王联:新冠肺炎疫情下难民问题对欧盟的冲击与挑战

选择字号:   本文共阅读 290 次 更新时间:2022-01-15 23:50:03

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王联  

  

   内容提要:2020年以来,原本已有所缓解的欧洲难民问题在新冠肺炎疫情冲击下,呈现三个新特征:申请欧盟庇护的人员总数在下降,但进入欧盟各国的难民数持续增加;经海上通道抵达南欧各国成为当前难民涌入欧洲的主要渠道,但难民经此通道而丧生的比例剧增;欧盟的难民营因缺乏隔离条件和医疗卫生设施,导致人道主义危机加剧。尽管欧盟积极致力于解决难民问题,但欧洲内部的团结依然困难重重,极右翼民粹主义势力公然反移民的政策和做法,成为当前欧盟内部争议的主要话题之一。困扰欧盟成员国多年的难民和移民问题,仍需各国通力合作,共同应对。

   关键词:新冠肺炎疫情 难民 欧盟 民粹主义

  

   欧洲的难民问题不是新话题,虽然近几年情况不像2015年难民危机那样严重,但每年进入欧盟各国申请庇护的难民或移民人数仍保持在数十万之多。欧洲各国为此牵扯不少精力,但始终无法就庇护机制达成新共识。2020年1月2日,土耳其一家知名智库发表报告,从移民、法治和腐败、英国“脱欧”以及欧洲绿色协议等四个方面,分别阐述了欧盟在新的一年将面临的20项重大挑战。其中,移民领域涉及的话题位列各项议题及挑战的首位。该报告指出,“改革欧盟的移民和庇护政策是欧盟委员会新任主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)从前任手中接过的最艰巨的任务之一”,包括边界和安全、安置庇护申请者、有关庇护程序的规则、与土耳其在移民问题上的合作、增强欧洲的全球角色等五项具体挑战。在2020年行将结束之际,在应对难民和移民问题的挑战上,欧盟的表现依然是乏善可陈。

   新冠肺炎疫情暴发之初,欧洲各国加大边界管控力度,采取各种措施阻止国际、跨境和国内人员流动,以最大限度减少疫情的蔓延和影响,进入欧洲的难民和移民数量一度减少。据国际移民组织(IOM)提供的数据,截至2020年6月中旬,在欧洲经济区(EEA)6%的机场、25%的陆地边境过境点和9%的蓝色边境(海、河或湖)过境点被关闭。2随着2020年夏天的到来,欧洲各国放松了新冠肺炎疫情导致的封锁情况,人员流动速度加快,这既增加了疫情扩散的风险,也扩大了欧洲难民和移民的规模。既有的难民存量问题叠加新近涌入的难民增量,加之又遭逢新冠病毒大流行,无疑令欧盟在2020年遭遇了新的冲击和挑战。

   一、新冠肺炎疫情下欧洲难民问题的新进展

   (一)难民或庇护申请者数量呈下降趋势,但这类人口进入欧洲的总量仍在稳定增长

   联合国难民署2020年9月25日公布的数据显示,新冠肺炎疫情使得欧洲内部以及前往欧洲的人口流动大受影响:2020年上半年到达欧盟各国的新的庇护申请者与上年同期相比下降了近25%,从2019年的约37500人下降到2020年1—6月的约28300人;来自阿尔及利亚的总入境人数占比增加了一倍多,从2019年的5%增加到2020年至今的11%;来自孟加拉国、科特迪瓦、几内亚、马里、摩洛哥和突尼斯的新来者分别占到新来者总数的5%或以上。2020年4月,在欧洲32国登记的庇护申请只有9160起,这是自2008年以来记录的最低数字,比2020年初的申请数量减少了87%。来自阿富汗和叙利亚的庇护申请者占新庇护申请人总数的23%,延续了前几年的趋势。

   尽管从目前2020年全年的统计总量上看,欧洲难民或庇护申请者数量呈下降趋势(意大利除外),但这类人口进入欧洲的总量仍在稳定增长。据联合国儿童基金会的数据,2020年1—6月,总计有26800名难民和移民抵达欧洲,其中儿童占19%;而7—9月,则有30543名难民和移民进入欧洲,儿童占25%,第三季度的难民和移民总数在前两个季度之和的基础上还增长了14%。新冠肺炎疫情背景下,大量难民和移民持续地涌入欧洲带来了诸多问题。

   (二)难民或庇护申请者多从海上抵达南欧各国,丧生比例大幅提高

   出于对新冠病毒的担忧,欧洲各国卫生防疫措施趋紧,如西班牙政府几乎阻止了所有新到西班牙大陆地区的移民。2020年4月以来,意大利、希腊、马耳他等国就以防疫为理由,拒绝海上救援船只停靠本国港口,更不允许船上搭载的被救人员下船上岸。受到陆路交通受阻、社区隔离和边界封锁等因素制约,难民和移民多数只能选择通过海路前往欧洲国家。然而拥挤的小型船只承载远超额定乘客数量的难民和移民,他们经过海上的数天漂泊才能抵近欧洲大陆近海,却又往往被拒绝靠岸。饥寒交迫加上身心疲惫,导致一些人未能到达最终目的地国就已葬身大海或是客死他乡。

   联合国难民署的数据显示,“2020年以来,已有超过9200名移民和寻求庇护者从西非危险地越过大西洋,较去年同期增长700%。截至2020年9月,约430人在前往欧洲的途中丧身地中海”。虽然这一数字与2019年同期相比下降了52%,但死亡人数占抵达人数的比例却上升了。这成为2020年欧洲难民和移民问题的一大特征。

   (三)难民营状况持续恶化,进一步加剧欧洲本地的人道主义危机

   由于所在社区隔离等卫生防疫措施的加强,在欧洲等待身份确认或重新安置的一大批难民或移民,与所在城市的主流社会更加隔绝,而且难民营或其他难民集中居住地环境也因激增涌入的难民变得更为糟糕。根据希腊官方提供的数据,有将近4万人生活在希腊爱琴海的五个难民接待和甄别中心,而它们的设计容纳能力只有6095人。在莱斯沃斯岛,2万人居住在仅能容纳2840人的空间里,唯一的一家综合医院仅拥有6张病床、一个可容纳20人的病房和5张ICU病床,但却要服务包括庇护申请者在内的全岛12万名居民。作为莱斯沃斯岛上最大的难民营,莫里亚难民营设计收容人数为3000人,而实际接纳的难民最多时达到13000多人,远超设施承载力,其条件简陋、人员拥挤程度可见一斑。在萨摩斯岛,7500人居住在仅设计容纳648人的空间里,唯一的一家综合医院仅拥有两张ICU病床,却要为包括寻求庇护者在内的约4万名居民提供服务。这些被隔绝在爱琴海岛屿上的难民和移民,显然做不到像世界其他国家和地区的民众那样,在新冠肺炎疫情下保持社交距离,拥有相对良好的卫生设施,而是不得不挤在狭窄的空间里。原本就被边缘化的赴欧难民和移民,在新冠肺炎疫情下愈发变得孤立、闭塞,许多难民和移民营地及收容中心发生新冠病毒感染的风险大大提高。

   2020年9月9日,希腊莱斯沃斯岛上的莫里亚难民营突发大火,导致难民营设施全部被毁,数以千计的难民和移民逃离该地,至少7800人需要依赖临时搭建的避难设施。据当地媒体报道,就在火灾发生前一周,当地政府宣布难民营中有35人确诊新冠肺炎,要求他们隔离诊治。但有些难民家庭不愿意分开,导致难民营管理者和患者及其家属产生冲突。另据中国央视新闻报道,“莫里亚难民营被大火烧毁迫使约1.2万人露宿街头,希腊政府迅速动员希腊军队与人道主义伙伴一道建立紧急避难所。尽管各方已做出重大努力,但当地生活条件仍然迫切需要改善。联合国难民署和其他人道主义伙伴已向希腊政府就洪灾等安全隐患和危险发出警报,要求立即采取行动以防受到恶劣天气和低温的侵害”。

   希腊难民营的状况并不是特例。意大利、马耳他、波黑等欧洲国家的难民营或难民集中居住地,同样存在居住条件恶劣、人员拥挤、卫生医疗状况难以承载疫情压力的情况,因而难民与本地管理者之间也时常爆发冲突。

   总体来说,2020年欧洲难民和移民问题的重点不在于新来者数量的减少,而在于新冠肺炎疫情背景下既有难民问题的恶化(特别是难民营状况的恶化),以及庇护申请者多从海上抵达南欧各国,导致丧生比例大幅提高,这些都进一步加剧了欧洲本地的人道主义危机。

   二、新冠肺炎疫情下的难民问题凸显欧盟应对乏力

   当2020年1月中下旬欧洲开始出现零星新冠肺炎确诊病例时,没有哪个欧洲国家对此予以重视。移民或难民也跟往年一样,仍不断地进入欧洲各国。即便意大利的疫情在2月底已呈现大范围扩大态势,依然没有引起欧洲其他国家的重视,欧盟也没有在第一时间对意大利施以援手。虽然欧盟委员会负责卫生事务的专员基利亚基德斯(Stella Kyriakides)在2月26日呼吁欧盟各国更加重视此次新冠肺炎疫情,但各国并未有更多实质响应。3月疫情开始在欧洲全面暴发之际,欧盟各国甚至有些国家内部的不同地区又陷入“各自为战”“单打独斗”的境地,根本没有采取统一行动,也基本没有能力采取集体行动。欧盟27国针对新冠肺炎疫情有限的共同行动之一,就是决定自3月起关闭外部边界,暂停庇护申请的登记工作。

   面对新冠肺炎疫情的蔓延,欧洲各国都将自身的防疫作为第一要务,对难民的关注显得力不从心。针对有关国家暂停难民申请登记和安置的相关工作,并以防疫为由拒绝海上救援船只停靠本国港口,更不允许船上搭载的被救人员下船上岸,欧盟委员会也仅仅在5月份公布了一份有关难民政策执行的指导意见,要求希腊等国在做好防疫工作的前提下,尽快恢复难民申请登记及资格审查工作。然而,救援船只及搭载难民被拒绝上岸的个案还是时有发生。6月底,隶属于一家人道主义救援机构的“海洋维京号”救援船,在利比亚海域搭救了180名难民后,向意大利和马耳他多次发出靠岸请求,直到在海上漂泊8天之后才被允许靠岸。7月4日,一艘名为“塔利亚号”的商船从利比亚返回西班牙的途中搭救了困在距离意大利兰佩杜萨岛55公里海域的52名难民。该船先后申请在兰佩杜萨岛和马耳他靠岸,均遭有关政府拒绝。最后在欧盟协调下,马耳他政府派出巡逻艇把船上的难民接走。对此,CNN评论指出,“疫情加剧了欧洲的难民危机”。而欧洲边境管理局的报告也警告说,欧洲在未来数月很可能会出现更大规模的难民潮。

   自2015年欧洲难民危机爆发以来,希腊、意大利、西班牙这些处于欧洲外围边界的地中海沿岸国家,就一直受到来自北非、西亚等地非法移民和难民涌入的巨大压力,特别是希腊被看作是阻止大量难民和非法移民经由陆路涌入欧洲的前线国家,责任重大。希腊移民和庇护部为此发表声明称:“希腊正处在难民危机的中心,承担了不成比例的负担。”3新冠肺炎疫情蔓延后,土耳其一度借口欧盟没有真正履行双方于2016年签署的合作协议,威胁要放任其境内数以百万计的难民前往土希边界。希腊和欧盟都如临大敌,极力安抚土耳其。虽然最终没有酿成大量难民涌入的新危机,但希腊境内的难民营却因管理不善造成新冠肺炎疫情的扩散。

   一方面是南欧沿海国家常年面临大批难民和移民涌入,屡屡表示不堪重负,强烈要求欧盟出面解决问题;另一方面是东欧国家坚决拒绝欧盟委员会摊派的难民分配做法。欧盟各国在此问题上争吵不休、停滞不前。虽然各国也已意识到《都柏林协定》有关难民第一到达国条款的不合理性,也已进行多轮协商,但至今仍不能取得共识。新冠肺炎疫情的暴发无疑更冲淡了各国围绕难民问题协商新机制的热情。

   欧盟各国需要齐心协力进一步协调移民政策,特别是在经历了2015年难民危机之后,更应加快步伐全面更新和完善围绕难民和移民的甄别、转移、分配和安置机制。德国内政部长泽霍费尔(Horst Lorenz Seehofer)对全面改革欧盟的难民庇护制度有清楚的认识,他表示,“难民问题需要所有成员国共同面对,不能将包袱甩给意大利、西班牙、马耳他和希腊。这是不公平的”。欧盟智库欧洲政策中心移民问题专家奥利维亚·迪兹(Olivia Diez)也认为,“欧洲需要认真反思,难民是如何产生的,从消除难民输出国的战乱和贫穷入手,这才是治本之道”。

三、新冠肺炎疫情背景下难民问题对欧盟未来构成的挑战 (点击此处阅读下一页)

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