摘 要：中国政府已将城乡居民收入比逐步缩小作为“十五五”时期加快农业农村现代化的重要目标。回顾改革开放40多年来的发展历程，中国城乡居民收入比经历过三次缩小过程。在2007年以来的城乡居民收入比缩小过程中，城乡居民工资性收入比和转移净收入比的缩小发挥了正向作用，城乡居民经营净收入比和财产净收入比的扩大起到负向作用。部分发达国家都市地区居民和乡村地区居民收入的趋同、非农家庭与农业家庭收入的趋同，对中国未来如何逐步缩小城乡居民收入比具有启示意义。面向未来，中国需要正视乡村人口老龄化程度较高和劳动年龄人口受教育程度较低、农业生产发展对农村居民经营净收入增长的支撑能力下降、城乡融合发展对农村居民工资性收入增长的带动乏力、农村土地制度等领域改革滞后抑制农村居民财产净收入增长、国民收入再分配对农村居民惠益不够等挑战，并采取有力的应对措施。

关键词：城乡居民收入比；工资性收入；经营净收入；财产净收入；转移净收入

原文载：《华中农业大学学报(社会科学版)》2026年第5期

国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》首次在国家级规划中把城乡居民收入比逐步缩小作为预期目标 。这是促进农业农村现代化、实现共同富裕的必然要求。顺利实现这一预期目标，需要从中国城乡居民收入比的历史演进中识别结构性障碍、寻找趋势性力量，也需要从国际比较中获得启示。

学术界对特色农业和农业产业集群、数字素养和电子商务、数字乡村建设、数字普惠金融、教育投资和劳动力质量、农业劳动力转移、城乡一体化和城乡融合、财产净收入、转移净收入、养老保险、税制结构等对中国城乡居民收入比的影响进行了研究，对2035年中国城乡居民收入比的可能情景进行了展望。学术界基于部分国家历史经验，对发展阶段转变、工农业相对劳动生产率和贸易条件等对城乡居民收入比的影响进行了研究，对典型国家非农家庭与农业家庭收入比和都市地区居民与乡村地区居民收入比的演变历程进行了系统分析。经济合作与发展组织（OECD）和欧盟统计局（Eurostat）收集整理了多个国家多年度都市地区和乡村地区居民收入数据，卢森堡收入研究所（LIS）对部分OECD成员国、日本和美国有关机构对各自国家非农家庭与农业家庭收入的时间序列数据进行了整理。

已有研究、有关国际组织和国家已开展的数据收集整理，为深化中国城乡居民收入比研究创造了条件。在前人工作基础上，本文拟在以下方面进行深化和拓展：对改革开放以来中国城乡居民收入比经历的三次缩小过程进行比较，尤其是对2007年以来工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入对中国城乡居民收入比变化的贡献进行分解；从空间和职业两个维度对部分发达国家城乡居民收入比的变化进行比较，从中得出对中国有价值的启示；多维度分析研判逐步缩小中国城乡居民收入比面临的主要挑战，并提出相应解决思路。

一、中国城乡居民收入比的变化趋势

谋划如何在中国未来现代化进程中逐步缩小城乡居民收入比，需要对过去的城乡居民收入比变化趋势及其背后的深层原因进行剖析。改革开放40多年来，中国城乡居民收入比尽管经历较大起伏，但总体呈倒U型走势。以2007年为转折点，中国城乡居民收入比主要受工资性收入比和转移净收入比驱动进入趋势性缩小阶段。

1 改革开放以来中国城乡居民收入比的三次缩小

改革开放以来，在经济快速成长过程中，中国城乡居民收入总体实现了快速增长。根据国家统计局数据 ，1978-2025年中国城镇居民和农村居民人均可支配收入年均增长速度分别达到6.74%和7.48%。在此期间，由于农村和城镇市场化改革先后不一、城乡关系调整步伐时紧时缓、城镇化和全球化对城乡居民增收的拉动效应并不同步，导致城乡居民各自收入增速起伏较大，进而城乡居民收入比出现较大波动。如图1所示，改革开放以来，中国城乡居民收入比经历了三次缩小过程。

图1   1978-2025年中国城乡居民人均可支配收入比变化趋势

注：数据系根据国家统计局数据计算。

第一次缩小：从1978年的2.56缩小至1983年的1.82。其间，家庭联产承包责任制的快速推行和农产品收购价格的大幅提高共同促进农业生产快速发展和农村居民第一产业经营净收入大幅增长，农村居民人均可支配收入年均增长17.04%，比城镇居民人均可支配收入年均增速高9.85个百分点。

第二次缩小：从1994年的2.86缩小至1997年的2.47。其间，尽管农村居民人均可支配收入年均增长速度只有6.28%，但国有企业改制力度加大、城镇职工下岗较多，导致城镇居民人均可支配收入年均仅增长4.06%。

第三次缩小：从2007年的3.14缩小至2025年的2.31。其间，中国迈过只有工资水平提高才能继续吸引农业富余劳动力向非农产业转移的刘易斯第一转折点，农业支持保护力度逐步加大，农村社会保障水平逐步提高，农村居民人均可支配收入年均增长7.81%，比城镇居民人均可支配收入年均增速高1.73个百分点。尤其是2010-2025年，农村居民人均可支配收入增长速度持续高于城镇居民。

表1总结了中国城乡居民收入比三次缩小的主要特征。总体而言，前两次缩小发生在城乡居民收入差距呈总体扩大趋势的发展阶段，由特定历史事件促成，属于短期现象。第三次缩小发生在城乡居民收入差距呈总体缩小趋势的发展阶段，由结构性力量促成，属于趋势性变化。

表1   1978-2025年中国城乡居民收入比三次缩小过程的比较

2.2007 年以来中国城乡居民收入比缩小的结构性特征

在中国城乡居民收入比2007年达到峰值以后的持续缩小过程中，不同收入来源所起的作用存在明显差异。如图2所示，在四种收入来源中，工资性收入比和转移净收入比总体趋于缩小，发挥着缩小城乡居民收入比的作用；财产净收入比在2012年达到峰值后才开始趋于缩小，对城乡居民收入比的作用由放大转向缩小；经营净收入比尽管始终小于1，但在逐步提高，表明城镇居民人均经营净收入低于农村居民的幅度在缩小，对城乡居民收入比缩小起着阻滞作用。

图2   2007-2025年中国城乡居民分项人均收入比变化趋势

注：数据系根据国家统计局数据计算。

工资性收入成为农村居民增收和城乡居民收入比缩小的最大贡献因素。随着县域经济和农村非农产业发展，农村劳动力在本地非农就业逐步增加、工资水平逐步提高。2008-2025年，全国本地农民工人数从8501万人增加到12019万人，月均工资从1126元增加到4376元  。受此推动，2007-2025年，全国农村居民人均工资性收入从1543元增加到10402元、在农村居民人均可支配收入中的占比从35.66%提高到42.53%，工资性收入增量占农村居民人均可支配收入增量的44.01%。从2015年起，工资性收入占比超过经营净收入占比，成为农村居民最大收入来源。2007-2025年，城乡居民工资性收入比从6.20缩小到3.30，对城乡居民收入比缩小的贡献率达到96.39%。

经营净收入在农村居民人均可支配收入增长中仍然发挥着重要作用，但相对城镇居民的领先优势在下降，对城乡居民收入比起到放大作用。一方面，以农村居民家庭为主要经营者的第一产业稳定发展。2007-2025年，全国农业生产实现稳定发展，粮食、油料、棉花、糖料、蔬菜、水果、肉类、禽蛋、奶类和水产品等重要农产品产量普遍持续稳定增长；全国农业与非农部门贸易条件总体向有利于农业的方向调整，农产品生产者价格年均提高3.46%，比全国居民消费价格年均2.04%、全国工业生产出厂价格年均0.63%的增速分别快1.42个和2.83个百分点；综合起来，全国第一产业增加值年均增长4.09%，属于改革开放以来的较快增长阶段。另一方面，适合农村居民家庭经营的农村二、三产业特别是新产业新业态逐步成长。根据农业农村部数据，2024年全国开展休闲农业和乡村旅游的户数达到58.7万户，全国休闲农业营业收入近9000亿元 。根据商务部数据，截至2025年底全国农村网商数和“直播+社交”网商数分别为2007.4万家和747.7万家，2025年全国农村网络零售额和农产品网络零售额分别为3万亿元和7833.1亿元  。在这两方面因素推动下，2007-2025年，农村居民人均经营净收入从2135元增加到8204元，累计增长2.84倍，其中，人均第一、第二和第三产业经营净收入分别从1745元、138元和311元 增加到4753元、676元和2775元，累计分别增长1.72倍、3.90倍和7.92倍；经营净收入增量在农村居民人均可支配收入增量中的占比为29.26%；城乡居民人均经营净收入比从0.43扩大到0.80，对城乡居民收入比缩小的贡献率为-4.82%。

财产净收入对农村居民人均可支配收入增长的贡献率不高，对城乡居民收入比起到放大作用。2007年以来，确立了集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”制度框架，促进了承包地有序流转。根据农业农村部数据，2007-2024年，家庭承包耕地流转总面积从0.64亿亩增加至5.69亿亩，流转率从5.2%提高到36.4%  。农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点取得重要进展，农民土地增值收益分享比例提高。受上述因素推动，2007-2025年，农村居民人均财产净收入从100元增加至618元、累计增长5.18倍，在农村居民人均可支配收入中的占比从2.31%小幅提高到2.53%；财产净收入增量仅占农村居民人均可支配收入增量的2.57%；城乡居民人均财产净收入比从2007年的7.58扩大到2012年的13.52，此后逐步缩小至2025年的8.87，总体而言对城乡居民收入比缩小的贡献率为-6.02%。

转移净收入成为农村居民收入增长最快的来源和城乡居民收入比缩小的重要贡献因素。一方面，随着农业补贴和农村社会保障力度加大，农村居民公共性转移净收入大幅增长。中国自2004年起逐步建立健全农业支持保护体系，2003年起逐步实行新型农村合作医疗并从2016年起合并为城乡居民基本医疗保险,2009年起逐步实行新型农村社会养老保险并从2014年起合并为城乡居民基本养老保险，2007年起在农村推行最低生活保障制度。另一方面，随着外出农民工人数和工资水平提高，农村居民获得的寄回带回收入大幅增长。2008-2025年，全国外出农民工人数从10401万人增加到18006万人，月均工资从1340元增加到5774元。由于外出农民工不属于农村居民家庭常住人口，其寄回带回收入被计入农村居民家庭转移净收入。受上述两方面因素推动，2007-2025年，农村居民人均转移净收入从368元增加到5332元、累计增长13.49倍，在农村居民人均可支配收入中的占比从8.50%提高到21.39%；转移净收入增量在农村居民人均可支配收入增量中的占比达到24.16%，仅次于工资性收入增量的占比；城乡居民转移净收入比从6.21大幅缩小到1.92，对城乡居民收入比缩小的贡献率达到14.46%，见表2。

表2   2007-2025年四种收入来源对中国农村居民人均可支配收入增长和城乡居民收入比缩小的贡献率

注：计算四种收入来源对城乡居民收入比缩小的贡献率，需要综合考虑城乡居民四种收入来源各自比值和在人均可支配收入中占比的变化，负值表示该项收入比的变化扩大了城乡居民收入比。数据系根据国家统计局资料计算。

二、部分发达国家城乡居民收入比的变化趋势

由于经济发展水平、就业机会和质量、人口结构和生活方式等存在差距，都市地区居民与乡村地区居民、城市职工家庭与农户或农场经营者家庭之间存在收入差距，这在发达国家的现代化进程中具有普遍性。从发达国家情况看，这种差距普遍趋于缩小，有些国家甚至出现乡村地区居民收入反超都市地区居民、农户或农场经营者家庭收入反超城市职工家庭的现象。对发达国家城乡居民收入比变化趋势及其背后的深层逻辑进行分析，有助于认识缩小中国城乡居民收入比面临的主要挑战和未来出路。

1 部分发达国家城乡居民收入比的变化趋势：空间维度

把“城”和“乡”作为不同类型空间，比较其居民收入水平，需要明确“城”与“乡”的划分方法。目前有清晰定义和数据的机构，包括Eurostat和OECD。Eurostat把一个国家划分为城市、镇和郊区、乡村地区。从其发布的数据看，2016-2024年，大部分欧洲国家城市与乡村地区居民收入比、镇和郊区与乡村地区居民收入比在1左右，罗马尼亚、保加利亚、塞尔维亚等国家较高，但也未超过2（见表3）。OECD把一个国家划分为都市地区、城乡中间地区、乡村地区，前两类地区与乡村地区居民人均可支配收入的比值，大部分国家自2000年以来呈缩小趋势，截至2022年普遍仅略高于1，最高的斯洛伐克都市地区与乡村地区比值也仅为1.63（见表4）。

表3   部分欧洲国家城市、镇及郊区与乡村居民收入比变化趋势

注：数据系根据欧盟统计局（https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/ilc_di17_custom_19882073/default/table）数据计算。

表4   部分OECD国家都市、城乡中间与乡村地区居民收入比值

注：数据系根据OECD（https://data-explorer.oecd.org/）数据计算。

这些发达国家都市地区居民与乡村地区居民收入之所以已很接近，甚至乡村地区居民收入高于都市地区居民，与其已迈过城乡边际劳动生产率大体相同和城乡劳动力市场实现一体化的刘易斯第二转折点、城乡基础设施和公共服务已实现均等化等有关。但更为根本、也更值得中国关注的是，这些国家和地区的“城”与“乡”是相互开放的，农村居民可以自由迁往城市地区居住和就业，城市中产阶层可以居住在乡村、就业在周边城镇，城乡人口结构和人力资本质量的差距逐步消失。目前中国城市对农村人口的开放程度已达到较高水平，但中国乡村对城市人口依然未能完全开放，乡村存量优质人口外出、外部优质人口进不来，乡村人力资本相对质量随城镇化水平提高而不断下降。

2 部分发达国家城乡居民收入比的变化趋势：职业维度

缩小城乡居民收入比的一个重要出发点，是希望缩小城市职工家庭与农户或农场经营者家庭收入差距，使农户或农场经营者家庭能够过上体面生活、长期稳定地从事农业。为此，需要把农村居民家庭中从事农业的居民家庭识别出来，与全社会非农居民家庭收入进行比较。根据LIS收集整理的数据，在有可比数据的10个OECD国家中，非农家庭与农户收入比值大部分国家的大部分年份在1左右，法国、匈牙利等农场规模较小国家的比值相对较高，法国最高的1984年为1.82、匈牙利最高的1994年为1.56（见表5）。为弥补LIS数据时间跨度较短的缺陷，下面以能够找到较长时间序列数据的日本和美国为例，作进一步分析。

表5   部分OECD国家非农家庭与农户收入比值

注：数据系根据LIS数据库（https://www.lisdatacenter.org/our-data/lis-database/）数据计算。

日本属于典型的人均耕地少、以小规模农业为主的国家。自明治维新以后，日本进入产业革命与资本主义确立时期，工业部门劳动生产率的增长快于农业部门，导致其收入增长快于农业部门，城市职工家庭与农户收入比一度出现快速扩大；20世纪60年代以后，日本先后通过扩大农业经营规模、提高大米等农产品价格、向乡村地区导入工业、设立农民退休金制度等措施，促进农户增收和城市职工家庭与农户收入比缩小。根据日本总务厅和农林水产省数据，1885-1998年，城市职工家庭和农户人均收入比值总体呈现先上升后下降的“倒U”型走势，1970年以后农户人均收入开始超过城市职工家庭（见图3） 。

图3   1885-1998年日本城市职工家庭与农户人均收入比变化趋势

注：数据系整理《农业经济论（新版）》得到。

美国属于典型的人均耕地多、以大规模农业为主的国家。受农业支持保护政策、较为充分的非农就业机会、较高家庭财富等因素支撑，美国农场经营者家庭平均收入已连续多年高于美国全部家庭平均水平。根据美国农业部经济研究局数据，1960-1995年的36个年份中，有25个年份美国家庭平均收入高于农场经营者家庭平均收入，两者比值最高的1960年为1.54；1996-2024年的29个年份中，美国家庭平均收入持续低于农场经营者家庭平均收入，两者比值最低的2014年仅为0.56（见图4）。

图4   1960-2024年美国家庭与农场经营者家庭收入比变化趋势

注：数据来源于美国农业部经济研究局，https://ers.usda.gov/data⁃products/farm⁃household⁃income⁃and⁃characteristics.

日本农户和美国农场经营者家庭收入能够赶上并超过非农家庭，虽然各有其不同的具体原因，但有一个至关重要的相同因素，那就是农户和农场经营者家庭非农收入占比长期持续上升。根据日本农林水产省农业经营统计调查数据，1950-2003年，日本农户收入中农外所得占比从23.8%上升到82.8%。根据美国农业部数据，1960-2024年，美国农场经营者家庭收入中农场以外收入占比从52.8%上升至80.4%。尤其值得关注的是，美国农场经营者家庭收入中的农场收入中位数在部分年度为负值，表明在该年度超过一半的农场经营者家庭收入不仅完全靠农场外收入，而且要靠农场外收入弥补农场亏损。之所以能够做到这一点，原因在于美国农场经营者家庭往往拥有较多家庭财产。以2023年为例，美国农场经营者家庭农场收入中位数为-900美元、家庭全部收入中位数为97984美元，当年超过95%的农场家庭财富水平高于美国家庭中位数。

三、促进中国城乡居民收入比逐步缩小面临的主要挑战

实现乡村全面振兴取得实质性进展、农民生活更加美好的目标，关键是要促进农村居民稳定增收。而中国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，新一轮科技革命和产业变革深入推进，农村人口老龄化程度持续加深，农业生产和农产品消费方式正经历深刻转变，对未来较长时期促进农村居民稳定增收、城乡居民收入比逐步缩小带来一系列挑战。

1 城乡人力资本差异对城乡居民收入比缩小将构成严重制约

一是农村人口老龄化程度比城镇提高快。从65岁以上人口占比看，城市、镇和乡村三类地区都在快速上升，但乡村上升得更快。2000-2024年，乡村65岁以上人口占比累计上升12.86个百分点，比城市和镇的上升幅度分别高6.74和4.57个百分点。截至2024年，乡村65岁以上人口占比达到20.36%，比城市和镇的占比分别高7.57和6.08个百分点。人口老龄化程度的快速上升导致乡村劳动年龄人口占比下降。2000-2024年，乡村16~64岁劳动年龄人口占比累计下降4.21个百分点，比城市和镇的下降幅度分别高0.73和1.30个百分点。截至2024年，乡村16~64岁劳动年龄人口占比为61.00%，比城市和镇的占比分别低10.95和6.81个百分点（见表6）。乡村老龄人口占比高、劳动年龄人口占比低的年龄结构特征将长期存在，将使乡村人口红利进一步丧失，对提高农村居民人均可支配收入水平极为不利[28]。

表6   中国城市、镇和乡村各年龄段人口占比 ( % )

注：2000年、2010年和2020年的数据来源于全国人口普查，2024年数据来自《中国人口和就业统计年鉴（2025年）》。

二是乡村劳动年龄人口受教育程度提高速度比城镇慢。从16~64岁人口中各类受教育程度人口占比看，2000-2020年，城市、镇和乡村未上过学、小学占比均呈下降趋势，但初中占比城市在下降、镇变化不大、乡村在上升，高中及以上占比城市、镇和乡村均在上升。2000年，高中及以上占比，乡村仅为8.53%，分别比城市和镇低34.83个和21.68个百分点；2020年乡村虽然提高到18.75%，但低于城市和镇的幅度却分别扩大到42.79个和21.79个百分点（见表7）。展望未来，如果城市和镇高素质劳动力进入乡村的通道不能打开，乡村劳动年龄人口受教育程度改进速度将继续慢于城市和镇。

表7   中国城市、镇和乡村16~64岁人口中各类受教育程度人口占比 ( % )

注：数据系根据2000年、2010年和2020年全国人口普查数据计算。

2 农产品需求侧和供给侧的结构性、趋势性变化不利于农村居民第一产业经营净收入增长

一是需求侧的结构性、趋势性变化不利于农业生产环节收入增长。一方面，随着经济发展水平提高，居民恩格尔系数下降具有普遍性，在相当程度上限制了食物系统的成长性。中国居民恩格尔系数从1978年的63.9%下降至2025年的29.3%，与发达国家相比还有较大下降空间。另一方面，随着经济发展水平提高，全社会食品消费总支出中农产品国内生产环节得到部分的占比趋于下降。消费者对饮食的便捷性、品质和多样性需求提升，加之农产品净进口增加，导致从流通、加工到餐饮服务等产后环节在全社会食品消费总支出中得到部分的占比趋于上升。根据严斌剑等利用中国投入产出表数据测算的结果，1987-2020年，中国农业生产环节占全社会食品消费总支出的比重从66%下降至46%。根据日本农林统计协会等机构数据，1955-1995年，日本消费者支出的食品消费总额中本国农民得到的部分从55%下降至16%。根据Yi等利用美国农业部经济研究局数据测算的结果，1947-2017年，美国农场销售总收入占消费者食品总支出的比重从46%下降至15%。根据Boyer利用法国投入表数据测算的结果 ，1995-2010年，法国国内农业生产环节占消费者食品总支出的比重从23%下降至19%。虽然各国饮食文化、农产品进出口平衡状况等存在差异，但从日本、美国和法国的变化趋势看，中国未来国内农业生产环节在全社会食品消费总支出中得到部分的占比还将进一步下降。

二是供给侧的结构性、趋势性变化不利于农业生产环节收入增长。一方面，农业增加值占国内生产总值和农业总产值比重趋于下降，使农业劳动报酬总量和营业盈余总量缺乏成长性 。随着工业化程度提高，中国第一产业增加值占国内生产总值的比重从1978年的27.6%下降至2025年的6.7%。参考发达国家目前水平，中国第一产业增加值占国内生产总值的比重还将进一步下降。这表明，在全社会创造的总财富中，农业生产环节得到、可用于分配给雇工报酬和营业盈余等的部分占比下降。随着农业现代化程度提高，农业生产中的物质与服务费用、土地租金等中间投入快速增加，中国农林牧渔业增加值占总产值的比重从1978年的73.55%下降至2025年的59.74%。根据日本农林水产省数据，日本农林渔业增加值占总产值比重从1970年的67.3%下降至2024年的46.1% 。根据美国农业部经济研究局数据，美国农业增加值占总产值比重从1910年的73.5%下降至2024年的37.6%  。根据法国国家统计与经济研究所数据，法国农业增加值占总产值比重从1980年的48.37%下降至2023年的40.80%  。根据英国环境、食品和乡村事务部数据，英国农业增加值占总产值比重从1973年的47.35%下降至2024年的40.90% 。参考日本、美国、法国和英国目前水平，中国第一产业增加值占总产值比重还将继续下降 。这表明，农业生产的中间投入占比上升，可用于劳动者报酬和营业盈余分配的农业增加值占比持续收窄。另一方面，农业富余劳动力转移滞后导致农业比较劳动生产率偏低，对农业从业人员人均收入提高构成关键制约。2025年，中国第一产业就业人员占全社会就业人员比重仍高达22.25%，第一产业全员劳动生产率只有5.79万元/人，仅分别为第二产业和第三产业全员劳动生产率的23.83%和25.61%。第一产业劳动生产率比较低表明，参与农业增加值中劳动者报酬和营业盈余分配的农业从业人员偏多，人均所得难以提高。

3 城镇化进入稳定发展期和全社会就业结构转型，不利于农村居民工资性收入增长

一是农村居民非农就业质量相对下降格局将继续存在。工业化城镇化对农村居民收入增长和城乡居民收入比缩小的主要作用机制，是使劳动力在城乡间自由流动、边际劳动生产率和工资水平趋同。但近年来本地农民工与外出农民工、农民工与城镇职工工资水平的差距仍在扩大。2014-2025年，虽然本地农民工月工资从2606元提高至4376元，但低于外出农民工的差额从502元持续扩大至1398元，相当于外出农民工的水平从83.8%下降至75.8%；2014-2024年，虽然农民工月工资从2864元提高至4961元，但低于城镇非私营单位的差额从1833元扩大至5382元，相当于城镇非私营单位的水平从61.0%下降至48.0%，在农民工6个主要就业行业中除住宿餐饮业外也都呈现绝对差距和相对差距扩大趋势（见表8）。除工资差距外，社会保障等方面也存在明显差距。

表8   农民工与城镇非私营单位工资水平比较

注：资料来源于国家统计局网站。

二是农民工在城镇就业需求变化中处于不利地位。随着城镇产业结构转型升级，农村转移劳动力的人力资本质量与城镇就业岗位需求变化不相适应的问题加重。（1）制造业和建筑业转型升级加快，对农业转移劳动力的吸纳能力趋于下降。2013-2024年，农民工从事制造业的比例由31.4%下降至27.9%，而城镇就业中制造业占比仅从22.0%下降至20.1%；农民工从事建筑业的比例由22.2%下降至14.3%，而城镇就业中建筑业占比从6.5%提高到8.0%。同期，城镇制造业和建筑业就业人员中大专以上占比分别从19.2%和15.3%提高到26.1%和21.0%，更高的人力资本要求导致部分农民工被逐步挤出制造业和建筑业。（2）传统服务业在农民工就业中的占比提高，但在总城镇就业中的占比趋于萎缩。2013-2024年，农民工从事批发和零售业、住宿餐饮业、居民服务修理和其他服务业合计占比从27.8%持续上升至33.1%，而城镇就业中这些行业合计占比在2017年达到29.9%的高点后趋于下降，2024年下降至27.5%。

4 农村居民家庭农房市场价值有待释放，农村集体经济对农村居民增收的支撑作用有待提高

一是农房市场发育不充分会抑制其市场价格形成和价值实现。农村居民家庭利用集体所有制宅基地所建住房的所有权只能转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他家庭，使用权也只能通过出租、入股、合作等方式进行利用。这种制度安排虽然有利于防止占用耕地建房等问题的大面积发生，但也抑制了农房市场的发育，派生出农村居民与住房有关的财产净收入偏低等问题。根据国家统计局住户调查口径，城乡居民财产净收入中，包括利息净收入、红利收入、储蓄性保险净收益、转让承包土地经营权租金净收入、出租房屋净收入、出租其他资产净收入、自有住房折算净租金和其他财产净收入。其中，与住房有关的净收入是城乡居民人均财产净收入的大头。以浙江省为例  ，2024年城镇居民人均出租房屋净收入和自有住房折算净租金分别为3602元和5912元，两者合计占人均财产净收入的84.6%；对农村居民未核算自有住房折算净租金，人均出租房屋净收入为588元，占人均财产净收入的44.7%，是其财产净收入的最大来源。需要注意的是，2024年浙江省城乡居民财产净收入比为8.6，而与住房有关的财产净收入比达到16.2；城乡居民人均出租房屋净收入和自有住房折算净租金差额分别占人均财产净收入差额的30.3%和59.5%。由此可见农房市场发育不充分对增加农村居民财产净收入和缩小城乡居民财产净收入比的不利影响之严重。

二是农村集体产权制度改革的红利释放不够。以清产核资、界定成员、折股量化、健全管理等为主要内容的农村集体产权制度改革阶段性任务已基本完成，农村集体资产规模不断增加。但农村集体经济组织向农户分配的能力未能相应提高。根据农业农村部发布数据，2020-2024年，全国村级集体经济组织经营性资产总额从2.52万亿元增长到3.34万亿元，但向农户分配收益从772.28亿元下降至459.87亿元  。尤其是部分地区农村集体经济组织债务问题突出。2020-2024年，全国村级集体经济组织经营性债务从4127.74亿元增长到5207.28亿元。有的地方村级集体经济组织经营性债务问题已非常突出，2020-2024年天津市村集体经济组织平均经营性负债率从23.64%提高到49.76%，提高了26.12个百分点。2025年中央一号文件已明确要求“不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务”。未来随着新型农村集体经济的发展，农村集体资产规模将进一步扩大，但其盈余能力和向农户分配的能力能否同步提高，存在较大不确定性。

5 国民收入再分配对农村居民收入的托举不够有力

一是农业支持保护力度还有较大提升空间。通过价格、补贴、贸易等政策，将非农产业的部分收入转移给农业人口，是发达国家经济发展到一定程度后普遍采取的措施。根据OECD数据，包括以边境价格与国内生产者价格差异程度衡量的市场价格支持、财政对农产品和农业投入品的补贴、财政用于农业基础设施建设的投入等在内的农业生产者补贴估值（PSE）占农业总产值的比例，尽管1995年世贸组织成立后发达国家和地区普遍有所下降，但2024年农业资源禀赋较差的日本、韩国和瑞士仍分别高达37.46%、41.15%和51.44%，即便是农业资源禀赋好于中国的欧盟也达到17.23%，而中国仅为13.05%（见表9）。

表9   中国和部分发达国家农业生产者补贴系数比较 ( % )

注：1.农业生产者补贴系数=农业生产者补贴估值（PSE)/农业总产值×100%。2.PSE包括以边境价格与国内生产者价格差异程度衡量的价格支持（由国内消费者承担）、财政对农产品和农业投入品的补贴、财政用于农业基础设施建设的投入。资料来源于OECD网站，https://www.oecd.org/en/topics/agricultural-policy-monitoring.html.

二是国家财政养老保险补贴支出扩大了城乡居民收入差距。养老等社会保障净收入是农村居民人均可支配收入的重要组成部分 ，也是政府可以通过补贴直接发挥调节作用的主要收入种类。目前城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居民保”）的参保者95%为农村居民。与企业职工基本养老保险（以下简称“企业职工保”）相比，城乡居民保的待遇水平要低得多。根据财政部和国家统计局公布数据，2014-2024年，企业职工保和城乡居民保实际领取养老金分别从1980.5元/(人·月)和89.5元/（人·月）提高到3194.7元/（人·月）和239.3元/（人·月），尽管两者的比值从22.1缩小到13.4，但仍显著高于城乡居民人均可支配收入比值，是拉大城乡居民收入差距的重要因素之一。城乡居民保待遇水平低与个人缴费档次低、年限短等有关，国家财政补贴的调节作用也发挥得不够。2014-2024年，按养老金领取人数计算的国家财政补贴，企业职工保和城乡居民保分别从339.9元/(人·月)和88.7元/(人·月)提高到554.2元/(人·月)和204.1元/(人·月)（见表10），尽管两者的比值从3.8缩小到2.7，但对城乡居民收入差距而言始终起着放大作用。

表10   中国企业职工和城乡居民养老保险比较 ( 元/（人·月） )

注：数据系根据财政部和国家统计局数据计算。

四、促进中国城乡居民收入比逐步缩小的总体思路

在“十五五”时期乃至今后更长时期的中国式现代化进程中继续促进城乡居民收入比逐步缩小，既需要缩小空间维度的城镇居民与农村居民收入比，又需要缩小职业维度的非农家庭与农业家庭收入比；既需要发挥市场的决定性作用，又需要发挥政府的调节作用；既需要挖掘农业和农村经济发展促进农村居民增收的潜力,又需要释放城乡融合发展对农村居民增收的带动效应。

1 因人制宜提高农村劳动力就业充分程度和就业质量

继续发挥工资性收入比在城乡居民收入比逐步缩小中的关键支撑作用，需要提高农村劳动力在本地的非农就业充分程度和外出就业的质量。针对农村各类劳动力不能充分利用其空闲时间的关键障碍，在消除现有生产生活方式的束缚、创造就地就近就业机会、促进农业转移人口市民化等方面采取更有力度的举措，努力实现“人人有活干、天天能挣钱”。一是加快落实农业农村部等6部委2025年9月印发的《关于加强现代农事综合服务中心建设的指导意见》 、尽快补齐农业社会化服务的短板弱项，加强农村“一老一小”社会化、公益性照护体系建设，从而把更多的农村劳动力从农业生产和家务羁绊中解脱出来。二是针对农业用工中受雇劳动力占比上升的新情况，抓紧规范农业企业用工行为、鼓励签订长期用工合同，探索农业经营主体雇主责任险、拓宽参保年龄范围。三是顺应城镇居民对休闲观光、农事体验等的新需求，在有条件的地区升级改造乡村道路、停车场、厕所、住宿餐饮等条件，促进农文旅融合发展，从而促进农业从业人员提高闲暇时间利用率。四是消除一些用人单位对接近法定退休年龄农民工的隐性歧视，搭建针对超过法定退休年龄农民工的求职平台，加快扩大用工协议、工伤保险覆盖面。五是聚焦可负担住房、随迁子女入学等核心关切，促进农民工整家转移进城，减少其在务工地和老家“两头跑”耽误的时间和花销。

2 聚力攻坚以务农为主农村居民家庭增收

尽快遏制城乡居民经营净收入比扩大趋势，把农村居民家庭在发展农业生产和二三产业方面的优势充分释放出来。根据农村居民家庭分化趋势分类施策，优化农业发展的存量支持政策、出台增量支持政策时把务农收入占家庭收入一半以上的农村居民家庭作为重点对象。一是推动各地转变扶持农业规模经营时片面追求大规模的做法，相关资金投入主要用于以农户为主体的适度规模经营，把更多有条件的农户培育成家庭农场。二是完善耕地用途管制办法，在不破坏耕作层前提下，允许农户因地制宜发展特色种养业。三是整合现有扶持畜牧业的财政资金，设立农户种养结合专项，以贷款贴息、设施补贴、技术培训等，支持农户在种粮的同时养畜，既使糠麸、秸秆等得到转化，又使务农劳动力能延长有效务农时间。以生猪和奶牛养殖为重点，探索全国总量规模和单个企业规模双调控办法，为农户发展畜牧业留出空间。四是创新“粮头食尾”“畜头肉尾”“农头工尾”产业链组织方式和利益联结机制，保障农户分享增值收益。可考虑借鉴新西兰《合作公司法》和恒天然集团、佳沛集团等的做法，选择部分农产品，在主产区发展真正由农户所有、由农户决策、由农户受益的合作社企业。

3 积极稳妥深化农村集体资源资产领域改革

遵照党的二十届三中全会《决定》“赋予农民更加充分的财产权益”方向 ，落实2026年政府工作报告在，加快推进农村相关领域改革。一是在严查严防违法违规购买农房宅基地的同时，加快农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用步伐。可考虑选择部分基层工作能力较强的地区，探索通过延长农房租赁期、规范租赁合同等途径调动租住者投资改造租赁住房积极性的具体办法。加快培育农村住房租赁市场，为比照对城镇居民的现行做法把农村居民自住房折算租金计入其财产性收入创造条件。二是通过增减挂钩、有序转为经营性建设用地等途径，用好农村闲置和低效利用土地。加大利用城郊农村集体土地建设面向农民工等新市民的租赁住房力度。三是借鉴浙江“飞地抱团”等经验，从看重“村域地区生产总值”转向看重“村级国民收入”，引导农村集体经济项目突破村域边界、向周边条件更好的园区聚集，防止以村域为空间单元遍地开花、分散布局造成的规模不经济。

4 促进国民收入再分配向农业农村倾斜

从促进共同富裕最艰巨最繁重的任务仍然在农村的现实出发，统筹考虑需要与可能、政策支持与改革创新，加快提高农村居民在国民收入再分配中的受益程度。一是适度提高稻谷和小麦最低收购价。综合考虑世贸组织规则、近年最低收购价、最大收购量等因素，可将稻谷和小麦最低收购价限量分别调减到3000万吨和2000万吨，为稻谷和小麦最低收购价在2025年水平上分别争取到0.33元/斤和0.31元/斤的提价空间，并在“十五五”期间分步利用这个提价空间。为平衡好托市与优化种植结构，可考虑提高最低收购价的质量标准，将品质差、市场滞销地区的稻谷退出覆盖范围。二是分层分阶段提高城乡居民基础养老金最低标准。综合平衡政治和社会效果、历史形成的城乡居民基本养老保险制度特征、低龄老年农村居民大多还有一定劳动能力和收入来源、国家财政承受能力等因素，可考虑分层分阶段提高城乡居民基础养老金最低标准。所需资金可考虑由国家财政养老保险补贴每年度的增量资金、城乡居民基本养老保险基金利息收入、通过增加划拨国有资本充实养老基金获得的投资收益组成。

5 为制定促进城乡居民收入比逐步缩小的政策提供高质量数据支撑

借鉴日本等国经验，在农业农村现代化进程中与时俱进调整完善涉及农村居民家庭就业、收入、财产等领域的统计调查方法。一是在2013年已开展城乡一体化住户收支与生活状况调查、城乡住户主要指标可比性明显提高的基础上，推动解决城乡居民财产性收入调查中对自住房未能采用相同处理办法等遗留问题。二是针对2016年第三次全国农业普查未能对农户进行分类的主要原因，充分利用2026年底开展的第四次全国农业普查针对农村住户的户表A和针对城镇农业经营户的户表B的各项指标，对农村居民家庭和农业从业户进行精准分类，为提高农业农村政策效能提供基础数据支撑。