韩大元 陈佩彤:论香港基本法序言中“繁荣和稳定”的规范内涵

选择字号:   本文共阅读 856 次 更新时间:2021-10-09 09:33

进入专题: 香港基本法  

韩大元 (进入专栏)   陈佩彤  

摘要:  保持香港的“繁荣和稳定”是香港基本法的核心要义与立法目的,也是制定香港特别行政区一切政策和制度的出发点和落脚点。“繁荣和稳定”具有丰富的内涵,应从基本法的历史、规范构成与法律实践三个层面进行分析。保持香港的经济繁荣和社会稳定,是新中国成立以来中央一以贯之的对港方针,贯穿在基本法规定的中央和特别行政区关系、香港特别行政区政治体制、居民的基本权利和自由、经济制度、文化和社会事务等诸多领域。同时,“繁荣和稳定”为坚持和完善“一国两制”制度体系,落实“爱国者治港”根本原则,顺利实施基本法提供了规范支撑。

关键词:  香港基本法 繁荣和稳定 历史渊源 规范内涵

一、问题的提出

1984年,邓小平提出爱国者标准时指出:“爱国者的标准是,尊重自己的民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。”[1]2021年3月11日,第十三届全国人民代表大会第四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,3月30日十三届全国人大常委会第二十七次会议审议通过了香港基本法附件一、附件二的修改。这一决定和修改旨在推动香港走向长期繁荣和稳定,被视为香港的“第二次回归”。可以说,长期保持香港的“繁荣和稳定”是“一国两制”方针的初心,是判断“爱国者”的重要标准,也是判断香港基本法实践效果的重要指标之一。


《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“香港基本法”)序言规定:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”序言是香港基本法的灵魂,承载着基本法的核心价值和基本原则,是分析基本法规范与实践的基础。其中,保持香港的“繁荣和稳定”是香港基本法的立法目的与核心价值之一,不仅体现设计基本法的政治理念,同时也影响着相关制度与规范体系的发展和完善。


长期以来,学界围绕“如何保持香港的繁荣和稳定”做了大量的研究,积累了丰富的成果。例如,有学者认为保持香港的繁荣稳定是“一国两制”方针及香港基本法具体制度的制定目的,[2]是人大释法的政治基础。[3]涉港法规范也将“保持香港的繁荣和稳定”作为立法目的。例如,《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称“香港国安法”)第1条申明,“保持香港特别行政区的繁荣和稳定”是本法的立法目的。总体上看,目前对“繁荣和稳定”的研究主要涉及制度构建或权力行使的目的,而从历史、规范与实践三位一体的视角,对“繁荣和稳定”的内涵进行系统论述的成果并不多见。对“繁荣和稳定”的历史渊源和写入基本法的过程关注不够,更缺乏对基本法的新发展与保持香港“繁荣和稳定”关系的融贯性分析。基于此,本文尝试厘清“繁荣和稳定”的历史脉络和规范内涵,阐释“繁荣和稳定”在基本法不同制度领域的规范效力,并诠释基本法新发展与“繁荣和稳定”之间的内在联系。


二、“繁荣和稳定”的历史渊源与写入基本法的过程

“繁荣和稳定”并非一朝一夕形成的概念,而是中国共产党人在特定历史背景下对香港前途命运作出的精准预期和慎重选择。笔者拟在考察“繁荣和稳定”的历史渊源和被写入香港基本法过程的基础上,厘清“繁荣和稳定”这一规范共识的发展脉络和历史走向。


(一)“繁荣和稳定”的历史渊源

对“繁荣和稳定”的理解最早可以回溯到新中国成立初期,并以中国政府把解决香港问题正式提上议事日程的1979年作为分割点,因为1979年后,香港的“繁荣和稳定”有了不容置疑的前提——中国恢复行使香港主权。


1.1949—1979:保持香港的“繁荣和稳定”是新中国成立后中央的对港方针

1949年中华人民共和国成立后,秉持“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”等外交方针,重新审查处理旧中国同外国签订的一切条约和协定,凡有损中国主权的条约一律废除。中英《南京条约》《北京条约》和《展拓香港界址专条》等“割让”“租借”香港的不平等条约当然也包括在内。但是,中国共产党并没有急于收回香港,而是选择了“暂时维持现状”和“长期打算,充分利用”的对港方针。1949年初,毛泽东会见斯大林特使米高扬谈及香港和澳门问题时指出:“海岛上的事情比较复杂,要采取另一种灵活的方式去解决……充分利用这两地的特殊地位,特别是香港,对我们发展海外关系、进出口贸易更为有利。”[4]1951年,周恩来曾表示:“我们对香港的政策是东西方斗争全局战略部署的一部分……保住香港,维持对中国的外交关系是英国在远东的战略要点。”[5]


可见,新中国成立初期确立这一对港方针是中国共产党在当时历史背景下作出的慎重选择。建国初期,作为新生政权,面对来自西方国家的政治孤立和经济封锁,为了发展经济建设,在政治上谋求英国的承认,突破西方国家的打压和封锁,暂时维持香港现状来发展海外关系和进出口贸易,使香港为我所用是明智的选择。总之,“暂时维持现状不变”和“长期打算,充分利用”这一政策的实质是在适当的时机到来之前,使香港维持现状,以发挥其独特的作用。


2.1979—1997:在恢复行使主权的前提下实现香港的“繁荣和稳定”

1979年是中央“保持香港繁荣和稳定”对港政策的转折点。因为1979年后香港的“繁荣和稳定”有了不容置疑的前提——中国将恢复行使香港主权。这一年,邓小平在会见时任香港总督麦理浩时明确提出:“一九九七年中国收回香港后,香港还可以搞资本主义,并且这将是一个长期的政策……香港主权属于中华人民共和国……香港是中国的一部分,这个问题本身不能讨论。”[6]邓小平与麦理浩的对话表明了中国政府对香港问题的立场:第一,中国将恢复行使香港主权;第二,中国政府尊重香港的特殊地位,香港可以长期实行资本主义。这次会面后,中国政府把解决香港问题提上了议事日程,恢复行使香港主权成为中国解决香港问题的前提。


1982年,邓小平与英国首相撒切尔夫人就香港前途问题交换意见时,全面阐述了中国政府对香港问题的基本立场,[7]当时中国政府在香港问题上的关注点是,在主权回归的基础上,如何继续保持香港的繁荣和稳定。对于这一问题,邓小平指出:“保持繁荣的办法就是若干不变。”[8]“我们为什么主张成立一个中英联合小组,就是为了十三年过渡期的稳定……就是为了随时解决问题,以保证香港的繁荣和稳定。”[9]可见,有利于“香港的繁荣和稳定”是中央所有涉港政策的出发点和落脚点。对于保持香港的繁荣和稳定的期限,邓小平也作出了说明,“在今后十三年和十三年以后保持香港的繁荣和稳定。”[10]换言之,“保持香港的繁荣和稳定”不仅是香港回归以前过渡时期的目标,也是香港回归以后的长期目标。


1984年12月19日,中国政府在《中英联合声明》中明确了中华人民共和国对香港的十二条基本方针政策。《中英联合声明》在篇首述及:“……一致认为通过协商妥善地解决历史上遗留下来的香港问题,有助于维持香港的繁荣与稳定”。由此可知,中英双方皆认同妥善解决香港问题能带来“维持香港的繁荣与稳定”的客观意义和作用。此外,《中英联合声明》指出:“……过渡时期内,联合王国政府负责香港的行政管理,以维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定;对此,中华人民共和国政府将给予合作。”由此可见,“维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定”是中英双方处理香港问题的共同目标。


综上所述,1979年后,“保持香港繁荣和稳定”有了不容置疑的前提——恢复行使香港主权。“保持香港的繁荣和稳定”是中英两国政府处理香港问题的共同目标,中国政府不仅将其作为过渡期内的目标,也视其为香港回归后的长期目标。


(二)“繁荣和稳定”写入香港基本法的过程

1985年香港基本法起草委员会第一次全体会议后,基本法起草工作正式拉开帷幕。1986年4月,《香港基本法结构(草案)》通过。其中,起草委员会拟定的基本法序言大致包含以下三点:(一)香港的区域范围,历史背景,中英联合声明的签订,香港问题的解决;(二)在“一个国家,两种制度”方针指导下设立香港特别行政区;(三)根据《宪法》第三十一条制订香港特别行政区基本法以维护国家主权和香港的繁荣与稳定。[11]上述三点内容是起草委员会秘书处对基本法咨询委员会、香港各界对基本法结构的意见的归纳整理。其中,上述(三)涵盖了基本法在宪法上的权力来源、中英联合声明的重要原则、建立特别行政区以及颁布基本法的重要目标等社会各界和基本法咨询委员会委员们的基本共识。


在起草委员会第三次全体会议后,中央与香港特别行政区关系专题小组根据《香港基本法结构(草案)》拟出了基本法序言的初稿,其中第二段规定:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣与稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定……”[12]基本法起草文件经历八次修改,形成了九稿文本。在序言部分,第一稿至第六稿均采用了“保持香港的繁荣与稳定”的表述,第七稿、第八稿和第九稿发生了细微变动,即1989年1月通过的基本法草案、1990年2月通过的基本法草案和1990年4月发布的正式文本中采用了“保持香港的繁荣和稳定”的表述,也即将连词“与”改为“和”,我们认为这是文字专家把关的结果。[13]


在基本法起草过程中,围绕“保持香港的繁荣与稳定”的讨论并不多,主要有以下观点:有观点认为,应将“保持香港的繁荣与稳定”改为“保持香港的社会稳定和经济繁荣”。[14]还有观点认为,第2款应改为“……国家将一如既往继续支持和促进香港的繁荣和安定,力求促使香港成为一个比一九九七年前更高度发展、更现代化、更高效率和人口平均收入更高的资本主义自由商港。”因为如此表述显得有目标、有生气、有进取、有民族气概。[15]有观点认为,为更精炼、完整地表述“一国两制”的方针,建议将序言第二段与第三段合并,其中第二句第2款改为“保持香港的繁荣稳定”。[16]


可见,尽管社会各界对“繁荣和稳定”相关的具体措辞有过争议,但总体来说,基本法起草委员会和香港社会对于“保持香港的繁荣与稳定”的基本表述具有高度共识,“繁荣和稳定”在文本的历次修改中保持了基本内涵上的一致性。“维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”作为设立特别行政区、制定基本法和实施“一国两制”的核心要义最终得以确立,并在基本法诸多领域发挥其规范效力。


三、“繁荣和稳定”的规范内涵

“繁荣和稳定”作为共识性概念写入了香港基本法序言,成为理解和解释基本法具体条文和国家相关政策的基本出发点。香港基本法序言中的“繁荣和稳定”具有丰富的内涵和开放性的结构,并且随着实践的发展,“繁荣”和“稳定”的含义以及相互关系也发生了变迁。


(一)“繁荣”的规范内涵

什么是“繁荣”?谁来保持香港的繁荣?如何保持香港的繁荣?对这些问题的回答构成了阐释“繁荣”内涵的基本框架,即繁荣的内容、保持香港繁荣的主体、实现繁荣的手段是什么。


繁荣具有多方面的内容。邓小平曾将回归后的香港形象描绘为“舞照跳、马照跑、股照炒”,这体现了香港的繁荣是多方面的。“舞照跳”表明了香港居民将保持原有社会生活的繁荣。回归前香港文化娱乐产业发达,市民文化生活丰富多彩,因此基本法序言中的“繁荣”包含了社会生活繁荣的内涵。“马照跑、股照炒”表明香港将保持经济的繁荣。20世纪中期以后,香港经济迅速发展,资本主义制度下香港经济繁荣发展成为当时的客观现实,并且只有经济保持繁荣,香港居民的社会生活才能保持繁荣。因此基本法序言中的“繁荣”主要包含经济繁荣的内涵,但同时还涵盖了社会、文化等领域的繁荣。


对保持上述香港社会各领域的繁荣,中央和特别行政区负有共同责任。香港基本法序言阐明:“为了……保持香港的繁荣和稳定……国家决定……设立香港特别行政区……”,这表明,保持香港繁荣是国家作出设立特别行政区的决定所要达成的目的之一。具体而言,国家通过全国人大及其常委会、中央人民政府等国家机关,行使宪法和香港基本法赋予的权力,以保持香港的繁荣。同时,特别行政区负有保持香港繁荣的责任。根据香港基本法,为了保持香港继续繁荣,全国人大授予了特别行政区高度自治权,基于权力与责任的一致性,享有高度自治权的香港特别行政区有保持香港继续繁荣的直接责任。具体而言,香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关应依法行使基本法赋予的职权,落实基本法各项规定;香港特别行政区居民遵守在特别行政区实行的法律。


繁荣的内容广泛,保持繁荣的主体多元,实现繁荣的手段也是多样的。例如实现香港的繁荣需要实行适合香港的政策,要落实港人治港。实现香港的繁荣离不开内地,“因为内地有大量的原材料、技术、劳动力,还有广阔的市场”。[17]实现香港的繁荣要顺应世界形势的变化,需要“积极顺应经济全球化深入发展和世界产业结构加速调整大趋势”。[18]实现香港的繁荣要发挥国家的重要作用,中央支持香港的繁荣发展,“支持香港、澳门融入国家发展大局”等。[19]


可见,繁荣包含丰富的内容,中央和特别行政区需要通过各种途径保持香港繁荣。随着实践的发展,“繁荣”的规范内涵不断丰富,“稳定”对“繁荣”的重要意义更加凸显。


(二)“稳定”的规范内涵

香港回归前,邓小平认为,“稳定”意味着过渡期内的社会稳定和政权的稳定交接,“过渡时期中,怎么保证香港不出乱子,双方都不做损害香港繁荣的事情,怎么做到顺利交接”;[20]意味着香港回归后包括政治、经济、法律等在内的各种制度的稳定,“香港现行的政治、经济制度,甚至大部分法律都可以保留,当然,有些要加以改革”;[21]还意味着香港回归后中央需要保留某些权力维护香港社会稳定,“总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的……如果变成行动,要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地,那就非干预不行”。[22]邓小平关于香港“稳定”的精神是基本法起草工作的指导原则。


那么,对于回归后的香港来说,什么是“稳定”?由于实行的社会制度和价值理念存在差异,使内地与特别行政区对“稳定”的理解是不尽相同的。香港基本法是社会共识的产物,对基本法的尊重和对法治原则的恪守,要求香港特别行政区公权力机关和居民的一切行为均应在法治的框架之内,即一切行为只要遵守宪法和基本法,都可以被认为无碍香港的稳定。这要求香港特别行政区公权力机关要遵守作为特别行政区宪制基础的宪法和基本法,香港特别行政区居民在享有广泛的权利和自由的同时需要履行遵守法律的义务。


就保持香港稳定的主体而言,中央和特别行政区负有共同责任。如前所述,国家作为设立特别行政区的主体有责任保持香港的稳定。具体而言,国家通过全国人大及其常委会、中央人民政府等国家机关行使宪法和香港基本法赋予的权力来保持香港的稳定。例如,根据香港基本法第18条第4款规定,全国人大常委会有权因特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态。其根本目的是帮助香港特别行政区尽快恢复社会稳定。基于权力与责任的不可分性,特别行政区需要行使全国人大通过基本法授予的高度自治权,履行保持香港稳定的责任。


就保持香港稳定的手段而言,经济的繁荣、民生的改善是香港稳定的重要保障。因为“发展是永恒的主题,是香港的立身之本,也是解决香港各种问题的金钥匙”。[23]法治是香港稳定的另一重要保障。因为“稳定”意味着要准确把握“一国”和“两制”的关系,要始终依照宪法和基本法办事。[24]特别是在香港出现国家安全的制度短板时,实现稳定需要强化中央全面管治权,并落实爱国者治港的根本原则。


总之,稳定意味着香港治理法治化,中央和特别行政区需要依法保持香港社会稳定。从强调通过制度保持香港社会稳定到强调法治在保持香港社会稳定中的作用,“稳定”的内涵也随着实践的发展不断得以丰富。


(三)“繁荣和稳定”的规范结构

“繁荣和稳定”的规范结构,即“繁荣”和“稳定”的关系问题。随着中国改革开放和香港的回归,香港的“繁荣”和“稳定”的关系呈现出新的特点。第一阶段为改革开放后,“繁荣”和“稳定”的关系呈现“繁荣”居于优先性;第二阶段为香港回归后,各种风波的出现使得“稳定”居于优先性;第三阶段为香港国安法的实行和选举制度改革后,回归“繁荣和稳定”成为基本法实施的总体目标。


第一阶段:“繁荣”居于优先性。1978年邓小平在谈到同阿根廷的贸易额问题时指出:“为什么台湾、香港、南朝鲜、新加坡这些地区和国家可以做到的,我们做不到?”[25]可见,中国在急需发展经济、进行现代化建设的背景下,首先需要的是借助香港经济的繁荣为中国现代化建设提供必要的帮助和借鉴。那么如何保持香港的繁荣?邓小平给出的答案是“若干不变”。[26]“若干不变”即保持制度、社会等各方面的稳定。换言之,“稳定”是实现“繁荣”的前提和手段。另外,官方文件对“繁荣”和“稳定”的排列顺序亦能说明“繁荣”的优先性。1984年国务院《政府工作报告》中谈及香港问题时,采用了“为了继续保持香港的稳定和繁荣”的表述。在排序上,“稳定”先于“繁荣”,而在七个月后签订的中英联合声明中,则采用了“有助于维持香港的繁荣与稳定”,“以维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定”的表述,在排序上,“繁荣”先于“稳定”,这体现了这一时期“繁荣”的优先性。


第二阶段:“稳定”居于优先性。随着香港的回归,“繁荣”和“稳定”的关系有了变化。香港回归后的建设之路并不平坦,每一场风波背后都牵涉着诸多足以影响特别行政区宪制安排和繁荣稳定的重大问题。例如修例风波期间香港社会出现的暴力犯罪,严重践踏法治,社会处于不稳定状态,国家安全受到严重挑战,居民生活受到严重影响。只有尽快恢复秩序,才能保持香港社会的繁荣发展。在这样的背景下,“稳定”不再仅仅是实现“繁荣”的手段,同时成为基本法发展的基本目标。习近平总书记指出:“止暴制乱,恢复秩序是香港当前最紧迫的任务”。[27]因此,这一阶段,社会“稳定”居于优先性地位,为了“繁荣”这一目标的实现,中央和特别行政区有责任通过各种途径恢复社会稳定。


第三阶段:回归“繁荣和稳定”的总体目标。随着香港国安法的实施和选举制度的完善,香港实现了由乱及治的重大转折,社会恢复了稳定和秩序,影响投资者信心和居民生活安宁的各项不稳定因素逐渐平息,“繁荣”和“稳定”的关系进入了第三个发展阶段。即在实现社会“稳定”的情况下,中央和特别行政区要履行实现“繁荣和稳定”这一总体目标的职责。


总之,“繁荣”意味着经济的蓬勃发展,意味着政治体制运行的畅通,意味着居民生活的改善,意味着民众的权利和自由有了实现的物质基础和社会环境。因此,香港社会应回归“繁荣和稳定”的初心与目标,“把主要精力集中到搞建设、谋发展上来”。[28]


四、“繁荣和稳定”的规范效力

“繁荣和稳定”具有丰富的规范内涵,那么,作为具有丰富内涵的基本法序言又如何贯彻实施呢?对此,可以从中央的宪制保障、居民的基本权利和自由、香港特别行政区政治体制、经济制度、文化和社会事务制度等角度,探讨“繁荣和稳定”在香港基本法不同领域的规范效力。


(一)基本法上“繁荣和稳定”的功能定位

香港基本法序言包括香港的历史、回归的过程、设立特别行政区的原因及依据、设立特别行政区的方针以及香港特别行政区实行的制度的依据等。基本法序言是基本法的灵魂,是我们分析基本法规范与实践的基础,理解“繁荣和稳定”的规范效力必须从基本法序言出发。


在基本法起草过程中有基本法咨询委员会委员提出:“序言的内容可以帮助解释基本法内文。”[29]这一点在基本法解释实践中得到证明。香港终审法院曾多次在判决书中载明这一观点:“整部基本法都是为施行基本法序言所表明的‘一个国家,两种制度’的方针而订定的规定。”[30]“为协助解释有关条款,法院会考虑基本法的内容,包括基本法内除有关条款外的其他条款及其序言。”[31]因此,作为序言组成部分的“繁荣和稳定”是基本法正文和附件的解释基础和依据,只有以“保持香港的繁荣和稳定”为出发点才能理解基本法具体制度设计的缘由。


为了维护国家安全,全国人大常委会制定香港国安法,其中载明了基本法序言中的重要原则:“为坚定不移并全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治的方针……保持香港特别行政区的繁荣和稳定”。可以说,序言中载明的重要原则——“一国两制”、保持香港繁荣和稳定是中央行使全面管治权的出发点和落脚点。


基本法序言对正文和附件发挥了内容衔接和价值辐射的功能。内容衔接即基本法正文中的某些条款是序言的延伸。就序言中的“繁荣和稳定”而言,基本法对香港政治、经济、社会文化等诸多规定均以实现“繁荣和稳定”为核心目标,是在不同制度领域对“繁荣和稳定”的扩展和延伸。价值辐射即序言对正文和附件具有价值层面的引领和约束作用。以序言中的“繁荣和稳定”表述为例,序言的规范效力要求基本法正文和附件都必须符合“保持香港的繁荣和稳定”的要求。


综上所述,根据基本法序言的规范效力,作为基本法序言重要组成部分的“繁荣和稳定”是解释基本法具体条款的基础,是中央行使相关权力的出发点,也是香港法院作出裁判的重要说理依据,对基本法正文和附件发挥内容衔接和价值辐射的功能。


(二)中央保障香港“繁荣和稳定”

我国是单一制国家,中央享有广泛的权力,中央有义务保障和促进其地方行政区域的繁荣和稳定。保持香港的“繁荣和稳定”要求中央通过基本法实行“一国两制”、授予特别行政区高度自治权,保留兜底性权力和规定五十年不变。


1. 实行“一国两制”,授予特区高度自治权

香港有其特殊性,殖民统治下的香港实行资本主义制度百余年。如果主权回归后,对香港原有制度需要进行大刀阔斧的变革,必然不利于香港的社会稳定、人心安定,也会破坏原有的资本主义制度下的香港经济繁荣和社会稳定。保留原有资本主义制度有利于社会的稳定和经济的持续繁荣,保持香港的“繁荣和稳定”需要实行“一国两制”,需要授予特区高度自治权。正如张友渔所指出的:“根据香港的历史和现实情况,如果要保持继续繁荣稳定,现在是不可能,也不需要实行社会主义。”[32]因此,香港基本法序言阐明:“按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”此外,保持香港的“繁荣和稳定”要求中央通过基本法授予特别行政区高度自治权,对此,香港基本法第2条阐明:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”


2. 中央保留兜底性权力

谈到中央在保持香港繁荣和稳定中的作用时,邓小平指出:“总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的”,[33]所以,保持香港的“繁荣和稳定”要求中央保留兜底性权力,在出现特别行政区难以解决的问题时,中央通过行使兜底性权力帮助香港恢复社会繁荣和稳定。香港基本法规定,除授予特别行政区高度自治权外,中央行使外交(第13条)、防务(第14条)、任命行政长官和行政机关主要官员(第15条)、对特区立法备案审查(第17条)、增减列于附件三的法律(第18条)、宣布进入战争或紧急状态(第18条)和基本法的解释与修改(第158条和第159条)等与国家主权、国家安全密切相关的兜底性权力。国家主权与安全是保持香港繁荣和稳定的前提,中央保留与国家主权、安全相关的兜底性权力正是为了保持“一国两制”不变形,这是稳定香港社会、保持繁荣发展的必要因素。


3. 明确规定原有制度和生活方式五十年不变

只有原有制度和生活方式保持长期不变,香港才能实现人心的稳定和政策环境的稳定,才能为经济繁荣和社会稳定奠定基础。因此,保持香港的经济繁荣和社会稳定需要国家以法律形式向投资者和居民作出保持原有制度和生活方式长期不变的保证。香港基本法第5条规定:“香港特别行政区……保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。”这一规定有利于政策的稳定性、延续性、可靠性,有利于稳定香港社会和人心,进而促进经济和社会繁荣。


值得注意的是,香港基本法第5条中的“五十年不变”,在起草过程中起初被规定于基本法序言中,但起草委员和香港社会对基本法序言能否帮助解释具体条文和是否具有法律约束力有分歧。[34]为了安定人心和强化规范的约束力,起草委员会根据起草委员的意见,将“五十年不变”移至基本法总则的第5条。这一调整体现了中央长期保持香港繁荣和稳定的诚意。


(三)对居民基本权利和自由的保障彰显“繁荣和稳定”

保持香港的“繁荣和稳定”要求基本法赋予居民广泛的权利和自由,只有居民享有广泛的权利和自由,才有动力创造更多的社会财富,实现社会繁荣发展,也只有居民在享有广泛的权利和自由的情况下,才能以合理方式表达诉求、以合理手段分享社会繁荣发展的成果,从而实现社会稳定。因此,基本法第三章中用17个条文列举了多达41项权利和自由,并规定了多种保障措施。[35]并且,根据基本法规定,不仅居民享有广泛的权利和自由,包括劳工、国家机关留用的公务人员、宗教组织、“新界”原居民等社会各阶层的权利和利益亦能受到充分保护。


序言中的“繁荣和稳定”不仅对基本法正文提出了保障居民权利和自由的要求,也要求基本法附件体现对居民的权利和自由的保障。2020年,香港国安法被列入基本法附件三,成为在香港特别行政区施行的全国性法律。尽管香港国安法旨在保持香港繁荣稳定,保障香港居民的合法权益,但在颁布施行初期仍然引发了部分香港居民对本法是否有损居民权利和自由的担忧。随着香港国安法的实施,这一担忧自然得到消解,因为香港国安法的实施不仅无损居民的权利和自由,反而更加有利于保障居民的权利、自由和香港的繁荣稳定。这一法律涉及的罪行仅有四类,只针对极少数人,其目的是保障大多数人的合法权益不受侵犯。并且香港国安法第4条申明:“香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权,依法保护……享有的包括言论、新闻、出版的自由,结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。”同时,香港国安法严格遵循法治、罪刑法定、无罪推定、一事不再罚等原则,犯罪嫌疑人、被告人的权利也依法受到保障。


(四)香港特别行政区行政主导体制巩固“繁荣和稳定”

英国占领香港一百五十多年,根据《英皇制诰》和《皇室训令》一直实行总督集权的政治体制,由英国政府派遣的总督代表英国治理香港。总督在香港拥有广泛的权力,例如有权规定行政局和立法局的设立,有一定的人事任免权、立法权等,但他只对英国政府负责,不对香港居民负责。尽管这一政治体制毫无民主可言,但为了继续保持香港的繁荣和稳定,基本法起草者结合香港的历史和现实,吸取总督制的一些优势,对其不民主之处加以改造,构建了有利于社会秩序稳定和经济持续繁荣的“行政主导”政治体制。许崇德认为,“行政主导”的政治体制符合特别行政区实际情况,香港是一个高度现代化的国际性城市,又由于历史遗留原因以及其他种种因素,社会环境错综复杂,各类问题纷至沓来。所以香港特区需要一个强势政府,否则不足以应对各种社会矛盾甚至祸患的发生。他认为,在特区建立行政主导的强势政府有利于发挥行政长官的实际作用,保证国家机关的功能和效率,维护特区安定与繁荣。[36]


(五)香港经济制度以及文化社会事务制度延续“繁荣和稳定”

一个经济持续繁荣的香港符合“一国两制”的初心,那么如何继续保持香港经济的持续繁荣?回归前香港的繁荣发展证明其所实行的经济制度是切实有效的。因此,保持香港的“繁荣和稳定”需要保持香港原有经济制度长期不变。例如,根据香港基本法规定,私有财产权继续被保护;原在香港实行的低税政策保持不变、继续被参照适用;香港保持自由港、独立关税地区和国际金融中心地位;保持原有的航运经营和管理体制;继续开放外汇、黄金、证券、期货等市场;特别行政区成立前已批出、决定、或续期的超越一九九七年六月三十日年期的所有土地契约和与土地契约有关的一切权利得以继续依法承认和保护等。可见,香港基本法通过“参照原……政策”“保持……地位/原体制”“继续予以承认和保护”等规范形式保持了经济政策的延续性,避免由于剧烈变化而引起的社会震荡,为香港经济发展提供了稳定的政策环境,增强了投资者信心,有利于保持香港繁荣和稳定。


香港基本法第六章规定了教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务等制度,一般称其为“文化和社会事务制度”。文化和社会事务制度关涉到的社会阶层广泛,例如,所有家庭无论贫富,都对医疗卫生有需求,其子女必然要接受教育。许崇德教授认为文化和社会事务发展程度与社会繁荣和稳定密切相关,教育、文化、体育、卫生、科技等事业的发展,可以提高全社会的文明程度,社会成员身心发展,素质提高,人才辈出,就必然使经济繁荣,政治稳定。因此,保持香港的“繁荣和稳定”需要保持香港原有香港文化和社会事务制度长期不变。例如,根据香港基本法规定,特别行政区保持原有的教育制度,各类学校保留其自主性、可继续从香港以外招聘教职员和选用教材,宗教组织可按原有办法继续兴办宗教院校、其他学校;保留原有的专业制度,原已取得专业和执业资格者可以保留原有的资格,原已得到承认的专业和专业团体继续得到承认,保持原在香港实行的对文化和社会事务等各方面的民间团体机构的资助政策等。


可以说,“繁荣和稳定”在基本法各个领域均有体现,对香港社会的不同制度设计提出具体要求。基本法以“若干不变”和“适当的变”两种形式共同维护香港的繁荣和稳定。“若干不变”是通过保持制度的延续性、稳定性促进香港的繁荣和稳定;“适当的变”是通过改变原有制度中不符合“一国两制”政策、不利于保持香港繁荣与稳定的因素使香港继续保持繁荣和稳定。


五、基本法的贯彻实施与“繁荣和稳定”的充实发展

通过上述分析可以发现,基本法为香港的繁荣稳定和发展奠定了重要的法律基础,[37]而基本法的实施则直接关涉香港的繁荣稳定和中国对香港的主权治理。[38]作为宪制性法律文件,基本法使用了含义广泛的概括性语言来保持其灵活性。不断发展的社会现实对基本法提出了新的要求,因此基本法要通过自身的发展和完善适应时代的需要,维护香港的繁荣和稳定。根据基本法规定,全国人大常委会可对列于基本法附件三的法律作出增减、有权解释基本法、香港特别行政区法院在审理案件时有权解释基本法关于特别行政区自治范围内的条款等,上述均为基本法自身发展和完善的重要方式。同时,随着“一国两制”的实践,在保持香港的繁荣和稳定的总体目标下,“繁荣”和“稳定”也需要不断调适和平衡。


(一)人大释法与保持香港“繁荣和稳定”

根据香港基本法规定,全国人大常委会有权解释基本法。对基本法进行解释是弥合法规范与社会现实的差距、厘清法规范内涵、维护香港繁荣和稳定的重要方式。自香港回归以来,全国人大常委会进行了五次释法。


在香港终审法院的判决可能导致未来十年内将有一百多万香港永久性居民在内地所生子女移居香港,将给香港社会带来巨大负担,影响社会的繁荣和稳定之际,全国人大常委会对居港权条款的解释避免了港人内地所生子女大量涌入带来的社会负担,维护了特别行政区的社会稳定。在香港政治体制的发展关系到“一国两制”和基本法的贯彻实施之际,全国人大常委会对行政长官和立法会产生办法的解释坚持了循序渐进发展民主的原则、澄清了政制发展中的争议,有利于基本法的贯彻实施和香港的繁荣稳定。在香港社会对关乎香港政治体制和社会稳定的新行政长官任期问题争论不休之际,全国人大常委会对新行政长官任期的解释平息了香港社会的争论,理顺了行政长官的任期,维护了香港社会的稳定。国家豁免规则等问题的阐明有利于中央和特别行政区关系的理顺和基本法的贯彻实施,中央和特别行政区关系的理顺和基本法的贯彻实施是保持香港繁荣和稳定的前提,全国人大常委会对国家豁免规则的解释重申了中央和特别行政区的关系,有利于通过基本法的实施和保持香港的繁荣稳定。香港公职人员的就职宣誓制度关系公权力机关的运行秩序以及国家认同和国家安全。全国人大常委会对香港基本法第104条宣誓条款的解释有利于基本法有关条文得到正确理解和执行,有效打击和遏制“港独”活动,维护国家主权和领土完整,维护香港居民的根本利益和香港特别行政区的政局和社会稳定。


可以说,五次人大释法以保持香港的繁荣和稳定为目标,通过对争议法规范的解释回应不断变化的社会现实,为保持香港繁荣和稳定发挥了重要作用。


(二)制定香港国安法与恢复香港社会“稳定”

根据香港基本法第23条,香港特别行政区应自行制定维护国家安全的法律制度。但香港回归23年仍未完成“23条立法”,导致国家安全出现严重短板与风险。特别是2019年6月修例风波以来,反中乱港分子从事暴力恐怖活动,某些境外势力公然干预香港事务,妄图利用香港遏制中国发展,损害香港的繁荣和稳定,使“一国两制”和国家安全受到严峻挑战。在此情况下,恢复稳定与秩序成为香港民众的热切期盼,也只有恢复社会稳定经济繁荣才能得以实现。


为了贯彻“一国两制”方针,维护国家安全,防范、制止和惩治与香港特别行政区有关危害国家安全的犯罪活动,保持香港的繁荣和稳定,2020年5月,全国人大通过了《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》,2020年6月30日,全国人大常委会表决通过了香港国安法并将其列入香港基本法附件三,由香港特别行政区在当地公布实施。这一系列举措对于恢复香港社会稳定、维护“一国两制”行稳致远、保障国家安全具有重要意义,取得了显著成果。香港特别行政区行政长官林郑月娥在《2020年施政报告》指出:“香港国安法为恢复香港稳定带来显著效果,鼓吹“港独”及与外部势力勾结的情况已逐步减退,部分头面人物明显收敛,激进的组织停止运作或解散,涉嫌违法人士畏罪潜逃,街头暴力行为大幅减少。”香港国安法的制定使得基本法得以进一步完善、弥补了国家安全的短板,使香港社会恢复了稳定,为经济繁荣奠定了基础。


(三)修订香港基本法附件一和附件二与完善香港选举制度

2021年3月30日,十三届全国人大常委会第二十七次会议修订香港基本法附件一和附件二是确保国家安全、落实“一国两制”的又一重要举措,有利于弥补选举漏洞,落实“爱国者治港”,实现循序渐进发展民主。随着完善香港选举制度被提上议程,落实“爱国者治港”根本原则成为坚持和完善“一国两制”制度体系的核心问题。早在2004年,许崇德教授就“爱国者治港”问题旗帜鲜明地指出,选举决定了什么样的人进入治港行列,掌握政权,关系到实施基本法、落实“一国两制”的问题,因此要积极落实“爱国者治港”。[39]香港选举制度的完善,是在“一国两制”制度体系发展的新形势下,中央为保持香港的繁荣和稳定所采取的重要举措,其有利于确保以爱国者为主体的“港人治港”,有利于确保特别行政区依法施政和有效治理,有利于确保“一国两制”实践始终沿着正确方向前进,也为香港的繁荣和稳定奠定了基础。


香港回归24年来,通过人大释法、制定香港国安法、完善选举制度等形式继续保持了香港的“繁荣和稳定”。在国家统一、国家安全遭受重大风险情况下,维护香港的“稳定”成为了首要的任务。随着“一国两制”事业的发展,尽管“繁荣”和“稳定”关系呈现出不同的特点,但是长期保持“繁荣和稳定”始终是“一国两制”制度体系和香港基本法的初心,恢复稳定的香港社会需要回归“繁荣和稳定”这一总体目标。


结语

维护国家统一和领土完整,保持香港的“繁荣和稳定”是基本法的立法目的。长期保持香港的“繁荣和稳定”是中国共产党开创“一国两制”伟大事业的初衷,也是凝聚社会共识的最大公约数。“繁荣和稳定”作为香港基本法序言的核心价值,具有丰富的内涵和开放性的结构,是解释基本法的基本依据。随着“一国两制”实践的发展,“繁荣”和“稳定”内涵及其相互关系也会发生相应的变迁,但“繁荣和稳定”作为“一国两制”的初心是不会改变的。


注释:

[1]邓小平:《一个国家,两种制度》,载《邓小平文选》(第3卷),人民出版社1993年版,第61页。

[2]参见许崇德:《略论香港特别行政区的政治制度》,载《中国人民大学学报》1997年第6期,第55-61页;李昌道:《“一国两制”是香港基本法的法理核心》,载《复旦学报(社会科学版)》2004年第6期,第56页;曹旭东:《香港政党政治的制度空间》,载《法学》2013年第2期,第110页。

[3]强世功:《司法主权之争——从吴嘉玲案看“人大释法”的宪政意涵》,载《清华法学》2009年第5期,第14页。

[4]李海文:《在历史巨人身边师哲回忆录》,九州出版社2015年版,第276页。

[5]张晓京、齐鹏飞:《“长期打算,充分利用”——中共对港问题八字方针确定始末》,载《党史博览》1997第7期,第5页。

[6]中共中央文献研究室编:《邓小平年谱一九七五-一九九七》(上),中央文献出版社2004年版,第500页。

[7]邓小平:《我们对香港问题的基本立场》,载《邓小平文选》(第3卷),人民出版社1993年版,第12页。

[8]中共中央文献研究室编:《邓小平年谱一九七五-一九九七》(下),中央文献出版社2004年版,第901页。

[9]同上注,第983页。

[10]邓小平:《保持香港的繁荣和稳定》,《邓小平文选》(第3卷),人民出版社1993年版,第72页。

[11]参见《中华人民共和国香港特别行政区基本法结构(草案)》,载香港特别行政区基本法起草委员会秘书处编:《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第二次全体会议文件汇编》,1986年4月,第10页。

[12]参见《中央与特别行政区的关系专题小组工作报告》,载香港特别行政区基本法起草委员会秘书处编:《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第四次全体会议文件汇编》,1987年4月,第6页。

[13]香港基本法起草委员会秘书处编:《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第六次全体会议委员们对基本法第四、五、六、十章和条文草稿汇缩的意见》,1987年12月,第55页。

[14]李浩然主编:《香港基本法起草过程概览》(上册),三联书店(香港)有限公司2012年版,第23页。

[15]同上注,第23页。

[16]同前注[14],第24页。

[17]江泽民:《我们对香港前途充满信心》,载《江泽民文选》(第1卷),人民出版社2006年版,第384页。

[18]胡锦涛:《在庆祝香港回归祖国十周年大会暨香港特别行政区第三届政府就职典礼上的讲话》,载《胡锦涛文选》(第2卷),人民出版社2006年版,第593页。

[19]习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,载《党建》2017年第11期,第30页。

[20]同前注[8],第901页。

[21]同前注[7],第13页。

[22]邓小平:《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》,载《邓小平文选》(第3卷),人民出版社1993年版,第221页。

[23]习近平:《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》,载中共中央党史和文献研究院编:《十八大以来重要文献选编》(下),中央文献出版社2016年版,第786页。

[24]同上注,第785-786页。

[25]同前注[6],第318页。

[26]同前注[8],第901页。

[27]习近平:《止暴制乱恢复秩序是香港当前最紧迫的任务》,载《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第123页。

[28]同前注[23],第786页。

[29]同前注[14],第16页。

[30]参见“刚果民主共和国及另五人诉FG HEMISPHERE ASSOCIATES LLC”, FACV5/2010。

[31]参见“入境事务处处长诉庄丰源”, FACV000026Y/2000。

[32]张友渔:《顾全香港稳定繁荣大局》,载《基本法的诞生》(第1册),香港文汇出版社2018年版,第105页。

[33]同前注[22],第221页。

[34]同前注[14],第16页。

[35]许崇德:《简析香港特别行政区实行的法律》,载《中国法学》1997年第3期,第17-18页。

[36]参见许崇德:《香港特别行政区行政长官的法律地位》,载《法学杂志》1997年第4期,第3-4页;许崇德:《略论香港特别行政区的政治制度》,载《中国人民大学学报》1997年第6期,第58-64页、第130页。

[37]参见廖克林:《略论〈香港特别行政区基本法〉的国家主权统一原则》,载《当代法学》1990年第2期,第19页。

[38]参见叶海波:《香港基本法实施中的权力冲突与协调》,载《当代法学》2012年第1期,第89页。

[39][39]许崇德:《香港基本法与香港的选举问题》,载《许崇德文集》(第4卷),中国民主法制出版社2009年版,第1318页。

作者简介:韩大元,中国人民大学法学院教授,博士生导师,法学博士; 陈佩彤,中国人民大学法学院博士研究生。

文章来源:《当代法学》2021年第5期


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