在众议院同意后任命共和国总理;解除总理职务;根据总理建议,确立政府架构; 任命由总理提议的政府成员,该成员已经过总理与众议院协商;单独任命外交、国防和内政部长;撤销政府成员的职务;接受政府成员宣誓;如有必要,主持政府就重要事宜举行的会议;废除、完全中止或部分中止各州、对国家有重要意义的城市和首都的行为;


4.经议会参议院同意,任命哈萨克斯坦共和国国家银行行长、总检察长和国家安全委员会主席;解除他们的职务;


5.组建、废除和改组直接隶属于共和国总统并对其负责的国家机关,任命和解除这些机构首长的职务;


6.任命和召回共和国外交代表机构负责人;


7.任命中央选举委员会主席和两名委员,任命任期五年的审计委员会主席和两名委员,负责监督预算执行情况;


8.[按2017年3月10日N 51-VI 3PK法删除];


9.[按2017年3月10日N 51-VI 3PK法删除];


10.采纳关于进行全民公投的决议;


10-1为了保护个人和公民的权利和自由,确保国家安全、主权和领土完整,向宪法委员会发出请求,要求审议制定的法律或其他法律行为是否符合宪法,就宪法第91条第3款规定的案件发表意见;(第91条第3款规定共和国宪法的修正案和补充应提交共和国公民投票或共和国议会审议,但宪法委员会应就其是否符合本条第2款规定的要求提出意见。第2款规定,国家的独立、统一的共和国的地位和领土完整,政府组成形式以及哈萨克斯坦共和国独立的先驱们制定的共和国的基本原则,哈萨克斯坦共和国第一任总统(Elbasy)的宪法地位不能改变。)


11.谈判、签署国际条约;签署批准交换书;接受国书,召回派驻他国的外交代表;


12.担任共和国武装部队总司令,任命和更换武装部队最高指挥官;


13.授予共和国国家勋章,授予荣誉军衔、最高军衔和其他军衔、具有衔级的职位、外交衔级和其他资格等级;


14.解决共和国公民身份和政治庇护问题;


15.行使对公民的赦免权;


16.如果共和国的民主体制、独立和领土完整、共和国的政治稳定、公民的安全以及国家宪法机构的正常运作受到严重和直接的威胁,总统在与总理和议会两院议长进行正式磋商之后,决定对哈萨克斯坦全国或特定地区出现的紧急状态采取措施,并将使用共和国武装力量事宜立即通知议会;


17.在共和国受到侵略或其安全受到直接外部威胁的情况下,总统应在共和国全国或特定地区实施戒严法,宣布部分或全部动员,并立即通知共和国议会;


18.组建隶属于他的国家安全局;


19.任命和解除哈萨克斯坦共和国国务秘书的职务,确定其地位和权力;组成共和国的总统行政机构;


20.组成安全委员会、高级司法委员会和其他协商和咨询机构;


21.依照宪法和共和国法律行使的其他职权。


总统根据宪法和法律发布对全国范围具有约束力的命令和决议。由共和国总统签署的议会的法案以及政府提出并由总统发布的法案,应预先分别由两院议长签署或预先得到总理的签署,两院议长和总理对这些法案的合法性承担司法上的责任。


四、总统对议会的影响


总统有权任命15名参议员。哈萨克斯坦全国有14个州、3个直辖市(努尔苏丹、阿拉木图、奇姆肯特),州、大城市、首都每个地方选2名代表作为参议员,总统任命15名参议员,共49名参议员。参议员任期6年,参议员由间接选举产生,每3年选举1次。98名众议院议员通过普遍、平等、直接的秘密投票选举产生,9名众议院议员由“哈萨克斯坦人民大会”(Assembly of the People of Kazakhstan)选举产生,共107名众议院议员。众议院议员任期5年。


两院联席会议在共和国总统建议下通过一项关于利用共和国武装部队履行国际维和义务的决定。


总统有权否决议会通过的法律。议会众议院先审议,参议院再审议的议题包括:如果总统对法律或法律条文提出反对意见,参众两院应在总统提出反对意见之日起的一个月内进行第二次讨论和投票。一个月之内没有进行第二次讨论和投票的意味着接受总统的反对意见。如果众议院和参议院以参众两院议员三分之二多数确认之前通过的决定,总统应在一个月内签署该法律。如果总统的反对意见未被其中至少一个议院推翻,则该法律将被视为未被采纳或采纳总统提出的版本。国家元首对议会通过的宪法性法律持反对意见应按照本款规定的程序审议。因此,总统对宪法性法律的反对意见应由议会两个议院全体议员都不少于四分之三的票数才能予以推翻。


总统的人事建议权。以下事项属于参议院的专属管辖权:根据哈萨克斯坦共和国总统的建议,选举和罢免共和国最高法院院长和最高法院法官,并宣誓就职。选举任期五年,并根据哈萨克斯坦共和国人权委员会的建议罢免哈萨克斯坦共和国人权事务专员。


总统解雇政府成员。议会两院分别开会,两院议员互不参加:在不少于各自议员总数三分之一的倡议下,有权听取共和国政府成员关于其活动的报告。不少于总数的三分之二的两院议员听了政府成员的报告,有权接受总统解雇的政府成员,如果该成员没有遵守共和国法律。在这种情况下,总统应解雇该政府成员。


总统提名参议院议长的候选人。众议院议长的候选人应由众议院议员提名。


总统召集议会。总统应在议会选举结果出来的三十日内召集议会第一次会议。作为一项规则,议会的开幕和两院联席会议的闭幕都由共和国总统主持。在议会休会期间,哈萨克斯坦共和国总统可根据两院议长或不少于议会议员总数三分之一议员的建议,主动召开议会特别会议。只有作为召开会议理由的问题才应在本次会议上审议。


总统出席议会会议。两院联席会议和单独会议应公开举行。遇有程序令规定的情况,可以召开闭门会议。共和国总统、总理和政府成员、国家银行行长、总检察长、国家安全委员会主席均有权出席任何会议并被听取意见。


总统享有立法提案权。立法提案权应属于共和国总统,属于议会议员,政府,并应在众议院完成。总统将有权决定审议法律草案的优先次序,这意味着应在两个月内作为优先事项通过有关的法律草案。


总统签署法律。经众议院全体议员多数表决通过的法律草案应送交参议院,参议院对该法律草案的审议不得超过60天。参议院议员过半数通过的法律草案将成为法律,并应在10天内提交总统签署。


总统签署宪法性法律。以不少于众议院议员总数三分之二的票数审议和通过的宪法性法律草案,应送交参议院,在参议院进行审议的时间不得超过60天。该草案应以参议院议员三分之二以上的票数通过,该法案成为宪法性法律,并应在10天内提交共和国总统签署。


设想减少国家收入或增加国家支出的法律草案只有在提供共和国政府的积极解决方案时才能提交。对于共和国总统作为立法议案提交众议院的法案草案,不需要提出这种结论。


总统有权解散议会或众议院。在与议会两院议长和总理协商后,总统可解散议会或众议院。在紧急状态或戒严法期间,在总统任期还剩最后六个月期间,以及在解散议会或众议院后的一年内,不得解散议会和众议院。


五、总统对政府的影响


政府是一个整体,在其活动中对总统和议会负责。政府由总统根据本宪法规定的程序组建。关于政府的结构和组成的建议,应由总理在任命后的10天内提交给总统。政府的成员必须向哈萨克斯坦人民和总统宣誓。政府在总统同意之后,确保国家计划的实施。总理应向总统和议会报告政府活动的主要方向和所有重要决定。


如果政府及其任何成员认为无法继续履行赋予他们的职责,他们有权向总统提出辞职。如果众议院或议会通过对政府的不信任投票,政府应向总统递交辞呈。总统在10天内将考虑接受或拒绝辞职的问题。


如果政府或其成员的辞职被拒绝,总统将要求政府或其成员继续履行其职责。总统有权自行决定终止政府的权力,并解除其任何成员的职务。总理被解除职务,即表示整个政府权力的终止。


六、总统对宪法委员会的影响


总统任命2名宪法委员会成员并任命宪法委员会主席。宪法委员会由7名成员组成,任期6年。前共和国总统有权终身担任宪法委员会成员。如果投票人数相等,他的投票将具有决定性。参议院任命2名成员,众议院任命2名成员。宪法委员会成员的半数每3年更换1次。


根据总统、参议院议长、众议院议长、不少于议会总代表人数五分之一、总理的上诉,宪法委员会应:决定是否正确地进行共和国总统的选举和议会议员的选举,并在有争议的情况下进行全民公投。


宪法委员会应审议共和国总统对宪法第44条第10-1款所述案件的请求,以及法院对宪法第78条所述案件的调查。


宪法委员会应在上诉之日起一个月内通过决议。在总统的要求下,如果问题紧急,这段时间可以缩短10天。


未经总统根据最高司法委员会的结论表示同意,或根据宪法第55条第3款的规定未经参议院同意,法官不得被逮捕、拘留、行政处罚措施,刑事指控,但当场被捕或者有重大犯罪行为的除外。


最高法院院长和法官应根据最高司法委员会的推荐,由总统提议,由参议院选举产生。地方法院和其他法院的院长和法官应由总统根据最高法院的推荐任命。


最高司法委员会由院长和另外两名由总统任命的成员组成。


检察机关实行初级检察官隶属于高级检察官和总检察长的统一集中制度。它独立于其他国家机关和官员行使其权力,只对总统负责。


此外,总统对修宪在程序方面享有一定的决定权。对宪法的修改和补充,只能根据议会或政府的建议,由总统主动作出决定,举行全民公决。如果总统决定将宪法修正案草案提交议会审议,则不应将其提交全民公投。在这种情况下,议会的决定应根据本宪法规定的程序通过。如果总统拒绝议会提出的关于对宪法提出修改和补充进行全民公投的建议,议会有权以不少于议会两院议员五分之四的多数通过关于对宪法进行这些修改和补充的法律。在这种情况下,总统应签署这项法律,或将其提交全民公投。如果拥有投票权利的半数以上的公民参加了公投,公投有效。提交公投审议的宪法修正案和补充,如果在不少于三分之二的州、主要城市和首都的公民有一半以上投了赞成票,即被视为通过。


综上所述,哈萨克斯坦首任总统纳扎尔巴耶夫2017年3月10日签署修改国家宪法的法令。根据修改后的宪法,总统将部分权力移交政府和议会,政府和议会权力虽然得到了一些加强,但哈国总统依然享有广泛的权力。哈国总统享有一般总统制国家的总统大多享有的权力,例如,总统担任共和国武装部队总司令,任命和更换武装部队最高指挥官。但哈国宪法所规定的总统制也有一些“强总统制”的特点,譬如总统对国家的内政外交政策的主要方向具有决定权;单独任命外交、国防和内政部长,无需征得参议院同意或总理同意,也无需与参议院或总理磋商;解除总理职务,撤销政府组成人员的职务;组建、废除和改组直接隶属于总统并对其负责的国家机关,任命和解除这些机构首长的职务;宣布进入紧急状态,动用武装力量实施戒严法等。总统连任不能超过2届的限制不适用于哈萨克斯坦共和国首任总统的规定也极为罕见。(1993年宪法第76条规定哈萨克斯坦共和国总统由选举产生,任期5年。总统权限自新当选的总统就职时终止。同一人不能担任总统两届以上。[1]1995年宪法第41条第2款规定:“35岁至65岁、熟练掌握国语并在哈萨克斯坦居住不少于15 年的出生在共和国的公民,可被选为共和国总统。”第42条第5款规定:“同一人不能当选共和国总统两届以上。”)


此外,除疾病等健康原因解除总统职务外,议会对总统职务的解除仅限定在总统犯有叛国罪,罪名范围较窄。法国宪法规定对总统作出与其继续履行职务不相符合的行为就可以被弹劾。美国宪法规定,总统犯有叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪时,国会有权弹劾总统。韩国宪法规定总统在执行公务过程中违反宪法或法律就可以被国会弹劾。


1991年12月,纳扎尔巴耶夫当选为独立后的哈萨克斯坦共和国的首任总统。1995年4月,哈举行全民公决,将纳扎尔巴耶夫的总统任期延至2000年。1999年1月,纳扎尔巴耶夫在提前举行的总统大选中获连任。2005年12月,纳扎尔巴耶夫在新一届总统选举中再次赢得连任。2011年4月,纳扎尔巴耶夫第四次当选总统,8日在首都阿斯塔纳独立宫宣誓就职。2015年4月27日,纳扎尔巴耶夫在总统选举中以91%的选票以压倒性优势获得胜利,第5次当选总统。2019年3月19日,担任总统职位近30年的努尔苏丹·阿比舍维奇·纳扎尔巴耶夫宣布辞职,参议院议长卡瑟姆若马尔特·托卡耶夫(Kassym-Jomart Tokayev)代行总统职权。哈国宪法已经进入后纳扎尔巴耶夫时期,该国“强总统制”的实施效果还有待进一步观察。(文中的哈萨克斯坦宪法条文均来自英文,由本人翻译,如有不妥请以哈萨克语或俄语为准)


注释:

[1] “哈萨克斯坦共和国宪法” 于洪君 译 伍元校,《外国法译评》1994年第1期,第106页。

作者简介:王磊,北京大学法学院教授。

文章来源:明德公法网



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本文责编:陈冬冬
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