王江:论碳达峰碳中和行动的法制框架

选择字号:   本文共阅读 5920 次 更新时间:2021-11-15 13:54

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王江  

内容摘要:建构碳达峰碳中和行动的法制框架是推动其由政策引领、技术推进向法制保障转变的当务之急。宪法序言和总纲中的相关规定是建构碳达峰碳中和法制框架的统领,环境保护法体系、能源法体系和相关法律是碳达峰碳中和行动的法制框架的支架,其共同塑就了碳达峰碳中和行动的法制框架的雏形。缺失应对气候变化的国家专门立法、缺损减污降碳协同增效的基础性规则以及相关立法的立法目的缺乏协调,集中映射了我国碳达峰碳中和行动的法制框架的关键缺失。完善举措包括:制定“气候变化应对法”补救国家专门立法的缺失;将扩大温室气体对象范围。补救减污降碳协同增效基础性规则的缺损;将碳达峰碳中和体系性地融贯于环境保护法体系和能源法体系。


关键词:碳达峰碳中和 减污降碳 气候变化 气候变化应对法 生态文明 立法目的



2020年9月,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次提出,我国力争在2030年前实现碳达峰,努力争取在2060年前实现碳中和的目标。〔1 〕碳达峰碳中和是我国就应对气候变化问题对国际社会作出的庄重承诺,其既对我国气候变化治理体系和治理能力的现代化提出了新的挑战,更为我国气候变化治理体系的创新发展提供了重大发展机遇。法治体系是国家治理体系和治理能力的重要依托, 〔2 〕制度之治是推进国家体系和治理能力现代化的核心要义。〔3 〕碳达峰碳中和是应对气候变化的节点部署,应对气候变化的法律制度是国家气候变化治理体系的关键内容。如期实现碳达峰碳中和既有赖于先进技术的突破、创新和规模化运用, 〔4 〕更需要以气候变化应对法、环境保护法、能源法、知识产权法等相关法律制度的持续优化和不断变革,以完备的法制保障体系为碳达峰碳中和的如愿实现提供稳定保障和规范依据。笔者拟从梳析我国有利于实现碳达峰碳中和的法制建设成效入手,通过缕析现行法存在的关键缺失,提出完善碳达峰碳中和行动的法制框架,为碳达峰碳中和的如期实现提供充分有效的法制保障。


一、碳达峰碳中和的已有法制框架


自1994年《联合国气候变化框架公约》生效以来,一方面,我国始终以负责任大国的担当积极参与全球气候变化治理,以该公约的切实履行和高效实现为抓手,推动全球气候变化治理新格局的形成;另一方面,也立足于国内法制建设,通过法律变革推动我国应对气候变化相关法律的发展和完善。当前,我国碳达峰碳中和的法制保障分布在宪法、环境保护法体系、能源法体系等相关法律中,以宪法为统领,以环境保护法体系、能源法体系和相关法律为支架的碳达峰碳中和的法制保障框架已初具雏形。


(一)宪法层面的间接依据


在1978年宪法中,环境保护就被写入。2018年修正宪法,在序言中加入了“生态文明”,涵盖绿色发展的“新发展理念”和“美丽的社会主义现代化强国”,丰富了宪法中与生态环境有紧密关联的内容。上述内容与宪法总纲中的第9条、第26条和第89条共同构成了我国环境保护的宪法规范,也推动了我国宪法从“环境宪法”到“生态宪法”的转型和跃进。〔5 〕法学实为诠释、解释之学。〔6 〕对宪法中与环境保护有关的规定进行适当解释,可以找到我国碳达峰碳中和法制保障框架的间接依据。宪法序言中碳达峰碳中和法制保障框架的间接依据主要表现在以下三个层面:


其一,建设生态文明为碳达峰碳中和法制保障框架的发展提供了宏观维度的理念指导。工业文明以人类理性意识的觉醒为开端,但却以主体意识的肆意膨胀和欲望的无限制扩张为信号,突破了理性的束缚,致使人类在获得物质利益的同时,也付出了环境污染和生态破坏的巨大代价, 〔7 〕染就了工业文明的黑色底色。建设生态文明是中国为人类文明转型提供的中国智慧和中国方案。生态文明以绿色为底色,以人与人的和谐关系和人与自然的和谐关系为社会关系的基本框架,以经济效益、社会效益和生态效益的有机统一作为文明发展的价值追求,昭示了人类从经济理性向生态理性的转进和跃升。碳达峰碳中和的提出和实践,承继了生态文明建设的先进理念,映射了人类对现行经济、社会在发展理念、发展规模、发展方式和价值追求等方面的深刻反思。同时,也呼唤科学技术的持续进步和法律规则的根本性变革。由此,碳达峰碳中和与生态文明建设达至理念统一,也借此锚定了碳达峰碳中和法制保障体系的价值依归。


其二,“新发展理念”为碳达峰碳中和法制保障框架的发展提供了路径指引。具体来看,一方面,绿色发展为碳达峰碳中和的法制保障提供了发展指引。2015年10月,在党的十八届五中全会上,习近平总书记提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的“新发展理念”。绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题。温室气体过度排放及其引发的全球气候变化问题,直观地反映了人与自然不和谐的状态。碳达峰碳中和法律制度以规范人类温室气体排放行为为规制重点,其规制目标和制度实施成效以促进人与自然的和谐为目标指引和判断标准。由此,绿色发展与碳达峰碳中和法律制度实现了逻辑衔接,前者为后者提供了发展指引并凭此具备了逻辑自洽性。另一方面,习近平总书记强调,要从问题导向把握新发展理念。〔8 〕我国能源体系高度依赖以煤炭为代表的化石能源,生产和生活体系向绿色低碳转型的压力都很大,实现2030年前碳排放达峰、2060年前碳中和的目标任务极其艰巨。碳达峰碳中和法律制度框架中,改变我国能源体系高度依赖以煤炭为代表的化石能源的能源格局,促进生产和生活系统向绿色低碳转型,均有赖于能源法律制度的发展和变革。可见,绿色发展为碳达峰碳中和法制保障框架的重点建设内容提出了要求,同时,也指明了碳达峰碳中和法律制度的重点发展方向。


其三 ,“美丽中国”为碳达峰碳中和法制保障框架的发展奠定了目标指向。2018年修正宪法,通过对宪法序言部分第7自然段根本任务的修改,实现了政治话语“美丽中国”入宪并成為法治要求。〔9 〕“美丽中国”中“美丽”的内涵包括生态文明的自然之美、融入生态文明理念后的物质文明的科学发展之美和社会生活的和谐幸福之美(美好生活)。〔10 〕环境法治需要“提供更多的优质生态产品,满足人民日益增长的优美生态环境需要,着力解决突出生态环境问题,为人民创造良好生态生活环境”。〔11 〕温室气体的过度排放,直接引发气候变化,间接造成生物多样性丧失、生态系统退化、生态破坏,对“自然之美”构成直接威胁。以高污染、高能耗和高排放为典型特征的发展方式在凸显碳达峰碳中和必要性的同时,也构成了对“科学发展之美”的关键阻碍。由气候变化引发的人类生存环境质量的下降,同时也降低了“和谐幸福之美”的质效,阻滞了人民所享有的美好生活的发展水平的提高。由此可见,宪法序言中有关“美丽中国”的内容与保障碳达峰碳中和的法律制度在规制功能上形成了暗合和融贯。


宪法总纲中,第26条规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”的国家义务,其与序言中的建设生态文明一并作为国家根本任务。〔12 〕其中,“保護”“改善”和“防治”均内含着积极作为的意思,要求国家积极履行义务,宪法第26条与第89条通过授权性规范将“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”职权授予国务院行使的规定共同构成了国家环境保护义务的宪法依据。一方面,温室气体过度排放引发的气候变化问题,既关系到生活环境的水平,也关涉生态环境的质量,“国家保护和改善生活环境和生态环境”的表述据此与碳达峰碳中和产生紧密关联;另一方面,对“公害”作扩大解释可以涵盖气候变化,即将以大气中温室气体浓度过高也视为一种“公害”。碳达峰碳中和以减少碳排放、降低大气中的碳总量和碳浓度为二元路径。这种二元路径既要求约束各主体的行为,减少生产行为和生活行为的碳排放量,也要求提升生态系统的碳汇能力,以减少、降低大气中的碳总量和碳浓度,进而循此塑就碳达峰碳中和法律制度的制度功能。由此可见,宪法总纲中第26条和第89条与碳达峰碳中和法律制度在目标指向上具有一致性,这也进一步释明了碳达峰碳中和法律制度具有坚实的宪法依据。


(二)法律层面的直接准备


碳达峰碳中和行动的法制保障类属于应对气候变化的法律制度体系,我国应对气候变化的法制建设成就为碳达峰碳中和法制保障框架的发展和完善奠定了基础。2009年8月27日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。该《决议》第四部分提出,“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务, 纳入立法工作议程”。〔13 〕以与应对气候变化目标关联的紧密程度为标准,我国现有的应对气候变化法律和规范性文件可分为四类:其一是应对气候变化的的基础性法律,以污染防治法体系和生态保护法体系中的立法为主,前者包括大气污染防治法、清洁生产促进法、循环经济促进法等,后者包括森林法、草原法、环境影响评价法等;其二是应对气候变化的专门性规范,如《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》《碳排放权交易管理办法(试行)》等;其三是能源法体系中的单行法,如节约能源法、可再生能源法、煤炭法等;其四是应对气候变化的关联法律,如专利法、气象法等。


1.环境保护法体系中的法律准备


自改革开放以来,中国的生态环境立法一直走在“快车道”上,已初步形成了以宪法为依据、以环境保护法为龙头、污染防治与生态保护单行法为骨干的专门环境立法体系。〔14 〕环境保护法及其制度体系是发展碳达峰碳中和行动的法制保障框架的基础。


其一,就污染防治法体系来看,大气污染防治法是与碳达峰碳中和关联最为紧密的法律。科学研究表明,大气环境质量与大气中颗粒物、二氧化硫等大气污染物的浓度有关。因此,根据目的解释和当然解释,“改善大气环境质量”应可涵盖减少、降低温室气体在大气中的总量和浓度的意图。该法第1条第1款中“转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构”的表述,也为通过经济发展方式的转变和能源结构的调整,减少温室气体的排放总量和强度提供了方向性指引。此外,该法第1条第2款对“大气污染物和温室气体实施协同控制”的表述也赋予了该法减少温室气体排放,应对气候变化的应然使命。


其二,自然资源法体系的发展为提升生态系统的碳汇能力夯实了基础。虽然森林法、草原法等立法的主要目的分别锚定于“保障森林生态安全”“改善生态环境”,未对促进碳达峰碳中和有所涉及,但从法律实施的客观效果来看,在保护和保育自然资源的基础上,上述自然资源立法的有效实施在客观上提升了生态系统的碳汇能力,产生了减少、降低大气中温室气体总量和浓度的有利效果。通过生态系统碳汇能力的提升,提升碳吸收是实现碳达峰碳中和的科学路径。如果现行森林法、草原法等立法目的中“保障森林生态安全”“改善生态环境”的意图得到实现,可以直接提升生态系统的碳汇能力,从而间接地推动实现碳达峰碳中和。


其三,现行环境影响评价法及其配套的规范性文件所形成的环境影响评价法制体系为建构碳达峰碳中和行动的法制保障框架作好了先期铺垫。我国现行环境影响评价法规定的环境影响评价类型包括规划环评和建设项目环评两类。从法律实践来看,无论是建设项目环评,抑或是规划环评,其环境影响主要局限于“可能造成的环境污染和生态破坏”,而对于是否将温室气体排放所造成的环境影响纳入评价对象,环境影响评价法并未明确,环评实践中也没有将此纳入评价对象。从目的解释、体系解释和词义解释来看,“环境影响”只是客观结果,由碳排放造成的环境影响当然属于需要评价的范畴。由此不难看出,现行环境影响评价法为将碳排放纳入环评开放了通道。


2.应对气候变化的专门规范


我国应对气候变化的中央层面的专门立法虽然存在空白,但在国家政策和规范性文件层面,我国具有建构碳达峰碳中和行动的法制框架的历史积累。我国在应对气候变化的制度安排上经历了由政策向法律渐次转化的过程。


《中国21世纪议程》提出了中国在温室气体控制、气候适应以及气候变化监测、预报和服务系统建设方面的战略方向、路径及基本政策安排。〔15 〕2006年,我国编制完成了首部《气候变化国家评估报告》,提出了中国应对气候变化的基本对策。2007年和2008年,我国分别发布了《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。2009年8月,全国人大常委会发布了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》,为将我国应对气候变化立法纳入立法议程提供了决策依据。〔16 〕2012年3月,气候变化应对法(建议稿)向社会发布并公开征集意见。2014年7月,气候变化应对法(草案)起草完成,但由于种种原因“气候变化应对法”迟迟没有出台。制定满足紧迫形势需要,又符合我国国情的气候变化法已经成了当务之急, 〔17 〕此外,我国于2016年修正了气象法,该法将“合理开发利用和保护气候资源”明确为立法目的之一,反映了该法律体系属于气象综合规定的属性。该法第六章“气候资源开发利用和保护”中的规定,也为我国应对气候变化立法奠定了相应的基础。


在应对气候变化的配套性法规方面,我国也有新的立法进展。《碳排放权交易管理办法(试行)》虽然在法律位阶上只是部门规章,但却是我国提出碳达峰碳中和目标后的第一部应对气候变化的立法,该管理办法既为建立全国统一、规范的碳排放交易市场,发挥市场机制作用,推动温室气体减排,实现碳达峰碳中和提供了直接的规范依据,也为后续更高位阶的专门立法夯实了基础。


3.能源法体系中的法律准备


虽然作为能源基本法的“能源法”一直未能出台,但我国能源法的立法进程却并未因此受到过多阻滞。遵循以问题为导向的法律生成逻辑和自下而上的法律体系演进模式,我国能源法体系的完善程度和法律制度的完备程度均获得了快速发展。我国能源法体系中与构建碳达峰碳中和行动的法制框架有关的法律准备包括以下两个方面:


一是节能减排方面的立法。现行节约能源法和清洁生产促进法的立法目的和制度构设都对实现碳达峰碳中和发挥着间接的规制功能。前者以“推动全社会节约能源,提高能源利用效率,保护和改善环境,促进经济社会全面协调可持续发展”为立法目的,既直接明确了“节能”的立法目的,也通过“提高能源利用效率”的表述间接地确证了“减排”的意图。后者以“促进清洁生产,提高资源利用效率,减少和避免污染物的产生”为工具性目的,既释明了通过清洁生产,提高资源利用效率,从而减少和避免污染物产生的逻辑,也内含着提高(能源)资源利用效率,减少温室气体排放的具体要求。


二是可再生能源方面的立法。减少对传统化石能源的依赖、开发利用可再生能源,是气候变化国际条约确立的应对气候变化的关键领域之一。〔18 〕可再生能源法第1条将立法目的表述为“为了促进可再生能源的开发利用,增加能源供应,改善能源结构,保障能源安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展”。该法的实施推动了我国可再生能源产业的发展壮大,为调整优化我国能源供给结构和消费结构,推动能源的清洁、绿色、低碳转型奠定了法律基础。


4.相关关联法律中的准备


我国相关关联法律中也存在有利于应对气候变化的法制安排,可为碳达峰碳中和行动的法制框架的发展提供支撑。


一方面,碳达峰碳中和是技术性问题,实现碳达峰碳中和依赖于绿色低碳技术的研发、推广、转化和规模化运用。为促进绿色技术和低碳技术的研发、推广、转化和规模化运用,我国分别制定了《国家发展改革委、科技部关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》和《节能低碳技术推广管理暂行办法》这两部部门规范性文件。我国还于2015年修正了促进科技成果转化法,该法第12条将能够合理开发和利用资源、节约能源、降低消耗以及防治环境污染、保护生态、提高应对气候变化和防灾减灾能力的科技成果转化项目明确列为国家通过政府采购、研究开发资助、发布产业技术指导目录、示范推广等方式予以支持的范畴。


另一方面,我国专利法中也有与碳达峰碳中和有紧密关联的制度设计。专利法提倡“鼓励发明创造,推动发明创造的应用,提高创新能力”,强调对“专利权人合法权益”的保护。为平衡专利权独占性与公共利益保护之间的冲突,专利法专章规定了“专利实施的特别许可”,创设了专利实施强制许可制度。绿色技术专利强制许可的对象是绿色技术,该制度的首要目标即是促进绿色技术的推广及规模化应用,因此,绿色技术是技术专利强制许可制度的核心。绿色技术专利强制许可的制度安排与碳达峰碳中和法律制度的规制目标和制度功能上具有一致性,前者可谓后者的关联制度。


综上所述,上述立法中的专门规定和规范性文件中的相关制度安排为我国绿色低碳技术的研发、推广、转化和规模化应用提供了较为完备的规范依据,促进了我国应对气候变化能力的提升,共同构成了碳达峰碳中和行动的法制框架建设的关联基础。


二、碳达峰碳中和行动的法制框架的关键缺失


习近平总书记强调:“实现碳达峰、碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把碳达峰、碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局,拿出抓铁有痕的劲头,如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳达峰碳中和的目标。” 〔19 〕碳达峰碳中和既是习近平生态文明思想的重要内容,也對我国气候变化治理体系和治理能力的现代化提出了新的更高要求。当前,我国碳达峰碳中和行动的法制框架的发展仍然存在关键缺失,尤其以下列缺失为要。


(一)应对气候变化的国家专门立法缺失


当前,我国应对气候变化的规范依据仍然停留于国家政策层面,促进碳达峰碳中的主要举措也主要依靠国家政策和部分地方立法规范来进行,尚未完成从国家政策依据和地方立法规范向国家法律依据和中央专门立法的转变。从规范性文件的属性来看,以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中国应对气候变化国家方案》为代表的规范还只是中央层面的规范性文件,其并非法律,也鲜有明确的法律规则和具体的制度安排。由全国人大常委会于2009年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》也仅具备法律的雏形,其内容多为宣示性规范和倡导性表述,且过于抽象而致可及性不足。在全面依法治国的宏观背景和现实要求下,无论是作为上位立法的气候变化应对法的实施,抑或是作为具体目标的碳达峰碳中和的如期实现,均需要具体的法律规则和体系化的法律制度。由此,制定专门法律为应对气候变化提供全面法律支撑和稳定法律依据的紧迫性前所未有。


采取制定国家层面的专门立法以规制影响气候变化行为,调整与气候变化有关的权利义务关系,推动碳达峰碳中和的实现已成为国际通行的立法例。英国、德国、法国、加拿大、墨西哥等国家或地区已经制定了应对气候变化法或低碳发展促进法,既规范了本土气候变化应对工作,也转化了《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》中的相应规定,同时还促进了应对气候变化工作的规范化,获得国际社会的充分肯定。〔20 〕事实上,《联合国气候变化框架公约》有关节能减排的原则性规定和国际排放贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制的设计,以及《巴黎协定》中温控目标的硬性规定和各个国家自主减排的要求,均对世界各国强化国内应对气候变化专门立法提出了持续性要求,释放了促进国内专门立法的明显信号。


当前,从应对气候变化的现实压力、执政党意志和国家意志的强力推动,以及近年来应对气候变化立法研究的智识积累所提供的理论助力来看,我国制定以气候变化应对法为载体的专门立法的各项条件已经具备。一方面,我国始终以负责任大国的形象积极参与气候变化治理;另一方面,我国始终坚持应以《联合国气候变化框架公约》规定的“共同但有区别的责任原则”,主张据此在发展中国家和发达国家间合理分担减排责任。〔21 〕此外,为应对气候变化,实现碳达峰碳中和,中共中央、国务院近一年来密集召开了高层级的会议,出台了一些列重磅文件。


(二)减污降碳协同增效的基础性规则缺损


温室气体与“大气污染物”的认定标准不统一,减污降碳协同增效缺少基础性规则支撑。减污降碳协同增效既是中央确定的方针,也是将碳达峰碳中和纳入生态文明总体布局的具体要求。“中国气候变化和污染排放问题基本上是同根同源,节能减排是应对气候变化和治理大气污染所要求的共同任务。” 〔22 〕然而,如何实现减污降碳协同增效,理论界仍然莫衷一是,现行立法也语焉不详。对这个问题的认知取决于对温室气体是否属于“大气污染物”这一问题的判断。在这个问题的判断上,学界有不同的认识。否定论者认为,不宜将二氧化碳界定为污染物。〔23 〕因为,“一旦二氧化碳在立法上被作为污染物质,西方发达国家就会要求我国的环境立法建立排放标准和超标排放处罚制度,这将不利于我国工业的发展”。〔24 〕肯定论者认为,根据大气污染物的认定标准,温室气体可被视为大气污染物,这既是大气污染防治法为应对气候变化作出的反应最便捷的途径, 〔25 〕也是以美国为代表的发达国家的立法经验。2007年,美国联邦最高法院曾就马萨诸塞州诉美国联邦环保局案作出判决,认为二氧化碳属于空气污染物。〔26 〕


国际上对温室气体的认定大多以《京都议定书》为准。《京都议定书》列明的主要削減的温室气体包括:二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫。〔27 〕作为京都议定书的缔约国,我国在继承《京都议定书》对温室气体的认定的基础上,于2020年12月发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》,该办法第42条将三氟化氮也列为温室气体。适当扩大温室气体的范畴,这既反映了科学研究的最新成果,也表明了我国在削减温室气体问题上秉持更为负责任的态度,还彰显了我国积极承担更大减排责任的决心。而关于“大气污染物”的认定,我国大气污染防治法既未对“大气污染”作界定,也未明确“大气污染物”的范围。《大气污染防治法释义》虽将“大气污染”界定为由于人为活动,使某些物质进入大气,达到一定浓度,从而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变,产生危害人体健康、破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象。但这个定义也只是给出了判断“大气污染物”的指引性规则。


然而,一方面,“大气环境质量标准”和“污染物排放标准”共同构成大气污染防治法的科学性支撑。就“大气环境质量标准”而言,该法援引的规范依据是原国务院环境保护领导小组制定的《大气环境质量标准》。另一方面,从大气污染防治法第1条第2款“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”的表述来看,该法采用了将温室气体与颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨气等大气污染物并列的立法体例。


综上所述,推动减污降碳协同增效仍同时面临认知层面的障碍和法律规则层面的缺失,碳达峰碳中和行动的法制框架的基础性规则缺失明显。


(三)相关立法目的之间缺乏协调


“每条法律规则的产生都源自一种目的。” 〔28 〕每条法律规则的产生都需要目的为其提供价值支撑。现有碳减排相关立法涉及污染防治法、资源法、能源法、税法、科技法等多个体系,这些立法都涉及温室气体控制,但囿于其自身的立法目的和立法时机,缺乏对碳达峰目标和碳中和愿景的统筹考虑,立法目的无法有效衔接。〔29 〕无论是应对气候变化,抑或是碳达峰碳中和还未被纳入现行环境保护法、自然资源法和能源法的立法目的中。具体来看:


其一,环境保护法及其制度体系是碳达峰碳中和行动的法制框架发展的制度基础,理应对碳达峰碳中和的社会目标有所回应。但受立法滞后性的影响,现行环境法体系仍然缺少碳达峰碳中的法律回应。环境保护法立法目的条款中“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康”的表述为将碳达峰碳中和纳入该法的规制对象奠定了基础。因此,实现碳达峰碳中和属于环境保护法的立法目的当无异议。从立法技术和立法规范来看,立法目的需有一定数量的具体法律规则予以彰显和支撑。然而,在环境保护法的具体规则中,碳达峰碳中和的直接关联性规则仍付之阙如,间接性关联规则也语焉不详,这些缺失限制了环境保护法在促进碳达峰碳中和中的功能发挥和妥当适用。另外,从大气污染防治法的立法目的条款来看,该法的立法目的条款中“大气污染物和温室气体实施协同控制”的表述也只是间接地确证了该法协同控制温室气体的意图。


其二,从自然资源法体系的各单行法来看,以森林法、草原法等代表的自然资源单行法虽然能为应对气候变化提供有限的规制功能,但这些法律并未明示应对气候变化的立法意图,其具体规则中更是缺少直接作用于碳达峰碳中和的制度安排。在中央明确提出碳达峰碳中和后,于2021年1月20日提请全国人大常委会审议的湿地保护法(草案)(以下简称湿地法草案)也鲜有应对气候变化的内容,更未对促进碳达峰碳中和作出表述。事实上,湿地生态系统在碳的全球固存中发挥着至关重要的作用。研究表明,尽管全球湿地面积仅占陆地面积的4%~6%,但湿地生态系统的碳储量为300GtC~600GtC,约占全球陆地生态系统碳储存总量的12%~24%。〔30 〕湿地法草案将湿地保护法的立法目的表述为“为了保护湿地,恢复和修复退化湿地,维护湿地生态功能及生物多样性,保障生态安全,促进生态文明建设,制定本法”。可见,该立法目的的表述忽视了对提升湿地碳汇能力的追求,无法承载碳达峰碳达峰碳中和对“湿地保护法”的功能期待。


其三,在能源法体系内,能源基本法缺失,相关立法也未能直接且明确地将碳达峰碳中和纳入立法规制的范畴,在制度构设中也鲜有针对性的安排。2020年4月3日,我国能源法(征求意见稿)发布,该意见稿关于立法目的的表述为“规范能源开发利用和监督管理,保障能源安全,优化能源结构,提高能源效率,促进能源高质量发展”,基本上沿袭了“能源法”历次草案版本的表述,并未直接对应对气候变化的内容作出规定。


国家能源局发布的《2020年法治政府建设年度报告》仅表示,要“积极推动能源法制定,使其列入2021年国务院立法工作计划。”2021年4月21日,全国人大常委会公布了2021年度立法工作计划,将能源法列为“预备审议的法律项目”,为能源法的尽早出台释放了积极的信号。“立改废释并举”是法治建设与时俱进的必然要求,是推进全面依法治国的根本举措。在定位为能源领域基本法的能源法暂时缺位的情况下,我国能源法领域的各单行法的立改废释均受到影响。这也意味着,能源法领域内碳达峰碳中和行动法制框架的缺失在短期内难以得到有效地补救。


三、完善碳达峰碳中和行动法制框架的举措


(一)制定应对气候变化的国家专门立法


我国已加入《联合国气候变化框架公约》,也决定接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》。制定气候变化应对法是实现碳达峰碳中和的法制要求。减碳和降碳是碳达峰碳中和的法律转化,清洁生产促进法、循环经济法等相关法律法规虽然可以产生一定的推动作用,但从法律的针对性、内容的完整性和制度精准性来看,以气候变化应对法为核心的国家专门立法显然更具多重优势。


此外,制定应对气候变化的国家专门立法有充分的政治决断为支撑。中共中央政治局于2021年7月30日召开会议,要求“要统筹有序做好碳达峰碳中和工作,尽快出台2030年前碳达峰行动方案,坚持全国一盘棋,纠正运动式‘减碳,先立后破,坚决遏制‘两高项目盲目发展”。〔31 〕上述决策部署为我国制定气候变化应对法提出了紧迫的要求。


如何制定我国的气候变化应对法,以及制定怎样的气候变化应对法是亟待回答的重大法治问题。前者属于法律之上的问题,其实质是我国气候变化应对法的立法定位、路径选择以及其与碳达峰碳中和目标的关系互构问题。后者则属于法律之下的问题,主要包括气候变化应对法的立法目的锚定、基本原则构造、主要框架搭建和关键制度的创设等。


就气候变化应对法的立法定位来看,它理应是我国应对气候变化问题,促进碳达峰碳中和的主要法律规则工具。首先,它是中国落实应对气候变化《巴黎协定》的国内立法。其次,从法律责任的分配来看,政府应当肩负起促进能源、经济和社会转型的主要责任来防治气候变化,因此应凸显气候变化应对法政府责任法的法律定位。再次,气候变化应对法应是气候稳定的促进法,而不仅是气候变化的减缓法或适应法。〔32 〕气候变化应对法的立法目的不应仅是控制温室气体的排放量,而应聚焦于促进碳达峰碳中和的实现,维护气候稳定乃至消除工业文明对气候造成的存量负面影响。最后,应对气候变化不是一国、一隅之事,而是关涉人类命运共同体的大事,需要国际社会的通力合作和共同与努力。〔33 〕因此,气候变化应對法不仅应是国内应对法,而且应兼具国际合作法。


就我国气候变化应对法的立法路径选择来看,大多数学者持较为积极的态度,普遍认为我国已经具备了制定气候变化应对法的充分条件,应尽快推动该法出台,以保障碳达峰碳中和目标的实现。〔34 〕个别学者在赞同我国应制定专门的气候变化应对法的基础上,将碳达峰碳中和相关立法与我国气候外交谈判和国家发展利益的维护等议题结合起来考虑,提出我国气候变化应对立法应按照“协调推进国内治理与国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益”的要求,在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的国际准则、原则前提下审慎推进国内立法,不能冒进的主张。〔35 〕有学者认为,碳达峰碳中和是一个重要的目标指向,从立法技术而言,不宜为了实现某个特定的目标单独制定法律,为了做好实现双碳目标和气候变化应对工作,最为合理的制度安排是由全国人大常委会分别制定积极推进实现双碳目标的决议和气候变化应对法。〔36 〕


从气候变化应对法与碳达峰碳中和目标的关系互构来看,中央决策部署中“统筹有序做好碳达峰碳中和工作”是法制要求;“尽快出台2030年前碳达峰行动方案,坚持全国一盘棋,纠正运动‘减碳先立后破,坚决遏制‘两高项目盲目发展”是法治要求,前者以中央层面的专门立法为承载,后者以前者为条件,且内含着依法推进碳达峰碳中和工作的期待。


就气候变化应对法的具体内容而言,立法目的、基本原则、主要框架和关键制度是其重点内容。从立法目的来看,我国气候变化应对法应构建“减缓气候变化”和“适应气候变化”的“二元”目的,以分别映射“减缓气候变化”和“适应气候变化”的法制需求,并将其统一于“实现经济、社会和生态环境可持续发展,推进生态文明建设”的终极目标。从基本原则来看,应确立气候变化风险的预防原则、减缓与适应并重原则、公众参与原则和国际合作原则等,以准确反映、精准体现和及时回应应对气候变化的科学认识、客观现实和国际法要求。在主要框架方面,除总则、监督管理、法律责任及附则等一般性规定之外,气候变化应对法应至少包含气候变化应对的政府责任、气候变化的减缓、气候变化的适应、气候稳定的促进、气候变化应对的国际合作等关键内容。


具体来看,其一,应在法律上明确政府在应对气候变化中具有的权限及其承担的责任。同时,碳达峰碳中和及其阶段性目标可以明确地安置于政府的责任之中,从而以法律的强制力来推进政府的行动力。其二,对气候变化的减缓与适应是对排放温室气体的直接控制和对既成气候变化趋势的适应措施。两者的并用与并重既是对气候现状全面接受,又是改善气候现状的积极努力,更是减缓与适应并重的原则使然。〔37 〕其三,对气候稳定的促进应以风险防范原则为引领,致力于实现温室气体的净零排放甚至负排放。由于温室气体的周期特性,将对其的其管控停留在减排甚至净零排放仍不足以根除温室气体引致的长期威胁, 〔38 〕气候变化应对法应积极推动能源结构的转型、碳捕获技术的开发、碳汇能力的提升。其四,气候变化应对的国际合作应以共同但有区别责任原则和国际合作原则为基本原则,为各国家和地区在应对气候变化领域加强沟通与合作、维护自身权利和履行相应义务提供规范依据。就关键制度而言,参照国际应对气候变化的立法经验,结合我国的实际情况,我国气候变化应对法的关键制度至少应包括:碳排放标准制度、碳排放规划制度、碳排放评价制度、碳排放监测制度、碳核算制度、碳排放权交易制度、减碳和降碳的目标考核制度、碳排放激励制度等。


(二)补救减污降碳协同增效基础性规则的缺失


在气候变化应对法出台之前,采用对关联性法律法规进行适当修改的方式,充分释放现有环境法规范体系在促进实现碳达峰碳中和上的潜力,发挥现有法律法规的规制功能不失为一种便捷的方案。从以美国为代表的西方国家应对气候变化的法治经验来看,在环境保护法规范体系内,通过以大气污染防治法为代表的污染防治法的变革,推动碳达峰碳中和是较为通行的做法。经由30余年的发展、演进,以大气污染防治法为主要代表的法律法规在大气污染控制上探索出了较为成熟的运行模式。在大气污染防治法中实施协同控制是温室气体控制自覺的、首要的规制模式之选择。〔39 〕为更好地发挥现行大气污染防治法在促进碳达峰碳中和中的作用,需以如下两方面制度的补缺为要:


其一,统一“空气环境质量标准”和“大气环境质量标准”,完善“大气污染物排放标准”,将以二氧化碳为代表的温室气体纳入上述标准的评价对象范畴;其二,以前一变革为基础,完善现行大气污染防治法的有关内容。具体而言,首先,用“空气环境质量标准”吸收“大气环境质量标准”,从而保持国家环境质量标准的统一性和权威性。其次,补救现行环境质量标准中评价对象范畴不周延的缺失,从而为立法的科学性奠定坚实的基础。再次,修改大气污染防治法的立法目的,将应对气候变化作为价值性目的引入其中,凸显该法对应对气候变化的关切。最后,以大气污染防治法立法目的条款的变革为前提,对该法第2条第1款的表述予以保留并对同条第2款进行修改,扩大温室气体对象范畴。


(三)完善关联立法以形成体系性合力


一是将碳达峰碳中和融贯于环境保护法体系中。一方面,作为环境保护法体系的基本法,环境保护法对污染防治法、自然资源法和生态保护法的演进发挥着指引作用。通过对环境保护法的修订,将特定的立法意图融贯于环境保护法体系是最为便捷和高效的立法技术方案。另一方面,促进减污降碳协同增效需要对环境保护法体系中的污染防治法和以循环经济法为代表的低碳发展法进行变革。同时,为减少、降低大气中温室气体的总量和浓度,还需要对自然资源法进行统一修订,通过强调自然资源的保护和保育,以提高生态环境的碳汇能力,形成“减污—降碳—增汇”的协同效果。遵循基本法变革引领一般法变革的规律,环境保护法中各子法律体系的变革均应以环境保护法的修订为前提。因此,对环境保护法进行修订就显得极为必要。


当前,我国环境法律体系的发展正处于以体系完备、内容完整和制度整合等为主要任务的内涵式发展与向着法典化目标迈进的叠加演进阶段。经由立法者意志、理论研究的智力支撑、环境善治的法治要求以及法律的自我演进需要等多重动力的合力推动,环境保护法的法典化已经成为显见的趋势,且适度法典化成为主流认识。〔40 〕由此,将碳达峰碳中和融入环境保护法体系中有两种路径:其一是仅对环境保护法进行修订,具体包括对总则部分的立法目的条款进行修改,将“应对气候变化”作为立法目的之一纳入其中。在此基础上,在分则中增设应对气候变化的专门条款,并对分则中的关联条款进行修改,增加应对气候变化的内容,形成立法目的引领下的应对气候变化的专门规则体系。其二,是通过利用环境保护法的法典化发展机会,将碳达峰碳中和系统性地融贯于环境保护法典之中。


宥于环境保护法的体例,选择第一种路径仅能将促进碳达峰碳中和来应对气候变化的意图辐射至生态保护法和污染防治法,并不能将上述意图完整、全面地推及至整个环境保护法体系,致使同属于环境保护法体系的自然资源法不能同向演进,阻滞着环境保护法体系内促进碳达峰碳中和、应对气候变化的体系性合力的汇聚。由此看来,采取第二种途径,即借由环境保护法的法典化发展机会,将碳达峰碳中和系统性地融贯于环境法典之中更为妥当且更有前瞻性。


碳达峰碳中和在环境法典中的融贯问题可细分为其如何在环境法典总则和环境法典分则中得到妥当地体现。


就前者而言,立法目的、适用范围、基本国策的宣告、基本原则和基本制度是环境法典总则的核心内容。由是,碳达峰碳中和在环境法典总则中的融入又可进一步细分为其在环境法典的立法目的、适用范围、基本国策的宣告、基本原则和基本制度中的表达问题。全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范(施行)(一)》5.1规定:“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确,一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。”循此,碳达峰碳中和似乎应当直接、具体和明确地在环境法典立法目的条款中得以表达。然而,一方面,碳达峰碳中和所属的气候变化问题只是环境法典规制客体范畴的一类问题,在环境法典总则部分用具象的方式予以直接、明确的表述会影响环境法典对于其他规制客体的统摄力,造成规制效果的失衡。另一方面,随着科技进步与经济社会的转型升级,气候变化问题将会得到妥善的解决。出于保持环境法典安定性的考量,不宜将其直接、具体和明确地表达于其中。从碳达峰碳中和在环境法典中有关基本国策宣告条款中的表达来看,宜将碳达峰碳中和以宣告基本国策的方式作抽象化的表达,如此既能反映当前碳达峰碳中和的国策定位, 〔41 〕又能精准贯彻落实中央对碳达峰碳中和的战略部署。从碳达峰碳中和在环境法典所宣示的基本原则中的表达来看,“预防为主”或“风险预防”的表述均可表明对实现碳达峰碳中和对其背后气候变化风险进行预防的原则主张。从碳达峰碳中和在环境法典基本制度中的融入来看,通过对现行环境影响评价制度、排污许可及交易制度、清洁生产制度等进行适当修改即可实现碳达峰碳中和的融入。〔42 〕


就后者而言,其框架性思路如下:其一,在污染防治编中,以经过针对性修改的大气污染防治法为蓝本,为减缓气候变化提供协同规制;其二,在自然资源编中,以减碳和降碳为主要规制目标,利用能效标准、能源节约以及新能源、可再生能源开发利用等方面的现有规则,从源头上规制温室气体排放行为,为在气候变化方面从“问题缓解”到“气候稳定”提供长效性和全过程规制力;其三,在生态保护编中,以提高生态系统碳汇能力为核心诉求,通过对森林法、草原法、湿地法等法律法规的修改和创制,提高我国生态系统的碳汇能力,增加生态系统的碳汇总量,助力我国碳达峰碳中和乃至全球气候高水平稳定的顺利实现。


二是盡快出台能源法,引领能源法领域内以碳达峰碳中和为目标的能源法制变革。2020年4月,我国能源法(征求意见稿)发布,能源法的立法进程明显加快,但基于各种原因,能源法尚未进行正式的立法程序。在建设生态文明的宏大叙事下,能源法不仅承担着保障能源安全、推进能源革命、规范能源市场建设等使命,还肩负着建立清洁低碳安全高效的现代能源体系,应对气候变化的历史重任。以此为标准,能源法(征求意见稿)的内容尚需作如下修改:一是在立法目的条款中将“应对气候变化”作为目的之一纳入其中,置于“提高能源效率”与“促进能源高质量发展”之间,以此与总则第3条、第4条、第5条、第18条和第19条形成总则内的逻辑衔接。二是将分布在分则中应对气候变化的条款进行整合,以气候变化专章的形式予以呈现,改变应对气候变化的有关内容依附或者潜藏于其他条款中的情况,据此与总则中的规定完成逻辑对接,形成能源法对气候变化应对的体系性合力。


结语


气候变化是21世纪人类面临的重大挑战,2021年是我国碳达峰碳中和的元年。推动碳达峰碳中和行动的政策体系框架正加速形成,党中央国务院已经成立了碳达峰碳中和工作领导小组,也正在制定碳达峰碳中和时间表、路线图、1+N政策体系。〔43 〕碳达峰碳中和的技术清单也正在迅速编制并抓紧研发、推广和规模化运用。应对气候变化重大风险,法律体系不能缺位,亟需就位。以法律体系的不断完善和法律制度的靶向变革补足我国气候变化治理体系的法制短板,是中国特色社会主义法治体系的时代使命。构建碳达峰碳中和行动的法制框架,首先应锚定于气候变化治理的目标定位,标定碳达峰碳中和行动法制框架建构和发展的基本方向。其次,应以宪法中“生态文明”“新发展理念”“美丽中国”等相关规定为碳达峰碳中和行动法制框架的价值依归。再次,应充分挖掘以环境保护法为代表的法律法规中的规范素材,充分释放现行法中相关法律法规的规制潜力,并以此作为发展满足碳达峰碳中和行动需要的法律框架的坚实基础。最后,应补救我国气候变化治理法律体系的关键缺失,以制定“气候变化应对法”并配套相应的规范体系为当前应采取的主要举措。如此,方能形成“政策引领—技术推进—法制保障”三位一体的促进碳达峰碳中和行动方略,并成功构建管控气候变化重大风险的完备制度框架。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自东方法学 2021年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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