陈海嵩:“双碳”目标下的企业环境合规及法律机制构建

选择字号:   本文共阅读 7536 次 更新时间:2023-10-14 00:23

进入专题: 碳中和   企业环境合规   环境治理  

陈海嵩  

 

【摘要】在经济社会发展的绿色低碳转型中,如何以法治思维和法治方式推进“双碳”目标下企业环境治理责任的法治化、规范化,实现企业在环境治理中的主体责任,是一个重要的议题。当前,“双碳”目标对企业环境责任与企业生产经营行为提出诸多新的要求,形成了一定的规范体系,但仍带有传统环境法治行政主导的弊端,无法解决环境监管中的威慑过度与环境守法中的激励不足问题。对此,企业环境合规作为一种全新的治理机制,通过实现多元主体相互间的“激励相容”,能够化解“双碳”目标下企业环境治理法治化困境。构建适应“双碳”目标要求的企业环境合规法律机制,需重点从三个方面加以推进:一是构建适应“双碳”目标的企业环境合规计划;二是建立环境行政监管执法中的企业合规裁量;三是完善环境刑事司法中的企业合规审查。

【关键字】碳达峰碳中和;企业环境合规;环境治理;减污降碳协同;法治化;企业合规审查

 

当前,碳达峰、碳中和(以下简称“双碳”)目标引领经济社会绿色发展低碳转型已成为全社会共识。2020年9月22日,我国公布了“双碳”目标,即二氧化碳量排放在2030年前达到峰值,2060年前实现碳中和。2022年1月24日,习近平总书记在主持中共中央政治局第三十六次集体学习时强调:实现碳达峰碳中和,是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策;要充分认识实现“双碳”目标的紧迫性和艰巨性,充分认识实现“双碳”目标的重要性。[1]2022年10月,党的二十大报告强调“积极稳妥推进碳达峰碳中和”并用专门段落加以阐释,明确了相应工作的要求。“双碳”意味着从传统工业社会高碳发展模式,向绿色发展时代及低碳发展模式的重大转型。[2]就企业而言,必须顺应这一趋势并积极采取措施以适应“双碳”目标的新要求。在全面推进依法治国背景之下,如何以法治思维和法治方式推进“双碳”目标下企业环境治理责任的法治化、规范化,在新形势下实现企业环境合规的创新发展,是一个值得高度关注的议题。

企业合规也已经成为当前学术界和实务界高度关注的话题,但主要集中在刑事和行政领域,针对其他领域的研究较为缺乏,“重刑轻民”现象突出,制约了企业合规的有序、全面建设。[3]通过文献检索也发现,目前针对生态环境领域的企业合规研究尚不多见,仅有的文献也主要集中刑事领域。[4]显然,针对企业环境合规的专门研究亟待拓展和深化。同时,针对企业如何实现碳达峰碳中和要求的研究也主要集中在经济学、管理学和环境科学等,法学研究付之阙如,这显然是忽视了“双碳”目标对企业环境合规提出的内在要求,亟待将两者予以有效对接。研究表明,明确相应法律主体的责任是将“双碳”目标从技术命题拓展到法治命题的关键环节。[5]这凸显了推进企业环境合规对实现“双碳”目标所具有的重要意义。本文遵循“双碳”目标的要求,以“企业环境合规”为主题进行分析,以期抛砖引玉,推动相关研究的开展。

一、“双碳”目标下企业环境责任的新要求

在“双碳”目标明确之后,积极且富有成效的行动已经成为我国广大企业的当务之急,必然产生一系列新型规则。从法学角度观察,这些规则实际上就是新形势下企业所承担生态环境责任的拓展和深化。当前,我国落实“双碳”目标的政策重心围绕高污染高耗能的“两高”企业以及重点行业展开,也有部分央企及大型企业自主提出碳中和相关战略;一系列与碳减排、碳中和相关的政策法规得以出台,从顶层设计逐渐落实为对企业环境责任及企业生产经营行为的实质性要求。其具体包括:

(一)碳排放影响评价拓展环境影响评价的范围

环境影响评价是世界各国规制企业生产经营行为所造成环境影响的核心法律制度。为落实“双碳”目标,企业行为所产生碳排放环境影响需被纳入环境影响评价的范围,对环境影响评价制度的内涵进行了拓展与更新,对企业行为提出了新的要求,即将建设项目或相应规划的碳排放水平作为环境影响评价的标准之一,从而在准入(论证)阶段就对碳排放进行强有力的调控。2021年1月,生态环境部发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》,提出“通过规划环评、项目环评推动区域、行业和企业落实煤炭消费削减替代、温室气体排放控制等政策要求”的原则性要求;2021年5月,生态环境部发布《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》,明确将“碳排放影响评价”纳入环境影响评价体系,包括项目环评和规划环评两个方面,适用对象主要是煤电、石化、化工等“两高”行业。这明确了通过规划环评和项目环评将碳排放纳入环评范围的规范性要求。

为进一步落实相应要求,主管部门针对规划环评和项目环评分别出台了具体政策:(1)就前者而言,2021年9月,生态环境部修订印发了《规划环境影响评价技术导则一产业园区》(HJ 131-2021),增加主要污染物减排和节能降碳潜力分析、资源节约与碳减排等相关内容,对以重点碳排放行业为主导产业的产业园区规划提出了碳达峰与降碳的一般性要求,将“碳中和产业园区”作为今后产业园区建设和发展的重要目标。(2)就后者而言,2021年7月,生态环境部发布《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》,组织河北、吉林、浙江等省份开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点,试点项目是根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定需要编制环境影响报告书的建设项目;其环境影响报告书中应明确碳排放主要工序的生产工艺、生产设施规模、资源能源消耗及综合利用情况、能效标准、节能降耗技术、减污降碳协同技术、清洁运输方式等内容,提出能源消费替代要求、碳排放量削减方案。总体而言,随着配套制度的完善,面向重点行业开展的碳环评试点工作正将企业的项目碳环评义务现实化与法定化。

(二)碳排放总量控制制度丰富了企业环境责任的内涵

污染物排放总量控制一直是我国环境法律规范企业生产经营行为的主要目标和核心制度之一,其逻辑被学者总结为“总行为控制制度”,即以总行为控制为直接规制目标的环境法许可执法者设定一定的目标,并为此目标而采取行动。[6]为落实“双碳”目标,必然要求基于总量控制逻辑的企业环境治理由大气污染物总量控制延伸至大气污染物与温室气体协同控制。从规制逻辑上分析,污染物排放总量控制制度与碳排放总量控制制度都遵循“总行为控制制度”的基本要求,前者已成为污染防治领域企业环境治理的重要制度工具,后者正加速成为企业环境治理的新内容、新要求。就相关规范性依据而言,2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》首次提出逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制,随后的“十三五”规划中又提出了在生态环境质量改善的整体目标下有效控制碳排放总量的要求。在实践中,由于其主要表现为以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度安排,这已经不适合当前“双碳”目标的要求,需要将碳排放总量作为直接性指标。2021年3月,《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(简称“十四五”规划)明确提出实施碳排放总量控制的要求。基于“十四五”规划,北京、上海、甘肃、云南等地已经初步探索建立碳排放总量控制制度和分解落实机制。从我国环境法的发展趋势看,污染防治法和气候变化应对相关法律措施正在共同发挥作用,实现污染防治与气候变化的协同应对,提升环境治理水平。[7]这明确了碳排放总量控制制度在我国环境法治发展转型中的重要地位,对企业环境责任提出了新的要求。

(三)碳排放权交易制度法定化促使企业履行环境责任

在“双碳”目标推动下,我国碳排放交易制度已经区别于传统的排污权交易制度,形成了较为完善的制度体系,其重要意义在于“我国的碳排放权交易制度,对外是我国推动构建人类命运共同体、积极参与气候外交的一个组成部分,对内是我国生态文明制度建设的一个组成部分”。[8]从规范层面看,2021年4月,中办、国办发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,明确“健全碳排放权交易机制”的总体要求。2021年2月,生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法(试行)》正式实施,并在2021年5月进一步制定公布了《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》等配套规则,已经形成了以部门规章为主体的碳排放权交易法律体系,为规范全国碳排放权登记、交易、结算活动提供了基本依据。从实践层面看,在2011年开始的试点基础上,我国的全国碳排放权交易市场已于2021年6月25日开启,正式市场交易在2021年7月16日启动,取得明显的社会效应。截至2022年10月,我国碳市场中碳排放配额累计成交量1.96亿吨,累计成交额85.8亿元。[9]根据《碳排放权交易管理办法(试行)》的规定,重点排放单位应制定碳排放目录,具有排放核查与配额清缴义务,这对企业环境治理中落实碳排放管理义务、助力“双碳”目标实现提出了具体要求。由此可见,企业碳配额管理与交易已经成为一项法定制度,其内涵必然随着碳排放权交易及实践的完善而不断丰富。

(四)“双碳”相关地方性规定细化落实企业环境责任

前述的规范依据主要是中央政府层面制定并加以发布,而在当前落实“双碳”目标实践中,不能忽视地方政府所采取的积极性措施。总体而言,各地结合自身特点和当前主要任务,相继出台相关地方性规定对“双碳”目标加以进一步细化。相关地方立法已经取得一定进展,但仍然较为分散和滞后,亟待加以整合。[10]2021年9月,《天津市碳达峰碳中和促进条例》以地方性法规的方式,形成全国首部“双碳”专门性地方立法,规定了实现碳达峰碳中和的管理体制、基本制度、政策措施、法律责任等内容。其他类型的“双碳”地方性规定还有:(1)2021年7月,北京市发布地方性标准《企事业单位碳中和实施指南》DB11/T 1861—2021),规定了企事业单位碳中和实施工作的基本原则、实施流程以及全环节各个阶段(准备、实施、评价、声明)的详细内容和工作要求。该标准属于推荐性地方标准,虽不具有强制拘束力,但根据标准化法的规定,其对该地企业制定并落实碳中和实施方案具有指导和参考作用。(2)2021年9月,河北省政府印发《关于建立降碳产品价值实现机制的实施方案(试行)》,以政府规范性文件的方式明确了该地实现“双碳”目标的基本原则、工作目标、重点任务、保障措施等要求,探索建立降碳产品生态价值实现机制。(3)2021年10月,上海市政府印发《上海加快打造国际绿色金融枢纽服务碳达峰碳中和目标的实施意见》,以政府规范性文件的方式明确在“双碳”目标引领下,将绿色发展理念与上海国际金融中心建设紧密结合,提出了七方面共24项举措。总体而言,上述地方性规定在一定程度上丰富并落实了“双碳”目标下企业生产经营行为所需要完成的新任务、新要求。

二、落实“双碳”目标下企业环境治理的法治化困境

综合前文所述,为落实“双碳”目标,目前我国在中央和地方层面均已制定出台一系列规范依据和政策文件,其中对企业环境治理及其承担的环境责任提出了诸多新任务、新要求,具备一定的体系性:其中,中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、国务院《2030年前碳达峰行动方案》、国务院“十四五”规划是顶层设计层面对企业环境治理责任的原则性表达和规范依据;《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》《碳排放权交易管理办法(试行)》《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》等规范性文件是在具体操作层面针对企业环境治理责任提出具体的措施和要求,由相关主管部门(生态环境部、国家发改委等)或地方政府制定出台,应当说初步建构了法律规则框架,有力地推动实现绿色低碳发展及“双碳”目标。

在充分肯定的同时也必须看到,当前为落实“双碳”目标而形成的相应企业环境治理责任,仍然在一定程度上囿于我国长期以来环境法治的固有缺陷,具有强烈的行政主导特征,这阻碍了更深层次之中企业环境治理的法治化、规范化。以企业行为为着眼点,具体从两个方面加以分析:

(一)“双碳”目标下企业环境治理所面临的外部约束

一直以来,我国环境法治的一个显著特征是行政主导,即主要通过公权力对相对人的监管、执法实现相应环境要求,被学者称为“监管者监管之法”。[11]这一特征也体现在当前为落实“双碳”目标而形成的企业环境责任及相应实践之中。应当说,环境行政机关与环境行政相对人(此处特指企业[12])相互间开展的行政执法与守法活动的成效,很大程度上决定了“双碳”目标推进与实现程度。这使得目前“双碳”目标下的企业环境治理不可避免地带有传统环境法治行政主导的弊端,表现为环境监管中的威慑过度与环境守法中的激励不足问题,这对企业行为构成了外部约束。

所谓威慑过度,是指行政主体单方面强调“提高环境违法成本”“严格执法”,对行政相对人造成过于严苛的环境规制,或者导致各地出现“运动式”减排等现象。所谓激励不足,是指缺乏调动企业环境守法积极性与提升企业环境守法能力意愿的机制措施,体现为目前“双碳”相关的政策法规中对于企业环境治理的规定基本为义务性规定,两者相互作用共同导致了目前“双碳”目标下企业环境治理法治化表达的现实困境。应当看到,“重威慑而轻激励”一直以来都是我国环境法治的主导特质,学者们指出:环境执法威慑效果的发挥需要有特定的适用对象、执法关系和制度环境;由于不同企业的违法原因和违法类型千差万别,应当对企业进行类型化分析以甄别威慑型执法发挥功能的空间。[13]更有研究提出,生态环境保护不可一味地推进从严执法,应当在保留基础性基线威慑的同时借用非正式规制机制,形成低成本规则。[14]实证研究也指出,近年来不断加大对地方环境监管情况的监督力度、督促地方政府和环境行政机关提升执法力度,虽取得了较大的成效,但在实践中也出现了规范执行偏离的现象,即立法者对于规范执行的预期和实际执行的结果之间往往存在一定的偏离,从而导致法律实施的不确定性。[15]总体而言,相应研究已经充分揭示了环境法治“重威慑而轻激励”的弊端及现实困境。

在当前“双碳”目标下企业环境治理法治化表达过程中,其在实施层面遭遇的现实困境相较于传统环境治理领域表现得更为明显。如前所述,目前我国初步形成的“双碳”相关企业环境责任法律规则是以不同层级的规范性文件为主,专门立法较为欠缺;在相应目标考核与问责压力的考验下,[16]央地政府及主管部门一致将推进与实现“双碳”作为国家或特定区域的重点任务。在这一模式之中,行政机关成为推进实现“双碳”目标的决定力量,具有强烈的“威慑型”环境执法特征。从前述“双碳”目标企业环境责任的内容看,均为义务性、责任性的规定,由此导致企业进行碳减排及碳中和的意愿来自外部强制而非内生驱动。换言之,执法主体通过对执法对象进行施压而迫使其守法,而不是执法对象主动遵守规则。在这一意义上,目前针对“双碳”目标的推进与实现,实际上更多强调职责与义务面向,淡化或者忽视了权利与利益面向,未能有效调和一直以来我国环境执法中的过度威慑取向。有关研究已经提出,应反思威慑型环境法,使其向合作型环境法方向发展,其核心机制在于重视不同主体之间的合作,利用非强制性机制促进环境治理。[17]可以预见,如果不加反思地按照现有行政主导、“威慑型”模式来推进“双碳”目标下的企业环境治理责任,在实践中必然会出现一系列运动式、“一刀切”减排的乱象,与环境治理现代化及经济社会高质量发展的要求背道而驰,甚至会严重影响特定企业甚至行业的存续发展。实际上,现实中已经出现有地方在落实“双碳”目标中“喊口号”“不作为”“摊铺子”“急转弯”等问题。[18]又如,在2021年下半年,多地为了降低能源消费总量和能耗强度,采取简单的限电限产措施,造成严重的社会负面影响。[19]这些现象一再揭示了行政主导模式的弊端。

(二)“双碳”目标下企业环境治理存在的内部困境

从企业自身的环境守法层面审视,双碳目标下企业环境治理法治化表达困境表现为激励机制的缺失,企业相关行为仍然沿着政府管控下的被动式服从思路演进,人为抑制了推进“双碳”目标过程中企业提升环境治理水平的内生意愿。为更深入揭示当前“双碳”目标下企业环境治理法治化表达的激励困境,以下围绕企业全生命周期环境管理的具体实践进行分析。

企业全生命周期环境管理,源于我国“十三五”时期开展的以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理制度体系改革及相应建设工作。随着排污许可证核发实现全覆盖、《排污许可管理条例》的颁布生效以及随之出台的一系列政策措施、环境标准,已经基本实现了在污染物排放与控制领域对企业进行全生命周期环境管理的预期目标,以排污许可证为最为核心的依据。在实现“双碳”这一新的背景和目标要求下,构建减污降碳协同制度体系成为当前一项重要的改革任务。[20]2022年1月,习近平总书记在主持中共中央政治局第三十六次集体学习时强调,要加强统筹协调,把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局,坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进。[21]因此,企业全生命周期环境管理必须将“减污”和“降碳”加以综合考虑。减污降碳的协同规制,需要建立在已有的针对大气污染物排放的预防与控制立法基础之上。一般而言,在污染防治领域发挥作用的环境管理制度,除了处于核心地位的排污许可制度之外,还有污染物总量控制制度与环境影响评价制度。实践中均开始提出或通过试点将碳减排的要求融入体现在这三大制度中。除了前文所述环评制度与总量控制制度中增加了碳排放相关要求,全国排污许可证管理信息平台上也增加了相关填报内容,要求重点行业企业填报提交温室气体排放数据。这无疑有助于推动相关工作的进展。

然而,目前我国企业全生命周期环境管理的法治化、规范化仍然存在较大障碍。国务院《排污许可管理条例》作为规定企业环境管理活动最为直接的法律规范,其中规定的针对企业的全生命周期环境管理要求(包括建立内部环境管理制度、履行自行监测和信息的真实承诺义务、建立环境管理台账记录制度、建立排污许可证执行报告制度、履行全过程信息披露义务等),需要进一步拓展至企业碳减排与碳中和领域。但是审视该条例的规定可以发现,该行政法规的立法重心仍遵循“行政主导”的基本特征,即在于通过程序与内容层面的精细设计,细化落实企业所承担的环境义务,便于环境行政机关更有效率、更加可操作的进行固定污染源环境管理;除了关于企业环境管理台账的规定[22]能够在一定程度上促使企业主动实施自我环境管理之外,其余规定并未有促进企业积极能动守法并予以守法激励的相关规定。立法层面激励机制相关规定的缺失,使得目前我国企业的环境守法更多是被动式地回应立法要求,造成企业全生命周期环境管理之中缺少激励要素,这就必然体现在企业碳减排、碳中和的相关行为之中,难以从根本上实现相应要求,不能适应“双碳”目标下企业环境治理法治化、规范化要求。

三、“双碳”目标下克服企业环境治理法治化困境的合规路径

基于上述分析,本文主张,应当重视并强化“双碳”目标下企业环境治理法治化表达困境的合规疏解,即:将企业环境合规作为一种全新的治理机制,将其充分运用到我国实现“双碳”目标进程之中,进而通过实质性的规范建构来化解当下企业环境治理面临的法治化表达困境。

(一)合规理念化解“双碳”目标下企业环境治理法治化困境的内在优势

自2014年环境保护法修订之后,“强化责任”成为我国环境法治的主导理念和思路并在实践中通过各种创新路径加以落实。例如,近年来,检察公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等制度以司法手段追究不同主体的生态环境治理责任,彰显填补生态环境损害、维护环境公共利益的价值理念,取得显著成效。[23]总体上,强化政府和社会主体环境责任理念已经得到充分的贯彻体现,此前学界所反思的环保领域“重政府环境权力,轻政府环境义务”[24]缺陷已得到相当程度的解决。但是,以落实追究环保责任为主的治理理念无力全面回应当前的生态文明建设整体需要,在构建现代环境治理体系的过程中,不仅需要通过监督问责、处罚来落实各个主体的治理责任,更需要立足于不同主体的利益需要,探索与其相契合的激励性治理机制。在理论上,即为破除传统环境规制的“命令一控制”模式,立足于反身法框架下的理念更新和规范调整,实现受规制者的自我规制。[25]由此,企业是现代环境治理体系至关重要的参加者与推动者,需通过理念更新与路径构建实质性发挥企业在环境治理中应有的主体作用。在环境立法及制度建构之中,就需要克服目前环境立法“重惩罚轻合作”的缺陷,避免对企业负有“环境原罪”的偏见,真正从理念和制度上转向现代环境治理体系所强调的多元共治。[26]

环境治理激励性机制的形成,针对不同的主体有着不同的表现方式。就政府主体而言,需要建立健全生态环境领域容错纠错、生态环境行政管理尽职免责等缓和与减免机制,在此不作专门分析;就企业主体而言,则需要通过合规机制来充分体现环境法律对企业行为的激励效用,适应“双碳”目标和绿色低碳发展的需要。一般来说,企业守法激励主要来自“守法成本与违法成本”之差,降低守法成本和增加守法收益是提高守法绩效的必要之举。[27]此时,就凸显出合规理念在提升企业守法激励上的内在优势。总体而言,企业合规是指企业在经营过程中要遵守法律和遵循规则,依法依规进行经营活动避免或减轻因违法违规经营而可能承担的法律责任,避免受到更大的经济或其他损失,对企业行为具有相应的激励作用。[28]基于合规理念及企业主体视角实现“双碳”目标下的环境治理法治化,并非否弃传统环境监管的威慑性举措,而是根据经济社会高质量发展需要对环境治理措施的进一步丰富。毋庸置疑,针对故意违反环境法律法规的排污企业仍然需要惩罚性、威慑型执法,有效遏制其对生态环境的破坏,但于此之外,行政机关有必要在环境行政执法中扬弃威慑举措的“路径依赖”而更多从激励角度实现企业守法。环境法中的激励不应当局限为某项具体措施或一系列制度,[29]而是一种适应现代环境治理体系要求的多元共治共享逻辑,实现多元主体之间的“激励相容”。企业合规正是这样一种全新的理念和认知视角。如此,“双碳”目标对企业环境治理提出的新要求涉及企业生产经营的全流程,停留于传统“命令一控制”逻辑的威慑型措施难以通过优化来全面贯彻满足当前生态文明建设对企业提出的要求;通过环境合规机制实现对企业环境治理的理念更新与规范构建,达到疏解“双碳”目标下企业环境治理法治化表达困境的预期目标。

(二)契合“双碳”目标要求的企业合规理念

分析“双碳”目标下的企业合规理念,可以从如下三个主要方面具体展开:

1.企业环境风险防控之内涵。在理念层面上,合规治理契合当下行政机关与企业、司法机关与企业在生态环境治理领域围绕风险规制的实然互动逻辑,这形塑了企业环境风险防治的具体内涵。必须强调,企业合规治理中所防范、识别和应对的合规风险不同于传统意义上的法律风险。研究指出,企业所面临的违反行政监管法规或违反刑法所遭遇的特定法律风险才是合规风险;使公司免于承担行政责任和刑事责任的企业管理方式才是合规治理。[30]遵循这一前提,企业环境合规视域下的风险防控,聚焦于行政违法风险与刑事制裁风险的防控,一般意义上的环境民事法律责任(风险)并不成为企业环境合规的治理对象。环境行政机关对实施了违法排污、无证排污、未批先建行为的企业给予行政刑罚、行政强制等制裁性措施,源于企业所实施行为本身的行政违法性,行政违法风险成为环境合规治理中所要重点规避防范的风险之一,但一般性的民事责任风险则并非如此。众所周知,环境民事侵权领域适用无过错原则,行为合法并不免除企业承担的民事侵权责任。这就使得企业在其生产经营中可能面临的环境侵权风险不适合“激励相容”的逻辑,无法成为环境合规治理的规制对象。将合规治理理念引入企业环境治理中,可对企业环境风险防控的范围与限度予以明确:企业环境治理的核心不在于防范所有潜在的环境违法风险,而应针对性地聚焦于环境行政违法风险与环境刑事制裁风险的防范。

2.守法激励的深入发展。就行政规制层面而言,企业环境合规属于内部管理型规制,重点不在于对企业规定特定的技术要求或绩效目标,而是要求其在法定管理框架内实施适于自身的内部经营计划、管理流程及决策规则来达成环境保护的规制目标。[31]就刑事司法层面而言,涉案企业以合规换取实体和程序的从宽激励,是经过多国实践证明、行之有效的治理路径,[32]实践中,各地所推行的合规不起诉制度,意味着一种以合规激励为核心的合作性司法模式在我国法治实践中逐步发展完善,对法学理论产生深远的影响。[33]通常来讲,企业主动合规的动力来自两方面:市场驱动下的合规和监管驱动下的合规。[34]我国刑事强制性措施在激励企业合规方面具有天然的本土优势,[35]对环境行政中命令控制型手段的反思以及经济激励机制的运用均显现出企业环境合规在激励企业守法方面存在巨大的发展潜力。目前,市场驱动下的企业环境合规机制虽然远未成型,但相较于自上而下的监管驱动,其通过程序与实体层面的外部激励,助力企业构建契合其内部治理需求的环境合规治理体系,对于激励企业自主守法,提高行政执法效能具有重要价值。

3.协商共治理念的广泛实践。在现代环境治理体系之中,企业与其他利益相关方形成复杂的利益博弈与互动关系,生态环境协同治理是从源头预防生态环境风险的有效方法。[36]虽然在现行环境立法与制度设计中,对政府、企业、公众等主体规定了一些共同参与生态环境治理的路径方式,但尚未构建起多元主体有效沟通与高效协作的现代环境治理格局。企业合规治理内含的合作协商共治理念使其成为疏解企业环境治理困境的应然选择。就环境刑事治理而言,合规理念的引入可引导刑法治理走向“企业与国家”合作治理模式,对于当前环境领域的公害犯罪治理具有可行性和必要性。[37]就政府环境监管而言,企业合规通过引入协商、对话、共治的理念,激活企业自我监管的能力,提高外部监管的有效性,为大型企业防范违法犯罪活动开辟新的监管方式。[38]合规治理所展现的共治理念特质表明其在提升企业环境治理能力与水平方面具备显著优势,通过机制层面的具体路径构建将其体现于“双碳”目标下企业环境治理过程,可实质性化解当前企业碳减排、碳中和过程中所面临的法治化困境。

四、契合“双碳”目标的企业环境合规法律机制构建

基于中国特色社会主义法治建设总体要求,法治化路径是实现“双碳”目标的根本保障,涉及相应技术化路径、市场化路径、行政化路径、绿色化路径、全球化路径所涉及的相关法律规范体系的建立健全。[39]考虑到目前“双碳”目标下的企业环境合规在我国尚处于起步阶段,相应研究和制度建设都不健全,为尽快形成相应规则、对企业行为予以有效指引,需要充分借鉴吸收一般意义上企业合规的要求和制度措施,结合“双碳”目标在相关领域提出的任务明确法律机制构建的思路。在这一意义上说,是在双碳领域“引入”企业合规的相应理念和要求,尽快形成制度体系的基础性框架;具体内容则有待在实践中进一步发展、充实。总体而言,在“双碳”目标指引下,基于法治思维和法治方式推动形成激励相容的企业环境治理机制,构建相应的企业环境合规法律机制,重点需要在如下三个方面加以推进:

(一)构建适应“双碳”目标的企业环境合规计划

企业开展合规治理,只有将其同时视为公司治理的手段、刑法上的激励机制以及律师协助防范法律风险的业务,才能对其形成一种完整的理解。[40]合规计划是企业合规治理的核心内容,是企业围绕合规风险防控所进行的制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价以及合规培训等一系列管理活动,以合规计划书的文本形式体现,具有确定力、约束力、执行力等法律效力。[41]在实践中,以合规计划为核心的企业合规治理已经得到一定程度的推行,但其在生态环境保护领域尚未得到充分体现。与之相类似的是主管部门针对特定行业、特定对象所制定的、与企业环境合规功能定位相似的指导性政策,如生态环境部曾先后针对制浆造纸类、合成氨类以及燃煤火电类企业的环境守法发布了导则,引导企业增强环境守法意识,提高环境自律能力与守法水平。[42]另外具有代表性的有:2018年11月,国资委制定发布《中央企业合规管理指引(试行)》,将严格执行国家安全生产、环境保护法律法规,完善企业安全环保制度,加强监督检查,及时发现并整改违规问题列为中央国有企业合规管理的重点领域;2017年12月,国家标准化委员会发布《合规管理体系指南》(GB/T 35770—2017),以推荐性国家标准的方式提出了企业合规管理的基本要求,指导企业建立、实施、评价和改进自身的合规管理体系。在这些政策文件的基础上,需要进一步构建契合“双碳”目标的实质性企业合规治理机制,将碳减排、碳中和对企业提出的环境治理新要求扩展到企业的环境守法义务之中,纳入具有法律效力的企业环境合规计划并作为基本依据。

就规范路径而言,以合规计划为核心的企业环境合规相关内容需要在当前我国环境法典编纂之中得以体现,即通过法典编纂的方式明确规定适应“双碳”目标的企业环境合规计划等内容。研究指出,我国应当加强面向低碳的立法应对,要在总体上及时作出立法回应,从政策措施转向法律调整,由政策引领、技术推进进一步向法制保障转变。[43]当前,我国环境法典编纂工作已经正式进入立法机关议程并加快推进;在具体构造上,学界普遍主张将绿色低碳发展编列入生态环境法典总体框架体系之中。[44]以此为契机,环境法典“绿色低碳编”中应当对企业碳减排、碳中和相关内容予以全面、充分的规范,其中对企业环境合规计划予以重点规定,适应“双碳”目标下企业环境治理法治化的需要。为体现体系性,在环境法典“总则”之中也需要对相关内容进行原则性、概括性规定,即规定企业所承担包括“双碳”要求在内的环境治理责任。同时还应当考虑到,我国环境法典编纂的思路是“适度法典化”,采取“双法源”模式,适当保留部分环境单行法,以规范处于复杂、变动状态的局部领域。[45]这就为“双碳”专门立法预留了规范空间;企业环境合规自应成为“双碳”专门立法中的重要内容之一。

(二)建立环境行政监管执法中的企业合规裁量

在推进绿色低碳发展的时代趋势下,企业环境合规治理的巨大经济价值已经开始凸显。例如,2021年12月9日,青海宏扬水泥有限责任公司要求确认环保处罚无效的再审申请被法院驳回,该公司将因此补缴税款,间接影响金额3655万元人民币。该案中,因超标排放污染物,生态环境部门作出的行政处罚金额仅5万元,但由于违反了增值税即征即退政策,该公司需要补缴36个月的税款共计3655万元。[46]由于我国企业违法案件多通过行政处罚的方式处理,故通过行政法律法规激励企业合规是最现实、最有效率的方式。[47]在某种意义上说,行政监管是企业合规的基础和前提。[48]总体而言,需要形成企业合规对环境行政监管执法的正面影响,激励、促使企业自觉进行环境合规治理,将“双碳”要求内化到企业生产经营的全部环节之中。

在具体规范方式上,我国金融行政执法实践中以协商机制替代行政处罚激励企业守法的做法可资借鉴。根据2015年5月中国证监会制定的《行政和解试点实施办法》,证券行政和解的实质是行政相对人缴纳行政和解金,补偿投资者损失,以此替代行政处罚决定。[49]其中的规范逻辑在于:通过达成行政和解协议,企业可通过承诺遵约实施改正涉嫌违法行为,消除涉嫌违法行为不良后果自主治理行动终止行政调查执法程序,取得良好效果。在实现“双碳”目标中,应充分吸收相关领域经验,将环境合规作为环境行政处罚的裁量因素,即有关机关根据企业合规情况分别予以“豁免”“减轻”“从轻”环境处罚的决定,建立环境行政执法的替代性激励机制,实质性推动企业的碳减排与碳中和。同时需要注意的是,为确保落实“双碳”要求,在环境行政监管执法中体现企业环境合规治理要求,需要通过规范方式明确企业碳减排、碳中和的重点领域及事项,以此规范环境行政处罚中裁量权的行使。笔者认为,根据已有的规范依据和政策文件要求,以及国家“十四五”规划和生态文明建设的总体精神,当前我国企业碳减排、碳中和的重点领域包括四个方面:能源节约与能源消费控制、减排降碳、能源消费结构转型、清洁生产与循环经济。在上述四个方面中,“能源节约与能源消费控制”领域对应企业在能源消费端的节约使用与碳排放控制方面的合规治理,“减排降碳”领域对应重点企业或重点项目基于特殊碳管理要求的合规治理,“能源消费结构转型”领域对应企业能源消费结构的合规治理,“清洁生产与循环经济”领域对应企业在工业废物处理与资源消耗方面的合规治理。总体而言,需围绕上述四个重点方面,以规范路径(如主管部门制定发布相应的部门规章)建立健全环境行政监管执法中的企业合规激励,通过行政和解、减轻处罚等方式引导形成企业环境合规治理的积极性、主动性。

(三)完善环境刑事司法中的企业合规审查

在环境刑事司法领域,企业合规治理已取得较大进展。2020年3月,最高人民检察院在全国六个基层检察院开展企业合规改革第一期试点工作;2021年4月,最高人民检察院制定《关于开展企业合规改革试点工作方案》,随后会同其他部门发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》,启动第二批涉案企业合规改革试点工作。针对符合合规条件的企业,检察机关可在审查后根据具体情况作出相对不起诉、不批准逮捕决定;对认罪认罚且承诺开展合规建设的企业,可依法提出轻缓量刑建议。[50]

刑事司法中的合规机制是涉及企业生产经营多方面的整体性制度,环境合规是企业合规治理的一个重要方面。在2021年6月最高人民检察院发布的企业合规改革试点典型案例中,就有通过合规考察、合规治理而不予起诉的环境污染犯罪案件(张家港市L公司、张某甲等人污染环境一案)。合规不起诉制度的推行,意味着一种以合规激励为核心的合作性刑事司法模式在我国的出现。[51]同时也应注意到,基于我国刑法的归责模式和基本原则,合规激励机制的适用应有限度,应加以认真审查。[52]这对“双碳”目标下的企业环境合规治理具有重要意义,为环境刑事司法中的合规审查制度提供了基础。为进一步完善环境刑事司法中的企业合规审查,应遵循“检察主导”的基本特征及其规范路径,[53]通过附条件不起诉制度、检察建议等方式加以推行。需要注意的是,就“双碳”目标而言,目前除大气污染防治法中原则性规定了减污降碳协同规制之外,[54]环境法律法规中并未直接规定企业碳减排或碳中和的强制性义务及其承担的刑事制裁。基于合法性的考虑,在环境刑事司法的合规审查之中,并不直接考虑“双碳”相关要求,而适宜作为相关环境犯罪案件当事人主观恶性的考虑因素,即当企业因环境违法行为涉嫌犯罪时,对其进行合规考察斟酌确定是否豁免刑事责任,需要重点对企业环境合规计划的有效性评估进行评估,将其是否落实“双碳”要求作为一个重要内容。特别是当涉案企业属于煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等“两高”行业时,其落实“双碳”目标的措施及内部管理状况直接影响到企业对生态环境造成损害的情况,对相关环境合规计划进行审查有助于检察机关在案件办理中更加准确地判断该企业环境违法行为的社会危害性和主观违法性,能够更好地进行证据收集和定罪量刑。这就在法治轨道上进一步深化了对企业环境违法行为的制裁,同时也进一步强化了对企业落实“双碳”目标的激励和约束。

 

陈海嵩,武汉大学环境法研究所教授、博士生导师。

 

【注释】

[1]《习近平在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调深入分析推进碳达峰碳中和工作面临的形势任务扎扎实实把党中央决策部署落到实处》,载《人民日报》2022年1月26日,第1版。

[2]参见张永生等:《中国碳中和:引领全球气候治理和绿色转型》,载《国际经济评论》2021年第3期。

[3]参见谭世贵、陆怡坤:《优化营商环境视角下的企业合规问题研究》,载《华南师范大学学报(社会科学版)》2022年第4期。

[4]参见李传轩:《绿色治理视角下企业环境刑事合规制度的构建》,载《法学》2022年第3期;朱伟悦:《企业环境犯罪治理合规建设研究——以生态环境保护检察实践为视角》,载《犯罪研究》2022年第2期。

[5]参见张忠民、王雅琪、冀鹏飞:《“双碳”目标的法治回应论纲——以环境司法为中心》,载《中国人口·资源与环境》2022年第4期。

[6]参见徐祥民:《论我国环境法中的总行为控制制度》,载《法学》2015年第12期。

[7]参见王斐、刘卫先:《实现我国碳中和目标的环境法制保障》,载《环境保护》2021年第16期。

[8]尤明青、王海晶:《我国碳排放权交易制度变迁的逻辑——兼评〈碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)〉》,载《吉首大学学报(社会科学版)》2020年第1期。

[9]李禾:《累计成交85.8亿元全国碳市场将扩大行业覆盖范围》,载《科技日报》2022年10月28日,第6版。

[10]参见张梓太、张叶东:《实现“双碳”目标的立法维度研究》,载《南京工业大学学报(社会科学版)》2022年第4期。

[11]吕忠梅:《监管环境监管者:立法缺失及制度构建》,载《法商研究》2009年第5期。

[12]特别说明的是,本文语境中将环境行政相对人的范围限定为企业,主要理由在于一直以来工业领域排放在我国碳排放中处于最高的占比地位。总体而言,我国二氧化碳的排放70%以上来自工业生产或生成性排放(参见张生春:《积极推进工业领域碳减排》,载《中国发展观察》2021年第21期)。另外,根据《中国上市公司碳排放排行榜(2021)》,我国100家高碳排放公司直接和间接的碳排放量占比达到44.24亿吨,占全国碳排放总量约44.7%,也从侧面说明工业领域碳排放的相对集中特征。

[13]参见何香柏:《我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析》,载《法商研究》2016年第4期。

[14]参见胡苑:《论威慑型环境规制中的执法可实现性》,载《法学》2019年第11期。

[15]参见曹炜:《环境监管中的“规范执行偏离效应”研究》,载《中国法学》2018年第6期。

[16]根据2021年10月28日生态环境部举行的新闻发布会,生态环境部应对气候变化司司长李高表示:“碳达峰行动有关工作将纳入中央生态环保督察,并对各地方进展情况开展考核评估。”显然,对各地完成“双碳”目标情况进行严格的督察和考核问责是下一步必然釆取的措施。

[17]参见邓可祝:《重罚主义背景下的合作型环境法:模式、机制与实效》,载《法学评论》2018年第2期。

[18]张蕾:《纠正“运动式”减碳,必须先立后破》,载《光明日报》2021年9月4日,第4版。

[19]参见朱妍、于孟林:《多地紧急加码能耗双控走样》,载《中国能源报》2021年9月26日,第1版。

[20]参见姜华、阳平坚:《构建减污降碳协同制度体系》,载《中国环境报》2021年10月20日,第3版。

[21]新华社:《深入分析推进碳达峰碳中和工作面临的形势任务扎扎实实把党中央决策部署落到实处》,载《人民报》2022年1月26日,第1版。

[22]参见《排污许可管理条例》第21条。

[23]参见彭中遥:《生态环境损害赔偿诉讼的性质认定与制度完善》,载《内蒙古社会科学》2019年第1期。

[24]蔡守秋:《论政府环境责任的缺陷与健全》,载《河北法学》2008年第3期。

[25]参见谭冰霖:《环境规制的反身法路向》,载《中外法学》2016年第6期。

[26]参见陈海嵩:《生态环境治理体系的规范构造与法典化表达》,载《苏州大学学报(法学版)》2021年第4期。

[27]参见巩固:《激励理论与环境法研究的实践转向》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期。

[28]参见陈瑞作:《论企业合规的性质》,载《浙江工商大学学报》2021年第1期。

[29]参见徐祥民、时军:《论环境法的激励原则》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2008年第4期。

[30]参见陈瑞华:《企业合规的基本问题》,载《中国法律评论》2020年第1期。

[31]参见谭冰霖:《论政府对企业的内部管理型规制》,载《法学家》2019年第6期。

[32]参见杨帆:《企业合规中附条件不起诉立法研究》,载《中国刑事法杂志》2020年第3期。

[33]参见陈瑞华:《刑事诉讼的合规激励模式》,载《中国法学》2020年第6期。

[34]参见尹云霞、李晓霞:《中国企业合规的动力及实现路径》,载《中国法律评论》2020年第3期。

[35]参见李玉华:《我国企业合规的刑事诉讼激励》,载《比较法研究》2020年第1期。

[36]参见于文轩:《生态文明语境下风险预防原则的变迁与适用》,载《吉林大学社会科学学报)2019年第5期。

[37]参见陈冉:《企业公害犯罪治理的刑事合规引人》,载《法学杂志》2019年第11期。

[38]参见陈瑞华:《论企业合规的基本价值》,载《法学论坛》2021年第6期。

[39]参见杨解君:《实现碳中和的多元路径》,载《南京工业大学学报(社会科学版)》2021年第2期。

[40]参见陈瑞华:《企业合规制度的三个维度——比较法视野下的分析》,载《比较法研究》2019年第3期。

[41]参见孙宋龙、谈倩:《企业合规计划书审查“五要素”》,载《检察日报》2021年7月30日,第5版。

[42]环境保护部环境监察局:《规范环境管理提升守法能力——〈焰煤火电企业环境守法导则〉解读》,载《环境保护》2013年第12期。

[43]参见王江:《论碳达峰碳中和行动的法制框架》,载《东方法学》2021年第5期。

[44]参见吕忠梅:《中国环境立法法典化模式选择及其展开》,载《东方法学》2021年第6期;汪劲:《论中国环境法典框架体系的构建和创新——以中国民法典框架体系为鉴》,载《当代法学》2021年第6期;张忠民:《环境法典绿色低碳发展编的编纂逻辑与规范表达》,载《政法论坛》2022年第2期。

[45]参见吕忠梅:《中国环境立法法典化模式选择及其展开》,载《东方法学》2021年第6期。

[46]但家文:《从五万元处罚到三千六百多万元损失的启示》,载《山西日报》2022年1月12日,第3版。

[47]参见李本灿:《法治化营商环境建设的合规机制——以刑事合规为中心》,载《法学研究》2021年第1期。

[48]参见张泽涛:《论企业合规中的行政监管》,载《法律科学》2022年第3期。

[49]参见席涛:《证券行政和解制度分析》,载《比较法研究》2020年第3期。

[50]刘亭亭:《企业合规改革开出太阳花——专访最高检检察理论研究所所长谢鹏程》,载《检察日报》2021年11月16日,第6版。

[51]参见陈瑞华:《刑事诉讼的合规激励模式》,载《中国法学》2020年第6期。

[52]参见李本灿:《企业合规程序激励的中国模式》,载《法律科学》2022年第4期。

[53]参见董坤:《论企业合规检察主导的中国路径》,载《政法论坛》2022年第1期。

[54]参见2018年修改后的大气污染防治法第2条第2款。

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