在迈入全面建设社会主义现代化国家新征程的前15年，乡村发展能否跟得上国家现代化进程至关重要。在这个阶段，城乡关系将发生更加深刻的转型，乡村的功能作用、产业形态、人口结构、村庄布局等将发生更加深刻的调整。保障这种转型和调整顺利进行，需要对未来15年的乡村振兴路径进行勾勒，以提高农业农村现代化建设的效率。需要顺应农业农村发展的结构性、趋势性变化，充分发挥工业化城镇化深入发展产生的辐射作用，充分利用社会主要矛盾变化为彰显农业多种功能和乡村多元价值带来的历史机遇，充分遵循城镇化和乡村发展规律，以瞄准城乡市场需求为基础，以促进农业提档升级、发展乡村“三新”经济和提升乡村生活品质为抓手，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。
围绕城乡居民新需求 释放农业多种功能和乡村多元价值
瞄准城乡居民对休闲观光、乡土文化、生态环境等的新需求，促进乡村经济多元化，以新产业新业态新商业模式挖掘农业的多种功能、释放乡村的多元价值。
促进乡村一二三产业融合发展。这是人多地少国家延长农业产业链、提高农业就业增收密度的重要出路，也是满足城乡居民新需求、拓展农业新功能的重要途径。一方面，应注重促进农业与农产品加工业的融合发展，提高农产品加工转化率。农产品加工业应尽量布局在农产品产区，把加工增值留在当地。对直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，应布局在农产品生产基地周边。对具有较大规模要求的农产品加工业，应布局在县城或有条件的乡镇。另一方面，应注重促进农业与第三产业的融合发展，提高农业价值创造和就业吸纳能力。积极发展观光采摘、农耕文化体验、垂钓、市民菜园等建立在农业生产基础上的新型服务业，促进产区变景区、产品变礼品、农房变客房，使农民的剩余劳动时间得到充分利用。无论是与第二产业融合，还是与第三产业融合，抑或三次产业融合，出发点是使农民有机会获得农业生产之外的全产业链增值收益，立足点是以农业生产为基础拓展其价值链，保障农民获益是融合发展的根本，建立契约型或产权型利益联结机制是融合发展的关键。
促进乡村休闲、居住和创业功能的释放。从促进休闲功能的释放来看，应鼓励有条件的地区利用良好生态、传统习俗、民族风情等特色资源，发展农家乐、民宿美食、户外探险等新产业。从促进居住功能的释放来看，应鼓励城市周边乡村利用集体土地建设面向在城市就业的年轻人的租赁住房，鼓励生态环境良好、交通便利的乡村利用闲置农房或宅基地发展面向城市老龄人口的健康养老产业。从促进创业功能的释放来看，应依托乡村低密度、低成本优势，有选择地承接城市无污染生产环节的转移，借助乡村田园生态、恬静宜人的环境吸引城市创新、创意、创业等人才进驻发展科技、文化等服务业。释放休闲、居住、创业等新功能，对经营理念、市场渠道、资金投入等有较高要求，有必要引入外来资本和经营团队，但要处理好与当地农民的利益关系。应通过资源变股权、资金变股金、农民变股东等方式，保障当地农民对乡村土地、生态、文化等资源的占有权和收益权。
促进乡村生态价值的充分实现。应利用市场和政府两只手，打通乡村绿水青山向金山银山转化的通道。一方面，应充分利用生态资源发展乡村经济。扶持发展兼有观赏价值与产品产出的油菜、向日葵、莲藕等产品生产，以花为媒举办旅游节事、促进农旅融合。支持有条件的地区发展森林康养、郊野公园等生态旅游产业。加大对生态良好地区农产品的宣传力度，提高这些地区农产品的生态溢价。另一方面，应加大对乡村地区生态效应的补偿力度。自上而下加大对各地生态保护和建设的纵向补偿，巩固和拓展退耕还林、退牧还草、退耕还湿、退养还滩成果，逐步提高森林生态效应补偿标准。鼓励经济发达地区对水田实行湿地生态效应补偿，遏制水田面积下滑势头。探索建立受益地区对保护地区的横向补偿机制，促进生态共同体建设。
为农业农村发展注入新动能 构建“人、地、钱”政策保障体系
促进乡村振兴，关键在于针对工业化城镇化进程中导致乡村衰退的主要因素，注入对冲和反制力量。为此，需要彻底打破城乡二元体制壁垒、疏通城乡大循环的堵点，促进以“人、地、钱”为核心的资源要素在城乡之间自由流动、平等交换和均衡配置。
建立优化乡村人力资本、鼓励各类人才入乡留乡的政策体系。应加强乡村发展“带头人”队伍培养，从各领域遴选乡村发展需要的人才，在乡村实际工作中挖掘本地人才。完善农民职业技能培训制度，逐步建立起职业农民认证体系。吸引外出农民工、大学生等返乡、入乡创业，支持各地因地制宜建设农民创业园、农业创客空间、农村电商孵化园等各类创新创业平台，为创业者提供综合配套服务。鼓励专业人才为农服务，完善专业人才职称评定制度，将农村基层工作成绩作为城市科技工作者、教师、医生职称评定的加分项，让到农村基层工作的专业人才获得更多的职称晋升机会。
建立与人口和资本流动相适应的土地资源配置政策体系。在坚持农村土地集体所有制的基础上有效盘活土地资源是推动乡村振兴的关键。应顺应人口和资本在城乡之间的流动趋势，深化农村土地产权制度改革，以扩大土地产权结构对非本集体成员的开放性为核心，以空间功能布局优化和土地整合效率提升为方向，为乡村振兴提供土地资源保障。在承包地方面，应完善“三权分置”办法，按照“促进利用、防止撂荒”的原则，引导农村土地承包权和经营权有序流转，鼓励集体内部成员之间为消除土地细碎化而开展土地承包权互换或经营权流转，鼓励离农成员将剩余承包期内的土地经营权一次性流转给其他经营主体，注重对经营权的保护、调动新型经营主体长期投资的积极性。在宅基地方面，应针对外迁的集体成员缺乏顺畅的退出通道、外来的非本集体成员缺乏顺畅的进入通道等突出矛盾，按照“三权分置、差别赋权，立足存量、先房后地，保障居住、拒绝投机”的思路深化改革，在落实集体所有权、保障成员使用权的基础上，着力放活宅基地的流转使用权，着力提高存量农房和宅基地的利用率、优先扩大现有农民住房财产权对外流转的空间，在满足非本集体成员居住需求的同时，防止资本圈地和游资炒作。在农村集体建设用地方面，应拓展入市范围，在做好村庄建设规划的基础上，把村庄废弃土地、闲置农村学校等公益性建设用地调整为经营性建设用地后允许其入市。在土地利用规划和管理制度方面，应以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局，将农村建设用地存量整理和增减挂钩节约出来的建设用地指标优先用于支持农村建设项目，根据休闲、观光、养老等产业分散布局的实际需要，探索点状供地、混合用地等新机制。
建立体现农业农村优先发展原则的资金保障政策体系。合理划分政府和市场在乡村产业发展、基础设施和生态建设等领域的边界，该由政府承担的，应通过调整公共资源分配结构加大对农业农村的投入力度，该由市场承担的，应调动农民和其他市场主体对农业农村的投入积极性。应强化财政资金投入的先导作用，严格落实《农业法》对农业投入的要求和《农业技术推广法》对提高农业技术推广投入的规定，将城乡基本公共服务投入水平的均衡化、城乡基本社会保障标准一体化作为对各级政府的考核指标，落实提高土地出让收入用于支持农业农村发展比例的规定，将新增耕地指标和建设用地增减挂钩节余指标交易收益全部划入农业农村支出预算专项，支持省级政府发行乡村振兴专项债。强化金融资源回流农村的激励约束机制，落实涉农贷款业务差异化监管制度，适度下调农户和农村经营主体贷款、农村资产抵押贷款的风险权重，建立涉农信贷保险制度，拓展对农村金融机构涉农信贷的税收优惠，促进县域金融机构对农信贷投放。
健全乡村治理体制机制 探索自治、法治、德治实现形式
农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。随着时代的发展，乡村治理体制会面临很多新情况。应顺应乡村治理主体和客体的深刻变化，以改革创新的思路，进一步健全乡村治理体制机制。
在自治方面，应与时俱进地调整完善村级自治组织的基本功能和实现形式。一方面，应合理设置自治半径。随着农民与国家关系的深刻调整，村级自治组织作为国家代理人承担的职责在发生变化，将更多地在分发各类农业补贴、协助开展社会救助等方面发挥作用。随着农民与村落共同体关系的深刻调整，村级自治组织将更多地在管理集体资金资产资源、开展村庄建设等方面发挥作用。顺应这些变化趋势，应根据“组间差最大化、组内差最小化”的聚类原则，合理设置自治半径，推动乡村治理重心下沉。特别是在那些以前为了减少村干部人数、减轻农民负担而扩大行政村规模的地方，探索以村民小组或自然村为单元开展自治，有利于寻找最大公约数、降低协调成本。另一方面，应充分利用新的自治资源。在村落自治体系里，除了村民委员会这一法定组织以外，还有大量新型的社会组织，包括各种理事会，应充分发挥其作用。对新的治理主体，包括告老还乡的干部、教师、工商人士等新乡贤，也应注重发挥其在乡村自治中的积极作用。另外，随着人口净流出村中越来越多的集体经济组织成员不在本村常住，人口净流入村中越来越多的常住人口不是本村集体经济组织成员，集体经济组织成员与村民自治组织成员重叠度下降，通过深化农村集体产权制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。从长远看，集体经济组织承担的很多公共产品供给职能，应该剥离出来交给政府；集体经济组织承担的很多村民自治功能，也应该剥离出来交给村民自治组织。在这样“两个剥离”以后，集体经济组织本身就变为一个纯粹的市场主体。
在法治方面，应树立依法治村的理念。重视法治作用的一个重要前提，是要有良法可依。现行《村民委员会组织法》《农业法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《土地管理法》等涉农法律都需要根据时代发展不断修改完善。改进乡村治理，还有新的法律空白需要填补，包括《乡村振兴促进法》《农村集体经济组织法》等。应加大农村普法宣传力度，引导农民尊法、守法、用法，逐步养成用法律手段维护自身权益、处理矛盾纠纷的习惯。
在德治方面，应强化道德教化作用。引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。应建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。德治与法治、自治最大的区别，是约束力不强，但有利于降低自治和法治的成本。
自治、法治、德治各有其适用范围，必须把握好各自的边界。从长远看，按照依法治国的理念，适用自治的事情会逐步减少，乡村的村落共同体与城市的社区共同体在基本职能和运行机制上应逐步趋同。
叶兴庆，国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员
来源：中国劳动保障报学习强国号 2021年10月12日
