陈静静:国际变局下日本关于国际秩序的战略认知及应对

选择字号:   本文共阅读 840 次 更新时间:2021-11-14 23:47

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陈静静  

〔提要〕在2008年金融危机的影响下,西方发达国家经济持续低迷,新兴国家与发达国家差距不断缩小,世界经济重心明显向新兴国家转移,这不仅急剧改变了国际权力格局,也冲击了美国主导的“自由国际秩序”。作为这一秩序的参与者和受益者,日本感到极度不安。他们认为,新兴力量特别是中国的快速发展打破了原有的力量平衡,从外部挑战了该秩序,而美欧国家的政治不稳定则从内部冲击了该秩序;中美战略博弈事关国际秩序变动全局,日本生存之道的核心问题是如何在中美博弈中寻求平衡。鉴于此,日本一方面积极担当起维护“自由国际秩序”的“重任”,图谋用该秩序的核心制度“规范”中国的行为;另一方面,继续追随美国,帮助美国维护其国际地位,与中国在各个方面展开竞争。

〔关键词〕日本;中国;美国;“自由国际秩序”

在“百年未有之大变局”下,国际秩序处于变动之中,日本各界加强了关于“战后国际秩序与日本”的探讨。日本各界认为,美国主导的“自由国际秩序”受到了权力和观念的双重剧烈冲击和挑战,日本应该在影响国际秩序方面有所作为,在变化中寻找机会,促使国际秩序向着有利于自身的方向转变。日本一方面积极担当起维护“自由国际秩序”的“重任”,图谋用该秩序的核心制度“规范”中国的行为,并在一定程度上规避美国的“单边主义”对该秩序造成冲击的风险;另一方面继续追随美国,帮助美国维护其国际地位,同时加强自身战略自主性,与中国在各个方面展开竞争。

一、日本对战后国际秩序的探讨及认知

“美国优先”及其给国际社会带来的影响激起了国际学界特别是美欧国际问题研究界关于国际秩序的探讨,“自由国际秩序”“自由世界秩序”“美国的自由秩序”“美国的霸权秩序”“西方国际秩序”“世界秩序”这些概念频繁出现,有时被交替使用。而实际上,前五个概念基本上是指同一事物,即在美国主导下建立的主要包括北美、西欧和日本的地区性国际秩序,而“世界秩序”则指另一事物,即在第二次世界大战结束之际由反法西斯联盟国家创建的、以联合国为中心的全球性国际秩序。虽然两者有交叉重合且难以分割,但并不是同一事物。

前者主要借用美国自由国际主义学派代表人物之一约翰·伊肯伯里的概念,主要表现为战后美国主导建立的军事安全和经贸金融秩序。“自由国际秩序”本身是围绕着美国及其“自由民主”盟友组织起来的。最初,西欧和日本作为美国重要的合作伙伴,是该秩序的坚固堡垒和战略腹地。冷战期间,其他的所谓“自由民主”国家成为该秩序的外围。冷战结束后,这种秩序向外蔓延。2018年,美国普林斯顿大学国际事务教授伊肯伯里发表题为《自由国际秩序的终结》的文章,专门探讨了该秩序面临的危机,并指出“自由国际秩序”本质上是英美时代的产物。

近年来,日本战略界认为,国际秩序处于变革之中,日本战略环境的“不确定性”愈发凸显、“威胁”及“挑战”不容忽视,因此日本学界和智库关于国际秩序的讨论不断增加,并深受美国的影响。日本很多学者和智库研究人员接受了“自由国际秩序”这一说法,在很大程度上借用了伊肯伯里的概念,并频繁使用。比如,2018年日本著名政策智库PHP研究所专门成立“新世界秩序研究会”,发布题为“自由国际秩序的危机与再生”的政策报告,该报告大篇幅援引了伊肯伯里的理论。和歌山大学经济学教授藤木刚康从国家安全战略的角度探讨了“自由国际秩序”。日本外务省智库国际问题研究所非常重视国际秩序相关问题的研究,其英文刊物《日本评论》专门讨论了“日本与二战后自由国际主义秩序”。日本庆应大学教授细谷雄一也借鉴了伊肯伯里“自由国际秩序”这一提法,并指出该秩序在冷战结束后向全世界蔓延。上智大学特聘教授纳家政嗣组织多位学者探讨了该秩序的崩溃问题。

此外,还有很多相关成果,并没有冠以“自由国际秩序”之名,但实际上讨论的仍是这一问题。日本国际问题研究所2018年和2019年集中研究国际秩序相关问题,除了以上提到的英文刊物外,其主办的日文刊物《国际问题》在2018年专门探讨了“动摇的国际秩序”,并组织专家完成专题研究报告《应对动摇的国际秩序的新安全战略》。2019年该所发布了三个研究报告:《建立基于自由、公平和透明的国际秩序可行吗》《混乱的欧洲与国际秩序》《对反全球化的反思:关于动摇国际经济秩序的危机因素全球风险研究》。2018年《国际安全保障》杂志也组织特集“国际秩序攻防的时代”。日本防卫研究所非常关注中国实力增长对国际秩序的影响,其《2019年中国安全战略报告:围绕亚洲秩序的战略及其影响》专门研究了中国采取的秩序战略。日本《呼声》杂志2019年6月号刊登《新国际秩序与令和日本》专题系列文章,多位重要学者和政策智库研究人员参与讨论。

日本政界一般使用“基于规则的国际秩序”代替“自由国际秩序”。比如,2013年,日本政府在其《国家安全保障战略》中将加强基于价值和规则的国际秩序作为其国家安全目标之一。2017年,日英在第三次防长和外长“2+2”联合声明中声称,两国的全球战略伙伴关系“致力于维护以规则为基础的国际体系”。2019年,安倍向来访的德国总理默克尔表示,将两国伙伴关系提升到更高水平以维护基于规则的国际秩序和世界繁荣。

整体来看,日本学界和政界基本上接受了伊肯伯里所提出的“自由国际秩序”的基本理念,称之为“自由国际秩序”或“基于规则的国际秩序”。其基本观点为,当前国际秩序是美国主导下的自由国际秩序,建立在国际法和自由价值(个人自由、民主、人权、法治、和平解决争端和自由贸易)的基础之上,不仅反映了国家的权力和利益,也反映了国家的价值和规范,体现了“普遍主义规范与大国主导”与“自由主义理念与现实主义权力要素”的结合。这是美国及其盟友占据优势的权力格局和利益格局,日本是这一秩序的参与者和受益者。

二、当前国际秩序“不确定性”的动因

日本学界和智库界认识到,美国主导的战后秩序在内部和外部都正在受到权力和观念两方面的冲击和挑战。主导该秩序的三大支柱——美欧日实力相对减弱,在全球权力分配中所占份额减少,与此同时,新兴国家崛起,权力分配占比增加。日本不仅关注权力变化对国际秩序的影响,同时也意识到与之而来的观念上的变化及对国际秩序的冲击。从内部来看,美欧社会内部出现了严重质疑“自由主义”的思潮,并开始影响本国政治。从外部来看,中国不仅在实力方面挑战了美国的超级大国地位,而且在观念、国际规范和国家治理模式方面挑战了西方引以为豪的“自由民主”价值观。

(一)新兴力量崛起促使国际权力格局逐步变化

日本智库和相关学者认为,冷战结束后,新兴国家开始崛起,国际权力开始东移,尤其是2008年金融危机后,转移的趋势愈加明显。国际力量的变化使发达国家的压倒性优势逐渐瓦解,导致“自由国际秩序”动摇。日本国际问题研究所也认为,在2008年金融危机的影响下,发达国家经济持续低迷,新兴国家与发达国家差距不断缩小,世界经济重心明显向新兴国家转移。中西宽提出,此前西方世界并没有将新兴国家兴起视为对国际秩序的挑战,在金融危机的刺激下,发达国家和新兴国家的裂痕渐趋明显。

国际权力向新兴国家的转移正在破坏现有的国际秩序。美欧日原为“自由国际秩序”的坚定堡垒和“旗手”,三者的相对实力有所下降,这将限制他们支持和捍卫“自由国际秩序”的能力。PHP研究所认为,以中国为首的新兴国家兴起,颠覆了战后美欧日基于压倒性力量主导国际秩序的大前提。金子将史提出,联合国、国际货币基金组织和世界银行开始重视发展中国家的要求,提高新兴大国的发言权。这在一定程度上冲击了包括日本在内的西方国家在全球以及地区层面的影响力。

(二)中国是“自由国际秩序”最大的外部挑战者

日本学者和智库将中国视为“自由国际秩序”最大的外部挑战者,并认为中国的对外态度趋于强硬。中西宽认为,金融危机爆发前后,中国内部要求摆脱“韬光养晦”路线的呼声开始增强,2012年后,中国逐步践行“有所作为”的外交政策。中国经济日益增长,并将经济实力逐步转化为军事力量。日本对此非常警惕,将中国定位为试图改变全球和地区秩序的竞争对手。此外,中国并非单独行动,而是与俄罗斯和其他新兴国家携手,积极利用联合国等国际组织,因此在推动国际规范形成方面具有较大影响。与此同时,日本也非常关注中国的理念对“自由国际秩序”理念的冲击。

日本各种智库报告特别关注“一带一路”建设和亚投行的发展对国际秩序的影响,而且随着“一带一路”的推进,他们的关注度也不断上升。2016年,日本笹川平和财团(SPF)与美国战略国际问题研究所(CSIS)合作完成的研究报告提出,亚投行和“一带一路”正在挑战现行的国际金融机制。日本防卫研究所认为,随着“一带一路”的发展,近年来中国在全球治理体系变革等有关国际秩序的政治言论中定位“一带一路”的倾向日渐增强,提及国际秩序和国际体系变革的频率不断增加。

整体来看,日本以警惕的心态看待中国对国际秩序的影响,视中国为“打破现状的威权国家”。如何与中国相处成为日本各界持续关注的问题。日本国际问题研究所提出,为维护国际秩序,日本需要发挥更加积极主动的作用,对中国的发展及相伴而生的对国际规则的变更进行现实回应。但是五百旗头真也主张,不要孤立中国,而要共同思索建立包括中国在内的新秩序。因为,对日本来说,对抗或者疏远一个国土面积是其数十倍、拥有一支庞大的现代化军队(拥有核武器)的邻国没有战略意义。

鉴于此,日本认为可以“塑造”和“规范”中国的发展进程,用日本擅长的“制度安排”和“议题设置”等方式对中国采取“规则制衡”。正如笹川和平财团首席研究员渡部恒雄指出的,要向中国施加压力,促使中国采取“尊重”国际规则的行动,旨在改变中国在未来的行动。日本国际问题研究所也持相似立场,中国是国际社会的关键成员,必须敦促中国遵守“自由国际秩序”原则,日本应与美国、欧洲和其他有相关利益的国家密切合作制定规则。日本不应排斥或反对中国这个重要的地区角色,应呼吁中国根据自己的国力和影响力负责任地行事。

(三)美欧政治的不稳定从内部冲击着“自由国际秩序”

“自由国际秩序”面临的最大挑战是,主导该秩序的核心国家(尤其是美国)内部的不稳定以及由此带来的国际影响力的下降。近年来,西方“自由民主”国家内部出现各种问题,“自由民主”价值观的吸引力下降,美欧内部出现了严重质疑“自由国际秩序”的声音,并开始左右其国内政局,进而影响对外政策。正如伊肯伯里所说,美国霸权地位出现危机只是该秩序式微的表面现象,而“自由主义”正让位于民族主义、保护主义等则是其面临的深层次危机。这意味着“自由国际秩序”的观念支撑即“自由主义”理念在其内部的吸引力逐渐下降,而西方“自由民主”国家的政治困境放大了全球权力转移带来的影响,日本对此忧心忡忡。中西宽甚至提出,当下全球特别是西方资本主义国家出现了严重的自由主义幻灭思潮,并影响其对外政策,这使得“自由国际秩序”内部出现空洞化。在新冠疫情冲击下,日本其他学者也提出,从全球对新冠疫情的应对可以看出,依靠不干涉主义无法应对此次危机,人们对美英式自由主义的信赖感将大大降低。

国际变局下,民粹主义、贸易保护主义、单边主义随着全球化浪潮在“自由民主世界”崛起。很多日本学者认识到这一问题,比如金子将史和中西宽。金子将史提出,民粹主义在美国和欧洲如燎原之火蔓延,排外主义和本国第一主义势头不断增长。中西宽认为,美英国内社会严重分裂,逆全球化浪潮兴起。这已经导致特朗普当选以及英国公投决定脱离欧盟,在此影响下,美英两国外交政策都发生明显转变。特朗普执政后,主张重构外交关系,改变了其长期支持战后“自由国际秩序”的立场。一直以来与美国携手推动全球化和市场自由化的英国,围绕脱欧陷入持续混乱。其他欧洲各国也有反欧盟派和分离主义运动的抬头等倾向,日本担心欧盟和英国都会变得更加内向,并可能被民粹主义的负面力量包围。主导和维护“自由国际秩序”的核心国家内部面临巨大挑战,中西宽认为,这是战后秩序的最大考验。

美国是日本唯一的盟国,美国的政策关乎日本的安全环境和经济发展。特朗普执政后将美国的利益而不是维护“自由国际秩序”作为其首要关切,并向盟国施加压力。而日本长期受惠于现行国际秩序,对美国的保守性和内向性不断增强,缺乏维护现行国际秩序的意愿和责任感。因此,日本不断强调自由开放的国际秩序的重要性,并表示日本等其他国家有责任维护当下的国际秩序、与挑战者进行竞争、分担美国的负担。

主张国际协调的拜登上任后,日本各界表示欢迎。拜登高调宣扬加强同盟关系,支持多边主义,但是日本对拜登能否恢复其国际影响力抱有疑虑。在2020年大选中,特朗普获得了7400万的高票,这意味着美国国内对其政策的支持度之高,因此拜登逆转特朗普现象的空间有限。拜登上任之后的当务之急是弥合社会撕裂,进而才能在重建国际秩序上发挥领导作用。据此,庆应大学教授竹森俊平判断,拜登政府重建以美国为中心的世界秩序,成功的可能性极低。

(四)中美博弈是国际秩序调整的核心问题

日本学界和智库界对中美关系的走向不乐观,田中明彦提出中美地缘政治竞争不会终结,两国战略竞争是典型的崛起国与守成国的关系,其走向事关国际秩序调整的全局。日本国际问题研究所提出,特朗普政府发布的《国家安全战略报告》和《国防战略报告》,将中国定性为“修正主义国家”和“战略竞争对手”,标志着美国对华政策的重大变化。中美对抗是地缘政治和结构性竞争,在权力平衡变化和中国军力扩张等因素的推动下,美国对华强硬立场已成为超党派共识,拜登政府将延续这一立场,中美关系中长期前景黯淡,不排除进一步升级的可能。

PHP研究所预测,21世纪前50年,国际政治都将围绕中美之间的竞争和协调展开。在中美博弈加剧的背景下,美国对付中国要借助盟友的力量,采取多边制衡手段。日本作为美国在亚太地区最大的盟友,既有遏制中国的主观意愿,也有客观力量存在,在美国的“工具箱”中扮演着重要角色。为了应对中美关系及国际秩序的变化,日本在坚持日美同盟的前提下不得不在中美之间寻求平衡。日本如何在安全和技术领域维系与盟国合作关系的同时,找到与最大的贸易伙伴中国之间能够积极合作的领域。这将是日本外交面临的课题,也是难点所在。目前中美竞争使得中国接近日本,这有利于改善中日关系,然而,如果美国开始从多个方面与日本合作向中国施压,日本将面临困境。

三、在国际秩序变动中日本的自身定位及其应对战略

此前历次国际秩序转变均通过战争方式完成,而当前国际秩序的演变总体是在和平的状态下进行的。日本主流观点认识到,国际秩序变革势在必行,其关注的是转变的方式和方向。在当前国际形势下,和平渐进这条路越来越窄,日本必须积极应对。日本自身缺乏决定国际秩序走向的力量,但是日本的战略选择将对国际秩序的转变产生重大影响。

(一)秩序变动对日本构成了极大的压力和挑战,同时也带来一定机遇

日本知识界认为,虽然目前“自由国际秩序”在全球面临挑战并出现碎片化,但其内部的核心要素和架构没有出现颠覆性的危机,其外部竞争势力也不足以构建与其并驾齐驱的秩序。比如,PHP研究所提出,虽然美国在很多方面背离了“自由国际秩序”,但秩序崩溃也不会马上发生,短期偏离轨道后仍有恢复的余地。关于该秩序面临的外部挑战的影响,正如中西宽所说,至少在当前,新兴国家的崛起是对战后秩序的侵蚀和弱化,而不是从正面追求构筑对抗性的秩序。

与此同时,当前世界的“不确定”对日本也意味着一定的“战略机遇”,日本应该在影响国际秩序方面有所作为,在变化中寻找机会,促使国际秩序向着有利于自身的方向转变。因此,日本在其《国家安全保障战略》中提出将维护基于价值和规则的国际秩序作为国家安全目标之一,力争在国际秩序的重塑过程中发挥引领作用,并制定实现该目标的“基于国际协调的积极和平主义”的外交政策。在该理念的指导下,国内大量的政策建言都要求日本政府主动构建“大战略”。比如,日本国际协力银行的畔蒜泰助撰文指出,在国际秩序重构时期,日本需采取混合型策略,即在最大限度维护“自由国际秩序”的同时开展基于均势的博弈。金子将史也指出,日本必须认识到国际社会的这种“新现实”,采取“有志向的现实主义”,即与“自由民主”国家合作,积极影响国际秩序的重构。

(二)日本在中美博弈中谋求成为战略平衡者

日本主流观点认为,当前国际秩序变革最大的不确定性来自中国与美国,一个是最大的邻国,一个是唯一的盟国,前者事关日本经济,后者事关日本安全。日本一直尽量避免卷入中美零和博弈,谋求独善其身,但在两国战略对抗愈加激烈的情势下,采取中立行动的余地日益减小,日本原本清晰的处境也将变得更加艰难。在东亚地区的经济秩序与安全秩序相互分离的二元格局困境中,为了应对中美关系及国际秩序的变化,日本在坚持日美同盟的前提下不得不在中美之间寻求平衡。在国际秩序重组背景下,日本本身又不具备决定国际秩序的实力,因此对日本来说,在中美之间保持一个既安全又有利的位置,在两方之间能够游刃有余地扮演关键变量角色,是其核心问题。

鉴于此,日本对美奉行“建设性追随”路线,通过增加战略自主性规避被抛弃的风险,并试图将美国因素化为实现本国目标的战略性工具。在对华战略上,日本采取“竞争与合作”的策略,通过经济合作拉动经济增长,同时企图通过合作用现行国际秩序“规范”中国的行为。

(三)谋求增强战略自主性,由国际秩序的追随者向引领者转变

在美国维护现有国际秩序的能力和意愿双低的严峻现实下,可能出现美国忽视甚至无视日本的情况,日本必须在安全、外交、经济和地区秩序等领域谋求更大的自主性。日本当前的政策也证明了这一倾向。安全上,在日美同盟和多边合作之外,日本近年来积极加强自主防卫;同时,积极加强与英国、法国等国家的安全合作和军事交流。外交上,日本急于在中美之外“拉帮结派”,日英、日澳、日印双边关系快速发展,以及日欧也开启了“蜜月期”等都是典型表现。经济上,在美国退出TPP后,日本扛起CPTPP的大旗,并率先推动日欧和日英EPA的签署,全力推动自由贸易,并意欲引领世界贸易规则的制定。地区秩序上,积极提出印太战略(后改为“构想”)构建地区秩序,从地区层面对国际秩序变动做出回应。

二战后,在“吉田路线”的引领下日本奉行对美协调路线,成为美国主导的国际秩序的追随者,日本的国家战略是在日美同盟之下寻求国家利益。此后随着经济高速增长以及国家实力不断提升,日本开始奉行在国家利益之下调整日美同盟的国家战略。冷战结束后,日本转向谋求“摆脱战后体制”,修正并超越现行的国际秩序,安倍执政以来这种倾向更加明显。日本“少子老龄化”的趋势短期无法逆转,其相对实力逐步下滑是不可避免的事实。鉴于此,在影响国际秩序方面,日本主张维护基于规则的国际秩序,用规范约束和限制大国,并积极加强与共享价值观的国家合作,共同推动各个领域国际规则、国际标准、技术标准等的制定,企图在变局中引领甚至主导国际规则的制定。

结语

日本认识到,其安全和繁荣在很大程度上依赖美国主导的“自由国际秩序”,如果没有该秩序,其地区和全球影响力将大幅减弱。在国际变局下,“自由国际秩序”面临着内忧外患。整体来看,国际秩序变动的根本动因在于新兴力量特别是中国的快速发展打破了原有的力量平衡以及美欧社会内部的不稳定。中国的快速发展从外部挑战了“自由国际秩序”,中国“改写”国际秩序的方式和影响引起了日本的担忧和顾虑。美国的保守性和内向性不断增强,缺乏维护“自由国际秩序”的意愿和责任,这让日本更加焦虑。中美博弈是国际秩序调整的核心问题,中美关系的走向事关国际秩序调整的全局。基于此,日本开始深入思考“自由国际秩序”的命运以及如何实现本国外交战略转型,在变局中找准自身位置,最大限度地影响、塑造对己有利的国际秩序。因为日本使用武力改变现状的能力不及美国和中国等其他大国,因此日本主张与共享价值观的国家合作,共同维护“基于规则的国际秩序”,通过多边机构、规则和规范来限制和约束物质权力的行使。在此过程中,日本在中美博弈中积极谋求成为战略平衡者,不断增强战略自主性,由国际秩序的追随者向引领者转变。从本质上来看,日本积极维护“自由国际秩序”,并不是源于其理想主义,而是基于必须维持一种对其有利的国际秩序的现实主义的考虑。


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文章来源:本文转自《东北亚学刊》2021年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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