贾康:“双碳”目标达标之路上的制度机制创新

选择字号:   本文共阅读 2686 次 更新时间:2024-05-12 20:50

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贾康 (进入专栏)  

 

绪论

具体看“双碳”概念,所谓碳达峰,是指我国承诺2030年前,二氧化碳的排放不再增长,达到峰值之后将逐步降低。所谓碳中和,是指对社会上的企业、团体与个人测算在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量,然后通过植物(造林)等的“碳捕获”(碳汇)、节能减排中的碳吸纳等形式,抵消自身产生的二氧化碳排放量,实现二氧化碳“零排放”(实为排放、吸收两者间的平衡状态)。

在第七十五届联合国大会一般性辩论、联合国生物多样性峰会、金砖国家领导人第十二次会晤、气候雄心峰会及2020中央经济工作会议上,中国领导人已多次提出,中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。

这个时间表所树立的简称为“双碳”的目标已成为中国长远发展规划中的明确目标任务,也是中国作为全力推进现代化的负责任的大国,对国际社会的庄严承诺。

双碳目标的意义与本文侧重的思维方向

实现“双碳”递进目标的意义,可特别强调如下两个方面:

首先,气候变化是人类面临的全球性问题,随着各国二氧化碳排放,温室气体迅速增加,对地球生命系统形成威胁。在这一背景下,世界各国以全球协约的方式减排温室气体,我国由此提出的碳达峰和碳中和目标。这个目标下形成的供给属于“全球公共产品”。

其次,要以“两碳”目标配合保证中国自己的能源安全。我国已成长为“世界工厂”,几十年间产业链日渐完善,国产制造加工能力与日俱增,同时碳排放量加速攀升。从我国资源禀赋考察,油气资源相对匮乏,基础能源“以煤为主”,而煤属于碳排放量最为显著的能源类型。历史上我国发电量中的煤电比重,曾高达80%以上,多年努力发展其它能源之后,其比重仍在65%左右,逐渐降低势在必行,但这又形成严峻挑战,与其他国家的情况迥然不同。努力发展低碳经济,重塑能源体系,具有重要的国家能源安全意义。

对应于“双碳”目标,还可区分陆地视角的“绿碳”和海洋视角的“蓝碳”,还必须讨论一系列的技术问题。

有别于侧重于技术视角的讨论,本文将聚焦“双碳”大方向之下的制度机制创新视角,作思路要点、政策要领的探讨。所强调和分析的一个重要问题,是我们怎样在改革中充分运用经济手段来促进绿色、低碳可持续发展。

在改革中充分运用经济手段促进绿色低碳可持续发展

随着我国经济发展中环境制约方面的矛盾凸显和决策层提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,如何实现低碳绿色发展成为各方面高度重视的现实挑战性问题。我在既往研究中,高度关注和强调与市场机制对接的充分运用经济手段的思路和相关的价格形成机制,比价关系合理的所必须解决的配套改革问题。这方面的研究成果,使我获得2014年的中国软科学大奖。除内部上送的研究报告外,公开发表的代表作中的认识,在此愿提到如下两项。

1. 从资源税改革和电力改革看全局

在发表于2012年3月16日《光明日报》的文章中,我勾画了当时已在政府工作报告中提及的资源税改革与电力改革的内在关联及对于可持续发展全局的意义及可能贡献。

我指出,继原油、天然气之后,我国资源税改革需进一步扩大品种覆盖面,关键是如何扩大到煤。煤是我国最主要的能源,由煤到电,堪称国民经济的命脉。把煤炭及其他金属矿、非金属矿的全面资源税改革推出,是一场改革硬仗。这一改革可期待的正面效应有三方面:一是形成长期、可持续的节能降耗减排治污经济杠杆和建设绿色低碳“两型社会”合理的“内生性”制度安排;二是与市场机制配合构建“淘汰过剩、落后产能”加快企业升级换代和发展方式转变的科学发展机制;三是为资源富集区域的地方税体系提供支柱财源,进而推进省以下分税制的贯彻落实,消解“基层困难”“土地财政”等问题,促进国家长治久安。它必然触动行业利益,特别是垄断行业及其派生利益群体的既得利益,其在直观形式上,是要触动煤电比价关系和电价形成机制。那么,电力部门应当如何配套地作出改革?

回顾2002年起步的我国电力改革,可谓感慨良多:十年下来,年年提起,此项改革却“半步未动”。当年接受“厂网分开”概念,原电力部门拆分为两个网加五大公司,但逻辑上与之紧密相联的“竞价入网”机制和电力市场建设,却始终不见踪影,结果是拆分后,大楼盖了许多,干部提拔了许多,全行业固定成本明显上升,实效倒更差了。

从多年来我国“煤电价格长期不能理顺”的矛盾积累和“煤运乱象”,到2011年电厂“集体静坐”形成的“电荒”压力,到社会各方越来越关注的“反垄断”问题,等等,都与此有关。有人说,似乎电力领域“看不见的手”越来越看不见了,“看得见的手”则不但看得见,而且还越管越起劲,干起微观干预来“自信满满”,却紊乱局面愈演愈烈。

在我看来,其实电力改革的思路是清楚的,可把已讨论的方案设计问题概括为电力体制改革和电价改革两个组成部分。前者需使电网回归自然垄断,合法合规公开透明,实施特许权管理,不能允许其再参与市场,从而让公平的“竞价入网”机制形成市场力量主导的选择性进而使供电主体优胜劣汰;后者需使电力产品回归商品属性,真正反映电力能源的稀缺性、供需关系和成本构成。这样方可优化资源配置与产能结构,实现产业升级可持续发展。

因此,电力体制改革至少包括三个方面:其一,“厂网分开”必须推进到实质性的“竞价入网”改革;其二,在火电竞价入网的同时,必须理清“自然垄断”的电网的独特管理机制及其与前、后端的关系(前端发电、后端“零售服务”均应引入竞争机制);其三,非火电(水电、核电、风电、太阳能电等)竞价入网所需配套的政策安排必须清晰、可操作,特别是风电、太阳能电等可再生能源的财政补贴,需合理、透明地在“竞价”环节附加上去,对所有具备资质的企业主体一视同仁,同样是竞争机制,优胜劣汰。

进而,电价的行政审批管理必须配套地改。三大类别用电(工业、商业、民用)价格可仍有区分、各有弹性(民用电最为特殊),但总体上的价格形成机制要显著强化市场导向,打造与市场经济的合理配套。这里的一个关键点是:企业、居民的用电价格上升怎么办?首先,这正是理顺比价关系发挥经济杠杆作用的体现,使电力能源合乎逻辑地显得更“金贵”,从而以经济压力内生地激励企业、居民节约用电,促使各相关主体千方百计开发节能降耗的工艺、技术和产品,贯彻落实新发展理念促进绿色低碳发展。其次,对此政府必须做好两件事:一是掌握好改革力度,渐进中使多数企业经过努力可以继续发展,少数企业不得不接受兼并重组安排或破产出局,这便是淘汰了所谓“落后产能”和“过剩产能”(同时,依靠社保体系安排富余人员我国已有较充分的制度安排);二是在民用电价有所上升时,适时适度提高低保标准,使低收入阶层居民的实际生活水平不下降,而中等收入阶层以上的社会成员消化电价上升压力,调整消费习惯,趋向于更加节电的低碳化生活。

此外,还要具体考虑与此项改革方案设计有关的几个要点:

第一,在信息、技术引导方面,需对企业和民众宣传、普及节电知识,推广节电器件;电力所入的网,必须具有智能电网特点,以便收纳稳定性比火电明显不足的太阳能电、风电等。

第二,改革启动的时机必须掌握好。

第三,对垄断行业的薪酬制度与资产收益上缴制度,也要实施配套改革加以优化。

从电力改革可以看到全局:一是这项改革确实牵一发动全身,是在我国占全部能源供应3/4左右的领域里改变资源配置机制,会联动全部产业链和居民生活以及财政体制;二是这项改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影:前些年容易做的事已经做完,剩下的全是“硬骨头”,并且与方方面面密切联系,前接煤炭资源税改革,中为电力体制改革,后接电价管理审批制度改革,而且并行与呼应财政体制改革,要涉及所有相关改革方案的整体配套设计。

由此展开,还要把握好资源税改革的财政、行政等体制配套,涉及以下方面:一是结构性减税与结构性增税的通盘设计、渐进把握;二是税与非税收入的通盘考虑、具体设计:对探矿权、采矿权、安全生产基金、环境修复基金、“可持续发展基金”等,要一并优化、整合处理;三是财政体制扁平化与地方税体系打造的通盘呼应、逐步推进需抓住不放;四是同时考虑中央、地方共享税的调整和转移支付制度体系及其管理的优化;五是由以上举措引发的行政体制、社会管理体制配套改革。

在作上述梳理之后,可知:虽然我国由资源税改革联结电力改革的方案还要考虑大量的细节,但基本思路和要点是清楚的。这一组改革事项是我国新阶段势在必行的新一轮“价税财连动”改革(即基础产品价格关系与形成机制、税制、财税体制三方配套改革)的重要组成部分。人们可能会问:为什么多年来这方面的改革不得进展?虽听起来众说纷纭,但简言之,一是改革进入深水区后的既得利益阻碍,二是改革方案设计必须落到可操作层面而并未到位——这就需要我们正视阻力,强调党的历次文件和政府工作报告所表明的改革思维:以更大的决心和勇气,化解既得利益障碍,实质性地推进改革。显然,资源、能源方面的相关改革是我国加快转变发展方式、优化资源配置的迫切需要,如不能尽快化解已积累多年的矛盾,革除由基础产品领域引发并传导到全部产业链的粗放、高耗、扭曲、寻租弊端,那么优化结构、走向集约、节能降耗、清廉高效的高质量发展将成为一句空话。一言以蔽之:加快发展方式转变,需要我们胸怀全局强化顶层设计,在资源税改革、电力改革等重大事项上,锐意进取,周密设计,推进配套改革,履行面向现代化、面向民生需要、面向未来的“历史担当”。

其后迄今的实际进展,有值得肯定的一些进步,但总体而言,我国“以煤为主”发出的火电的比价关系和价格形成机制改革,仍然明显地不适应低碳化客观要求与迈入高质量发展新阶段的“双碳”目标导向。

如果从改革开放以来我一直关注的比价关系来看,我有清晰的记忆,当年北京的老百姓每度电是一毛六分钱,现在阶梯用电,每一家电表前面2880个字,是每度电四毛八分钱,增长了两倍,即是原来的三倍,但老百姓过日子其他的开销呢,在北京吃的蔬菜——黄瓜、西红柿、大白菜,价格翻了多少倍呢?一百倍以上。企业的用电,工业用电,也是涨了几倍,但是企业其他费用,比如它的这些人员工资,它的其他投入品价格,涨了多少倍呢?也至少是一百倍。老百姓也好,企业也好,在经济利益比较之下,对什么样的东西要精打细算,什么可以忽略不计,跟自己利益关系密切关联,什么事情值得注意,什么可以放在一边不加以关注?结果谁也没有真正把节电当回事儿。不节电,实际就是不节煤,因为我国目前仍有2/3以上的电是烧煤发出来的,而不节煤,就是扩大污染源,就是不利于绿色低碳发展。现在要进一步推进中国双碳目标的实现,除了积极地用其他的能源替代火电之外,显然还必须在仍然“以煤为主、火电为主”的很长时间内,持续不断地用内生机制来调节企业和老百姓他们的生产和消费行为,这样才能有效地通过制度和机制的进步,促进实现双碳目标。

为实现碳达峰/碳中和,首先我们要在经济增长和能源需求增加的同时,持续削减煤炭发电、大力发展和运用风电、太阳能发电、水电、核电、地热、沼气等非化石能源,实现以清洁能源代替火力发电。

其次要紧密结合配套改革和经济社会转轨,加快冶金、建材、交通等产业的低碳转型、促进相关服务业发展、强化节能管理、加强重点领域节能减排、优化能源消费结构、开展各领域低碳化创新机制的试点和行动。

2. 推进应环境威胁的长效机制建设

在2014年发表于《中国井冈山干部学院学报》第5期的论文中,我条理化地提出了如下观点和建议:改革开放以来,中国经济社会取得长足进步,目前仍具有一定的“黄金发展”特征,但物质资源环境制约和人际利益关系制约互动交织而成的“矛盾凸显”,已带来潜在增长率“下台阶”和对于发展可持续性的明显压力。近年来愈演愈烈的“雾霾”问题,是我国生态环境中大气污染危害升级的突出标志。今年在落实党的十八届三中全会精神推进财税改革中,把资源税“从量”变“从价”机制覆盖到煤炭,已列入改革事项,这不仅对于我国构建现代财政制度中的地方税体系有重要意义,而且对于我国针对基础能源与环保等重大问题,形成以经济手段为主应对和化解雾霾等环境威胁的长效机制,具有全局的、长远的意义。从煤炭资源税改革切入,展开新一轮的价税财配套改革势在必行。

(1)必须高度重视环境威胁带来的挑战

在我国改革开放新时期中,较早已有“避免重走发达经济体先污染后治理老路”的认识,并由最高决策层明确地提出了资源节约型、环境友好型这一“两型社会建设”方针,又提升到统领全局的“全面、协调、可持续”科学发展观,以及十八大以来“五位一体”建设生态文明的“国家治理现代化”治国理念。面对当前现实,我们坚决不能走“先污染后治理”的老路。

(2)环境问题成因中最需注重、最为可塑的是制度机制因素

正视环境危机挑战,我们一方面需要清醒地认识到,生态文明建设注定是一场持久战,不可能一蹴而就;另一方面,必须以最高重视程度,确立中长期减排治污的可行思路与务实的方案框架。

在人口分布、自然资源禀赋、发展阶段特征等基本上不可选择的因素之外,环境危机的成因还有可塑性高的制度机制因素密切相关,即造成我国目前环境问题的一个重大原因,来自于机制性的资源粗放低效耗用状态,它涉及煤、电、油等能源耗用相关的制度安排问题,恶化着大气、水源水流、生态环境,形成了经济、社会生活中危及人们生存质量的不良传导链条。比如:在我国一般商品比价关系和价格形成机制基本实现市场化之后,在国民经济中基础能源这一命脉层面“从煤到电”(又会传导到千千万万产品)的产业链上,却一直存在着严重的比价关系与价格形成机制扭曲、非市场化状态和由此引发的分配紊乱,特别是助长着粗放式、挥霍式、与节能降耗背道而驰的增长状态和消费习惯,在现实的比价关系和利益相关性的感受之下,社会中的主体几乎谁也不真正把节电、节水当回事!而节电、节水,在我国实际上就是节煤降污。

我们面对这种使发展不可持续的挑战与威胁,必须抓住可塑、可选择的机制与制度安排问题不放。下一阶段必须积极推进从资源税改革切入,逼迫电力价格和电力部门系统化改革,并进而引发地方税体系和分税制制度建设来助益市场经济新境界的新一轮税价财联动改革。这一主题,其实过去已在若干角度上被方方面面所关注和议论,但还亟待在“配套改革”概念上形成“路线图与时间表”的可行方案设计。

(3)依靠配套改革形成经济手段为主的长效机制来化解“两大悖反”

我国现实生活中,存在两大悖反现象:一方面,政府反复强调科学发展、包容性可持续增长,但实际进展是在部门利益、垄断利益的阻碍下步履维艰,为此必须做的与煤、电相关而形成经济手段为主节能降耗长效机制的改革,一拖再拖;另一方面,公众对环境状况的感受及对环境问题的重视程度日益增强,但一说到资源税、环境税等改革,却又会由其“加税”特征引发一片反对声浪,甚至有人会跳着脚骂娘,很不认同这种会牵动利益关系的经济调节方式;上述这种政府、民众两大方面的悖反状态,导致 “生态文明”迟迟难以落地。为此,我们必须着眼全局、前瞻长远、逻辑清晰、设想周全地搞好顶层改革设计,以更大决心、勇气、魄力和智慧构成的改革行动来破解悖反,贯彻绿色发展战略,从而把中国来之不易的现代化发展势头,仍然可能在相当长时期内释放的较高速发展和“升级版”发展的潜力,真正释放出来。

从实践角度看,节能降耗方面,以政府行政手段为主的选择式“关停并转”,虽仍然被反复强调,但其操作空间有限,仅适合为数不多的大型企业;以法规划定“准入”技术标准的“正面清单”方式,逻辑上说可以用来面对中小企业,但如果以此为主来操作,一定会产生为数众多、防不胜防的“人情因素”和设租寻租,发生事与愿违的种种扭曲和不公,效果亦不具备合意性。真正可靠、效应无误的转型升级出路和可充当主力的调控长效机制,是通过改革,以经济杠杆手段为主,让本应决定性配置资源的市场力量充分发挥公平竞争中的优胜劣汰作用,把真正低效、落后、过剩的产能挤出去,进而引发出来一个绿色、低碳、可持续的经济社会发展“升级版”。

(4)相关配套改革的一个关键和两个要领

新一轮价税财配套改革的一大关键,是抓住我国煤炭市场价格走低的宝贵时间窗口,推出了将资源税“从量”变“从价”机制覆盖到能源资源业的改革。其后继续深化改革的内在逻辑,是以这新的一轮“价税财联动”配套改革,通过理顺我国基础能源比价关系,和“冲破利益固化藩篱”,使资源、能源价格形成机制顺应市场经济,在配合地方税体系建设等财政体制深化改革任务的同时,形成法治化框架下有规范性和可预期性的经济调节手段为主的制度体系与运行机制,促使全中国现已达1亿个以上的市场主体(含微型企业和个体工商户)和14亿居民,从自身的经济利益出发,根据市场信号和政策参数“内生地”积极主动地节能降耗。企业会千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品;家庭和个人会注重低碳化生活。这样群策群力以可持续的转型发展打造“中国经济升级版”,促使国民经济与整个社会,走上一条越走越宽的连通“中国梦”愿景的绿色、低碳新路。这时政府可做、应做之事,主要在于把握好两个要领:第一是掌握力度,于上述配套改革中使大多数企业在比价关系变化面前,经过努力可以继续发展,少数企业被淘汰出局———可酌情渐进地做多个轮次,每次出局的便是所谓应被淘汰的“落后、过剩产能”;第二是当比价关系变化传导到最终消费品时,及时适度地提高低保标准,使最低收入阶层的实际生活水平不下降,而中等收入阶层会自觉调整消费习惯,趋向于低碳化生活。总体上,如掌握好这样的关键内容和两大要领,这个价税财联动改革就可望成功,并成为釜底抽薪式化解雾霾等环境威胁的长效制度机制建设。

这种配套改革为当代中国迫切所需、势在必行。纵有千难万难,我们也应群策群力,攻坚克难,力求突破,这才不辜负我们从未如此接近的中华民族伟大复兴的召唤,以及我们必须把握的以全面改革实现“国家治理现代化”的战略机遇期。在“双碳”目标确立之后,达标之路上相关的制度机制创新,我认为正是不可回避的“啃硬骨头”重大任务,需要共同努力,以求对历史交出合格的答卷。

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文章来源:本文转自《中国经济社会论坛》2022年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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