王建学:公民审查建议、宪法实施与社会主义民主

选择字号:   本文共阅读 1793 次 更新时间:2021-06-19 10:26:32

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王建学  

   摘要:  宪法实施在习近平法治思想中占据重要地位,它与人民主体地位和社会主义民主有着本质关联。随着宪法实施在技术层面日益转向宪法审查制度建构,有必要深入分析公民在宪法审查程序中的地位。公民参与宪法审查机制是宪法本身民主化的必然结果,《立法法》规定的公民审查建议体现了审查提请资格向个人倾斜的普遍趋势,也是社会主义民主的必然要求。公民审查建议的规范性质和功能应当在社会主义民主的大背景中加以理解,以维护法制统一为主兼容权利救济,最终在法治续造中落实人民主权原则。公民审查建议具有巨大潜力,但具体制度不足限制了其功能发挥。未来应进一步完善建议审查机制,通过在宪法实施和宪法审查中坚持人民主体地位来发展社会主义民主。

   关键词:  宪法审查 公民审查建议 社会主义民主 人民主权

  

   一、问题的提出

  

   在习近平法治思想中,宪法实施占据毋庸置疑的重要地位。习近平总书记在多种场合反复强调过宪法实施的重要性,他的有关金句比如“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,不仅内涵深刻,而且形象生动,因此在理论界、思想界和日常法治宣传中产生了深远影响。正如学者所指出,“习近平多次强调维护宪法尊严、加强宪法实施的重大意义。”[1]从学理角度出发可以发现,习近平总书记关于宪法实施的论述具有全面性、深刻性与系统性,尽管这些论述出现在不同场合、作出于不同时期,但其理论内在的连续性、一致性和融贯性却始终如一。通过研读习近平法治思想关于宪法实施的论述,笔者发现其本质内容与既有理论相比具有以下三个方面的特点。

  

   第一,习近平法治思想强调人民与宪法实施的本质关联,坚持人民在宪法实施中的主体地位。习近平总书记强调在实施宪法的过程中必须“坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务”,其规范理据在于,“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容,宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”[2]值得注意的是,此处的“人民”并不仅仅体现为《宪法》第2条第1款意义上作为一切国家权力所有者的人民,更体现为宪法第二章意义上作为基本权利和义务主体的公民个体。归根到底,宪法实施在本质上必须回应每一个公民的权利诉求,最终满足人民日益增长的美好生活需要,否则就会丧失其目标和动力。

  

   第二,习近平法治思想将宪法实施构筑于人民当家作主的社会主义民主政治框架中。习近平总书记特别强调,在宪法实施过程中必须始终在党的领导下坚持正确的政治方向,“以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,发展社会主义政治文明。”[3]从根本上讲,我国宪法是党领导人民制定的,因此,“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。”[4]第二点可以视为第一点的理论延伸,但二者又不可简单化约,因为当人民以个体而不是集体的身份参与宪法实施时,在本质上对应着权利保障的诉求,而这在传统宪法理论中往往是与民主相对立和对抗的。

  

   第三,习近平法治思想极为重视宪法实施的技术,并且在体制机制层面其重心日益转向中国特色合宪性审查的制度建构。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”[5]审查技术对于宪法实施而言绝非不重要,所谓“术为道之体”,宪法实施如果缺少技术载体必定会沦为空谈。因此,宪法实施在近两年来得到越来越多的审查机制供给。最为引人注目的是2018年修宪根据党的十九大精神将原法律委员会改为“宪法和法律委员会”,全国人大常委会赋予其“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督”等工作职责。[6]不仅人大系统的审查机制日益完善,人民政府系统(如司法部)、司法机关系统也都围绕完善审查机制进行了一系列紧锣密鼓的部署。审查制度的完善强化了宪法作为法的外在约束力,使宪法不再仅仅是自发、同时也越来越是自觉的行为准则。

  

   对于前述三个方面内容,应当如何在理论上进行体系性解读,其对未来全面推进宪法实施、完善宪法审查制度具有哪些指导意义?特别是当宪法实施的制度重心日益体现为正式的合宪性审查制度建构,兼具公民和人民双重身份的个人在审查程序中到底应当具有何种地位,其与审查机关的关系形态应当如何构建和展开?这是关于宪法实施和宪法审查的重大基础性课题,因为如果缺少个人对审查机制的参与,坚持人民在宪法实施中的主体地位就无从谈起。在既有西方式宪法理论中,个人权利与民主在宪法审查中往往是相互对立的,审查机制被视为旨在保护个人权利免受民主剥夺的一套防御或纠正机制。[7]在社会主义宪法理论特别是习近平法治思想中,人民主体地位、社会主义民主与宪法实施又具有怎样的关系形态?笔者尝试着以个人参与为起点对人民主体地位、社会主义民主和宪法实施的关系进行较为宏观的理论分析,以期对完善我国的宪法实施和宪法审查制度提供一定的理论参考,作为研读习近平法治思想相关内容后所呈交的一份理论答卷。

  

   二、公民审查建议的必备民主基础

  

   讨论个人在审查程序的地位必须以个人能够参与审查作为前提。而从历史角度看,个人参与审查的资格并不是与生俱来或理所当然的,而是其来有自。公民参与审查的资格确立于宪法本身不断民主化的历史进程中,我国的审查建议也产生于特定的民主背景。

  

   (一)个人参与宪法审查机制的历史背景

  

   现代学者的相关讨论通常局限于现代型宪法审查,因此将个人参与宪法审查的资格视为理所当然。但其实在宪法发展的历史进程中,特定审查机制的存在时间非常悠久,甚至远早于近代宪法的诞生,而个人对宪法审查机制的参与资格并不是与生俱来的。在法国大革命以前漫长的旧制度时期,高等法院特别是巴黎高等法院(Parlement de Paris)在将近四百年的时间内(1392年至1788年)采取注册和谏诤的形式对国王的制定法进行合宪性审查,审查的依据是宪法惯例、国王敕令和高等法院判例所确定的根本原则,这些根本原则即根本法就是旧君主制时期的宪法。这种审查机制是抽象审查、事前审查和强制审查,国王所制定的法令必须在通过以后和实施以前提交高等法院注册,高等法院若认为提交注册的制定法违反王国的宪法,则会作出拒绝注册的判决,并将违宪理由以谏诤书的形式提交国王。在这种以君主制为基础的宪法审查中,普通个人完全不具有任何参与资格,即使在审查涉及基本人权保障时也是如此。并且从君主制宪法的理念出发,个人的缺席也并不构成审查机制的任何问题或者瑕疵。在实践中,由于缺少个人的参与,宪法审查最终沦为国王与高等法院进行政治对抗的工具,逐渐丧失了维护宪法秩序的功能,并导致了宪法虚无主义的恶果。[8]

  

   大革命将君主主权替换为人民主权,然而宪法审查被认为与人民主权的至上性和不受制约性相冲突,因此迟迟未能得到确立。总体而言,人民主权的至上性主要停留在制宪的层面,宪法实施的问题本身就不受重视,更勿论公民个人对行宪的参与问题了。但值得注意的是,大革命时期的著名思想家西耶斯主要从人权保障出发而反思了个人在宪法审查机制中的缺席问题。他首次构想出以民主宪法为基础的宪法审查机构即“宪法审查会”。西耶斯不仅认为这一机构应当基于民主选举而产生,而且赋予其三方面职能:“忠诚地监督宪法委托,使其得到维持”,“免于致命的激情,审议旨在改善宪法的一切提议”,以及,“在法律保障丧失其公平保护的极端情形下,最终给予自然权利以诉诸自然衡平(équité naturelle)的可能”。其中,第三项也即最重要的一项职能,应当在宪法审查会中随机挑选成员组成自然衡平审查法庭(jury d’éauité naturelle)来行使,该法庭与普通法庭建立案件移送机制,由普通法庭基于当事人的诉请来提交宪法审查请求。提请衡平救济的条件要么是普通法官因缺少可适用的实定法而宣告无法判决时,要么是在法官根据仅有之法律只能违反良心进行判决时。[9]从根本上说,这种通过自然衡平来保障人权的功能与法律体系的内在缺陷相关,其衡平可以概括为“弥补法律空白(praeter legem)”、“突破法律(contra legem)”等各种情形。[10]

  

   然而,与西耶斯的制宪权理论等相比,其关于个人参与审查机制的论述并没有产生多少影响。这是近代以来第一波民主化浪潮的重心所决定的。在近代立宪运动中,主要解决的是制宪本身民主化的问题,也即宪法本身必须采取民主方式制定,并且宪法的内容也应当遵循民主原则。但宪法监督机制及其民主化问题还太过遥远,即使在国体和政体本身的民主化问题解决之后,也不太会引起制宪者的注意。比如,法国现行1958年第五共和宪法宣告恪遵1789年人权宣言所明定的人权和国民主权原则,并且在第3条专门规定了“主权属于人民”,规定了人民行使主权的方式和途径,但是人民无论是个人还是集体都被排除在宪法审查的过程之外。法国虽然设立了宪法委员会,但它除了对组织法等进行强制性审查外,只接受总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议员或60名参议员的提请,[11]个人无法以任何方式接近宪法审查程序。特别是宪法委员会的预设功能是“一门对准议会的大炮”,即“监督立法机构旨在保护行政权的行使和国家机器的良好运作”,[12]在这种以维护分权为主要功能的审查机制中,个人更加没有参与其中的必要。

  

   民主宪法体制之下的宪法审查却排斥个人的参与资格,这种制度安排受到了持续的质疑。尽管与制宪的政治决断性质不同,行宪表现出更多的法律属性,但既然人民主权构成现代宪法的当然前提,个人无论作为人民整体的一份子或作为个体公民都具有参与制定宪法的正当资格,他当然也应当具有参与行宪过程的资格。特别是现代宪法理论为实现宪法的安定性而假定制宪权在行使之后就处于“冬眠”或“冻结”[13]状态,如果制宪通道已经冻结,而个人又无法参与行宪机制,那么他如何证明自身作为主权者一份子的身份?尽管个人可以通过行使各项宪法权利特别是政治权利来参与宪法实施,但这只是自发意义上的实施,并不能证明更为重要的实施机制——宪法审查——的民主正当性。据此,宪法监督特别是宪法审查的过程不能排除公民的参与,公民应当是宪法实施的潜在监督者,也应当是宪法审查的不可质疑的提请者。

  

   (二)审查提请资格变迁:由机关到个人

  

前述质疑揭开了宪法现代化和民主化进程中一个“隐秘的角落”。因此,在现代民主宪法不断演进的过程中,开始出现审查提请资格向个人倾斜的现象。现代型宪法审查机制在启动类型上无外乎强制审查和依申请审查两种,其中依申请审查又是其主流。通常具有提请资格的主体是高度多样化和多元化的,具体又分为特定国家机关提请和个人[14]提请两大类。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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