孟晓旭:日本国际安全战略的新动向及其影响

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2021-08-08 00:53:12

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孟晓旭  

   〔提要〕菅义伟政府的国际安全战略沿袭并发展了“安倍路线”,其以印太地区为重点,升级日美印澳“指导性安全联盟”,深化多边多层安保体系,强调经济安全保障议题,强化供应链安全,并经历了从反对构建“亚洲版北约”到利用多边围堵制华的路线转变。国际形势和印太权力格局新变化、美国对盟国的政策调整,以及推动战后日本安全战略转型和迎合国内政治需求等是菅政府调整和深化国际安全战略的主要动因。菅政府的国际安全战略在能力和框架上均存在缺陷,背后的安全理念也不符合时代潮流,难以获得地区国家的广泛支持,但其产生的复杂影响需要重视。

   〔关键词〕日本国际安全战略、日本外交、中日关系

  

   2020年9月16日,菅义伟接替安倍出任日本新一届政府首相。由于长期担任安倍政府内阁官房长官一职而无外交安保的履历和经验,菅义伟执政被认为存在外交和安保短板。在遭受新冠肺炎疫情冲击、侧重应对国内议题的背景下,“菅随安规”似乎是其现实选择,但事实上菅政府上台后在国际安全议题上更为积极,不断调整和深化日本国际安全战略,形成一定特色,其复杂影响正逐渐显现,需要予以关注。

一、国际安全战略新动向

   日本《国家安全保障战略》强调,仅凭一己之力不能确保安全,应多层次地开展国际安全合作,战略和系统地推进安全保障政策。[1]菅政府成立以来,对外积极开展国际安全合作,聚焦战略重点地区,升级核心战略合作框架,扩大安保合作体系,并转向加大对华安全围堵。

   (一)战略重心放在印太地区,强化与地区多国的安全合作

   菅政府重视印太地区的安全,把“印太战略”作为日本国际安全战略的重心。在首次施政演说中,菅义伟强调“印太地区形成基于法治、自由开放的秩序极为重要”[2]。为获得国际支持,菅政府重点向美国拜登新政府推销“印太战略”。尽管此前拜登在《外交事务》上的署名长文以及美国民主党2021年的政治纲领回避“印太”,但2020年11月12日,在祝贺拜登当选美国总统的首次通话中,菅义伟强调日美联手打造“自由开放的印太”的重要性。2021年3月,日美举行“2+2”会谈,两国再次承诺“推进自由和开放的印太地区和基于规则的国际秩序”[3]。4月,日美首脑联合声明强调,日美同盟是印太安全的基石,“共同领导多边机构促进印太安全”[4]。在菅政府的各项外交安保议程中,“印太战略”都是其中的关键词。

   与安倍政府相比,菅政府更加重视与东盟国家开展战略性安全合作,把支援东盟国家提升安全能力和增强安全意识作为塑造印太安全秩序环境的抓手,不断表示日本“印太战略”重视东盟的中心地位及全面支持东盟的“印太展望”。菅义伟上任后的首访地就是越南和印尼。2020年10月,菅义伟在访问两国期间宣布向东盟国家提供执法船只、加强海上执法人才培养合作,与越南就签署《防卫装备和技术转移协定》达成实质性共识,与印尼就早日实施“2+2”部长级会谈、推进防卫装备转移协定以及海上执法人才培养达成一致。11月,菅义伟在与湄公河流域五国首脑会谈中表示将向各国提供海事监控系统以强化海洋安全保障和权益保护,并提出为了扩充“法治”而向湄公河流域五国派遣法律专家。2021年3月,日本-印尼“2+2”会议签署了《防卫装备和技术转移协定》,并商定由日方支援提供渔业监视船以提高印尼海上执法能力,加强在印尼港湾的基础设施建设合作等。菅政府积极帮助东盟国家应对新冠肺炎疫情,协调卫生安全筹资机制。5月,菅义伟表示日本将向菲律宾提供总额200亿日元的援助,包括完善运输疫苗所需的冷链物流等。6月,日本自民党外交小组组长佐藤正久表示,日本政府正朝向越南提供新冠疫苗的方向展开协调。日本还向“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX)框架提供资金支持,并与“全球疫苗免疫联盟”(Gavi)共同举办新冠疫苗峰会。

   在与主要伙伴国的合作议程中,与本地区其他国家的安全合作也成为菅政府重视的议题。2021年5月,日澳首脑会谈强调,为实现“自由开放的印太”要推进与东南亚、太平洋岛屿国等相关国家的合作。[5]日本2021年国际安全合作的相关预算也主要用于印太地区,包括支援地区安全能力构筑和加强对外安全交流两个层面。第一个层面主要是增强东盟整体安全能力,支援海洋安全保障和网络安全能力建设,实施人才培养和提升国际规范共识等。第二个层面主要包括参加“太平洋合作伙伴关系2021”演习、与印太各国开展医疗活动和文化交流、推进国际和平合作、加强印太派遣训练(IPD)及联合训练等。[6]

   (二)升级并强化主导性战略安全合作框架,深化多边多层安保体系

   日本“印太战略”以日美澳印为“指导性安全联盟”,但该“四边框架”一直处于松散和非机制化状态,也没有公开的共识性声明,不能满足日本对印太安全秩序的“指导”。菅政府积极推动日美澳印“四边安全对话(QUAD)”战略框架升格为首脑级,在印太地区构建新“指导性安全联盟”,以应对“印太地区缺乏有效安全保障合作机制”[7]的“不足”,试图在印太地区安全治理上发挥主导作用。2020年10月,“印太合作研究会”向外务省提交政策报告书,建议应创设日美澳印首脑会谈,同时吸纳英法等国。2021年1月,内阁官房长官加藤胜信表示,四国已经有外长级别会谈,应该将相关合作提升至新高度。为促成四国峰会成行,菅义伟还提前与印度总理莫迪举行电话会谈,说服印度加入。2021年3月,首次四国线上峰会召开,发布联合声明,坚定承诺共同应对疫苗供应、气候变化、重要和新兴技术等安全问题。四国峰会还设置三个具体工作组,意在促成常态化和机制化的印太地区“指导性安全联盟”。4月,菅义伟与莫迪举行电话会谈,日印双方决定为进一步巩固“四边框架”努力。

   菅政府不断丰盈“四边框架”下的双边安全合作,强化“指导性安全联盟”。2020年9月,日印签署《物资劳务相互提供协定》(ACSA),实现自卫队与印度军队间相互提供燃料、弹药等物资以及运输等劳务等。2020年11月,日澳首脑会谈确定两国成为“特别战略伙伴”,并联合发表了《互惠准入协定》(RAA)的大框架协议,使日本自卫队与澳大利亚军队之间的联合行动和演习更加顺畅。《日澳首脑联合声明》再次强调两国在印太安全上有共同战略利益。[8]2021年3月,在日美“2+2”会谈上,双方表示将深化两国各领域的安全合作,并就日美同盟的作用、任务和能力等问题进行磋商。整体看,日本国际安全战略在对外合作层级上包括“安全保障共同宣言/共同声明”“外交防卫‘2+2’会议”“物资劳务相互提供协定”“秘密军事情报保护协定”“两国间(各军种)军事训练/演习”“防卫装备和技术转移协定”“访问部队地位协定”等,除与印度没有“访问部队地位协定”外,“四边框架”下日本的双边国际安全合作基本实现了全层级覆盖。

   日本还与其他伙伴国构建多边多层安保合作体系,推动构建“QUAD+”框架,对象包括英国、法国、德国、新西兰、韩国、越南等。2021年2月,日英“2+2”会谈提出将在海洋等各领域加强安全合作[9],日英2021年年内还将在印太地区举行联合军演。2月,日美法首次在日本近海实施联合军演,日本海上自卫队还与法国海军进行了补给训练,这是2019年日法《物资劳务相互提供协定》生效后的首次军事演训。3月,日德签署《军事情报保护协定》,并在4月中旬举行了“2+2”会谈。4月,日美印澳法在印度东部的孟加拉湾举行海上联合军演。5月,日美法在日本国内举行了陆军联合训练,日美法澳旨在提高离岛防卫能力的“ARC21”联合训练在东海举行。

   (三)注重经济安全战略议题,积极构建“弹性供应链”

   经济安全是菅政府国际安全战略的新关键词,菅义伟明确表示日本要“从经济安全保障角度出发”[10]应对国际新形势。2021年日本《外交蓝皮书》认为,在物联网(IoT)、5G、人工智能(AI)、量子技术等新技术革新下,“安全保障进一步扩大到经济和技术领域,有必要强化这些领域的安全政策”。[11]2021年6月,日本政府发布的新经济增长战略草案的主要内容集中于经济安全保障领域。为防止尖端技术流向海外,菅政府积极建立涉密资质体系,国家安全保障局将经济班的编制由20人提至24人;防卫省筹划在防卫政策局新设“经济安全保障情报企划官”一职负责可转用于军事的尖端技术的情报收集和保护工作;外务省在2021年的预算案列入了相关费用;经产省负责调查国际相关动向。[12]日本防卫装备技术厅还拟设置技术政策总括官等,加强对战略产业链的保护。

   在国际经济安全合作上,菅政府基于“安全逻辑”意图在“志同道合”的国家间构建可靠的供应链体系,摆脱对中国的依赖,进而对华实施“规锁”。2020年11月,日澳首脑会谈强调,要建立开放、安全、弹性和高效的关键矿物供应链。2021年2月,日英“2+2”会谈就经济安全保障合作达成一致。3月,日美澳印四国首脑峰会也强调在“关键技术上展开合作”,以确保“有弹性的印太关系”,并“召开关键技术供应链对话”。[13]4月,日美首脑会谈表示“将在敏感的供应链(包括半导体供应链)上结成伙伴,促进和保护对安全和繁荣至关重要的关键技术”[14],而以往会谈中并无此类经济安全保障内容。同月,日本经济产业相梶山弘志与澳印经济部长召开线上会议,就强化汽车和医疗器械等地区供应链合作创设新机制达成一致。5月,日本经济产业省表示,日本将与美国、德国、英国等欧洲发达国家合作建立磋商出口限制问题的新框架,防止半导体、人工智能等受限技术和产品流向海外被转用于军事领域。

   为使供应链强韧和多元,菅政府积极与印太多国合作打造“弹性供应链”,侧重推进日本企业生产基地的多元化发展,支援东盟国家新增和加强生产设备项目。日方已宣布支援印尼巴丁班港建设,打造日企新物流基地。[15]菅政府还积极寻求与东盟国家建立原油储备互通机制,以应对能源危机时石油海外供应链断裂的可能情况。

   (四)从反对构建“亚洲版北约”转为利用多边围堵制华

   在2020年9月自民党总裁选举期间,菅义伟提出日本需要与亚洲各国进行密切交往,反对构建“亚洲版北约”,认为这“必然会形成反华包围圈”,“可能会制造朋友和敌人”。在访问印尼期间,菅义伟再次表示日本“印太战略”不是要创建“印太版北约”,不寻求遏制任何特定国家。在2020年的就职演说和2021年初的施政演说中,菅义伟都强调“稳定的日中关系,不仅对两国而且对地区和国际社会都非常重要”。[16]上任初期,菅义伟在国际安全合作上避免明确针对中国,比如2020年10月菅义伟与时任美军印太司令戴维森会谈表示反对单方面改变东海及南海现状,11月的《日澳首脑联合声明》也是不点名地提出对东海局势表达严重关切并反对单方面胁迫行为等。

   但在2021年3月美日印澳四国峰会上,日本对华态度明显发生转变。四国峰会上日本的主张与会后发布的联合声明存在不小差异。日本针对中国明确指名,表述和主张更为强硬。菅义伟表示强烈反对单方面尝试改变现状、诬称中国《海警法》在国际法上存在问题,要求四国基于《联合国海洋法公约》等国际法合作应对东海、南海的挑战。[17]而四国峰会联合声明仅未指名表示,坚持发挥国际法在海洋领域的作用,在东海、南海合作应对基于规则的海洋秩序面临的挑战。同月,日美“2+2”会谈联合声明指责“中国的行为不符合现有的国际秩序”,对中国《海警法》表示“严重关切”。在其后的各种国际场合,日本均明确地针对中国《海警法》和在东海、南海的行为表达“关切和反对”,在构建反华叙事的同时,利用多边在钓鱼岛争端和海洋议题上谋求对华博弈优势。

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文章来源:《国际问题研究》2021年第4期

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