吕耀东:拜登政府与美日同盟的发展趋向

选择字号:   本文共阅读 1143 次 更新时间:2021-02-23 15:52

进入专题: 美日同盟   四国安全机制   钓鱼岛问题   中美日关系  

吕耀东  


内容提要:美国新任总统拜登提出将重振美国同盟体系,突出美日同盟的重要性。未来美日同盟的“双向义务”合作与日本的同盟“对等化”诉求将相伴发生、相互影响,并逐步内化于美日澳印“四国安全机制”及西方“盟友圈”构建之中。中日关系中固有的结构性矛盾加上中美关系的紧张状态,使得美日同盟的对华针对性日益凸显。美日两国确认钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条,公然侵害中国领土主权及国家安全利益,使得中美日关系进一步复杂化,并影响亚太地区乃至世界的和平、稳定与发展。

关键词:美日同盟;四国安全机制;钓鱼岛问题;中美日关系


作者系中国社会科学院大学国际关系学院教授,中国社会科学院日本研究所副所长

在国际变局及新冠肺炎疫情影响下,美日两国都产生了基于同盟关系的新的现实利益诉求。2020年11月12日,美国当选总统拜登在与日本首相菅义伟的电话会谈中明确表示,钓鱼岛是《美日安保条约》第五条的适用对象,以此表明美日同盟的重要性和针对性。菅义伟则表示,“日美关系是日本外交、安全保障的基轴,是印度太平洋地区以及国际社会和平与繁荣的基础”,并强调日美两国“面向实现自由开放的印度太平洋(构想),将进一步密切合作”。在双方确认钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条的对华针对性“老调”外,日方还释放了化解双边经贸摩擦及驻日美军费用等问题的意向,希望美方回归奥巴马执政时重视的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),凸显在日美同盟下实现“自由开放的印度太平洋”构想的战略取向。

美日新任首脑确认强化双边同盟联系

一直以来,美日同盟是美国在东亚同盟体系中的重中之重。美国以维护亚太地区和平与安全的名义,通过《美日安保条约》在日本本土设置军事基地和长期驻军,以维护和拓展自身在该地区的战略利益。鉴于特朗普执政时期对盟友的疏远,拜登希望以美日同盟来重振同盟体系。

第一,拜登政府有意强化美日同盟的共同战略目标。美国的同盟体系是其维护全球战略利益的核心机制。特朗普执政时期更重视美国经济利益,不仅淡化美国与盟国之间的关系,而且向日本、韩国等盟国提出增加驻军费用的要求,导致美国同东亚盟国之间的关系龃龉不断。对此,拜登颇有危机感,考虑重振美国的同盟体系,进一步加强美国与盟国的合作关系,将修复特朗普执政时期受损的美国同盟体系及机制作为对外关系重点任务。拜登之所以与菅义伟确认“钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条”,是因为日本是维护美国亚太、印太地区战略利益的主要盟友。拜登通过投其所好,突出美日同盟的重要性,并向国际社会展现重振美国同盟体系的现实性和必要性。菅义伟则回应称:日美两国是共享自由、民主主义普世价值观的同盟国,“为了使日美同盟更加牢固,以及确保印太地区的和平与繁荣,我们要继续与美国携手合作”,推动日美双边关系的合作与发展,强化双边同盟机制,落实印太战略长远目标。

第二,日本虽然实现首相更替,但以日美同盟为基轴的外交传统并未改变。2020年9月,菅义伟就任首相后,第一时间与特朗普举行了电话会谈,就携手加强日美同盟达成一致。随后,菅义伟在日本国会发表就职演说时强调,“日美同盟是我国外交和安全保障的基础,也是印太地区和国际社会和平、繁荣、自由的基石。”而菅义伟在祝贺拜登胜选时再次强调,日美同盟是地区和平与稳定的基石,突出深化日美同盟关系的重要性。可以说,菅义伟完全延续了前首相安倍晋三的对美外交姿态,力图与拜登政府构建相互信赖关系,以便维护日美两国的共同利益。

第三,美日双方力图通过强化同盟机制维护“共同利益”。从美日两国的外交取向来看,为了维护和巩固两国在印太地区的战略利益,发展双边关系、聚焦两国共同利益、强化日美同盟的外交理念不会动摇。对美国而言,拜登上任后,由特朗普提出的“美国优先”和其造成的美中对立仍将持续;对日本而言,其对美国的“依赖”是建立在维护自身利益和长远战略目标基础上的。在拜登胜选后,菅义伟表示“日美同盟是日本外交的基础,将基于此与下届总统切实建立关系”,并表示将在适当时候访美,不希望落在英国、韩国等其他美国盟国之后。菅义伟还表示,“为了使日美同盟更为坚固,希望与美国共同努力”,希望拜登能够对日美同盟予以“全面支援”。日本寻求与美国合作和达成共识的外交意图非常明确,表明维持日美同盟关系对于实现日本对外战略目标十分重要。菅义伟认识到,日美同盟仍然是日本安全战略的支柱,因而要依托日美同盟,并不断提高日本在这一同盟中的地位和作用。

美日同盟的“双向义务”合作及“对等化”趋向

安倍执政时期通过解禁集体自卫权,使得日美同盟的安全保护从“单向义务”走向“双向义务”。美国在减轻同盟负担的同时,也必须面对日本谋求日美同盟“对等化”的诉求。

第一,提升日本防卫实力,谋求在日美同盟机制中实现“对等化”。日美同盟关系是一种不对等的关系,其原因既有历史因素,亦有现实问题。二战结束以来,日本因战败被美国压制,美日同盟就成为日本被美国安全保护的不对等关系。近年来,美国要求印太地区盟国承担“相应的义务”,要求日本增加美军驻留费或购入尖端美制武器。在2019年大阪二十国集团(G20)峰会前夕,特朗普就批评《日美安全保障条约》的防卫义务是美国单方面的,时任日本官房长官菅义伟则回应称:“日美双方的义务保持平衡,单方面的指责并不恰当。”在菅义伟看来,美方不顾及日方的言行,皆因《日本国宪法》(又称“和平宪法”)中有关“专守防卫”、不能拥有攻击性武器等规定的限制。有鉴于此,日方认为“修宪”是改变日美不对等同盟关系的机会,考虑通过“修宪”拥有“对敌基地攻击的能力”,这种转变既可以提升自卫队攻击敌方、保护盟国的实力,又可以达到日美同盟对等化的目的,这也是菅义伟继承安倍意愿的核心“安保”议题。与美国历届政府一样,拜登政府仍然会从美国在东亚地区的既得利益出发,延续与日本在导弹防御系统部署等方面的紧密合作,因为这直接关系到调整以日本为“盾”、美国为“矛”的日美同盟方式。尽管改变“不对等”日美同盟机制并非美方意愿,但出于维护自身亚太战略利益的实际考虑,美国又不得不重视有“对等化”诉求的盟友。

第二,拓展美日同盟合作领域,使其多元化。在新冠肺炎疫情影响下,内外交困的美国迫切需要盟国日本能够承担起维护美国在东亚地区乃至全球的战略利益的角色。在传统安全领域,日本更注重合作的深度和广度。菅义伟政府已明确表示将购入最尖端美制武器,谋求依托日美同盟提升自卫队防卫力与威慑力的意图,在导弹防御体系部署、太空和经济安全保障等领域与美国加强合作。这也是日本为了谋求国家利益最大化,在日美同盟机制框架内不断增添诉诸武力、进行军事威慑内容的缘由。此外,日本政府对拜登签署重返《巴黎协定》的行政令很欢迎,希望借助与美国合作实现“去碳化社会”;为应对来自中国和俄罗斯的压力,美国期待日本在网络和太空等新技术领域发挥更大作用;在应对新冠肺炎疫情上,拜登也表达了与日本开展合作的意愿,希望日本能够发挥一定的国际影响力;在对朝政策方面,拜登或一改特朗普时期多次举行美朝首脑会谈的方式,从“工作级别磋商”开始积累成果,美朝谈判僵局持续的可能性较高。而美朝谈判陷入僵局对日本而言并不理想,不利于早日促成解决朝鲜绑架日本人问题,使得日本急于通过日美首脑会谈表达应对朝鲜半岛局势的意愿与方略。

第三,驻日美军驻留经费问题仍将继续影响日美关系。尽管日方将基于日美同盟的驻日美军驻留经费美其名曰“温馨预算”,但对于美国要求日本逐年提高安全“保护费”数额的做法大为不满,认为这是在要求日本承担“巨额负担”,近年来表现出过去少有的对美“离心”倾向。2020年,当特朗普提出要日本大幅提高驻日美军驻留经费金额时,日方并未妥协,而是宣布在2021年度防卫预算申请中列入与上年度几乎相同水平的2029亿日元。日本共同社评论指出,在日本国内,认为拜登要求日本增加驻日美军驻留经费金额一事不可避免的看法根深蒂固。对此,美国国内的意见也基本一致,要求日本增加驻日美军驻留经费的日方负担额度的意见较多,因为这是维护和扩大美国在亚太地区政治、军事存在和既得利益的重要内容之一。由此,日本政府谋求通过提升自身防卫实力,改变在同盟关系框架下美国收取安全“保护费”的“痼疾”。日本预判,拜登上台后,美国的外交和安保政策可能会发生较大变化,有回归奥巴马执政时期对日政策的可能性,所以日本需要灵活应对“温馨预算”问题。菅义伟如何与拜登交锋和对决,其外交手腕及能力将受到考验,也关系到日美关系未来走向。

日美同盟下“四国安全机制”的构建

近年来,美日打着维护“航行自由”和“法治”的旗号,加快构建由美日澳印组成的“四国安全机制”。拜登上台后可能会以强化“四国安全机制”为由重振美国在亚太地区的同盟体系,不排除对该机制进行扩员的可能性。

第一,以美日同盟为中心强化美国在亚太地区的同盟体系,推动印太战略的意图愈加明确。拜登对于特朗普执政时期同亚太盟国间的关系弱化颇有危机感,考虑重振、修复与盟国之间的关系。日本对此表示欢迎,期待美国回归奥巴马时期的国际协调路线并加强与盟国的紧密合作。日本的外交战略方针是,在日美同盟框架内不断提高外交自主性,在地区甚至全球范围内谋求话语权、主导权。日美两国均将“自由开放的印度太平洋”构想视为同盟体系内的重要战略课题。拜登和菅义伟就新冠肺炎疫情后在推进印太战略上加深合作达成“共识”,预示着美日同盟将在构建美日澳印“四国安全机制”中发挥主导和方向引领作用。

第二,力求构建美日澳印合作机制,提升在“印太”地区的影响力和威慑力。有别于特朗普的单边主义倾向,拜登强调盟国的重要性以及进一步强化美国同盟体系的威慑力。菅义伟也在2021年初的国会施政演说中宣称,要深化以美国为首的东盟、澳大利亚、印度和欧洲等多国合作,共同促进“自由开放的印度太平洋”构想的实现。近年来,美日以维护“亚太及世界和平与经济繁荣共同目标”的名义,积极构建基于共同价值观的“民主国家”政治及安全机制。日本、美国和澳大利亚三国防长定期举行亚太海洋安全会谈,就“南海问题”提出制定“共享信息和通过联合训练加强警戒监视”的防务合作行动计划,充当所谓“航行自由”“遵守国际规范”的捍卫者。2020年9月25日,菅义伟与印度总理莫迪举行电话会谈时表示,为了实现安倍晋三提出的“自由开放的印度太平洋”构想,“希望两国发挥应有作用”;莫迪则表示“愿与日本开展紧密合作”,同意加强双边协作关系。10月6日,日本、美国、澳大利亚、印度四国外长在东京举行会晤,就推进“自由开放的印度太平洋”构想加强合作达成一致,并确认了在海洋安全保障、网络和高质量的基础设施建设领域开展合作。此后,四国共同参加了“马拉巴尔”海上军事演习。拜登多次强调“美国与盟国合作时将会更强”,其推动构建“美日澳印合作机制”的意愿和政策,将会比特朗普执政时期更加明确。

第三,发展日澳、日英等国的“准同盟”关系,扩大基于日美同盟的“盟友圈”。菅义伟继承安倍晋三确立的战略性外交、价值观外交理念,积极与欧美国家寻求推进“自由开放的印度太平洋”构想的共识。日本不断通过外长防长磋商(2+2)机制与澳英法印等国强化安全合作,推进允许自卫队提供弹药的《物资劳务相互提供协定》(ACSA)的修订或谈判,力图依托日美同盟提升自身在亚太地区的地缘战略控制力。2020年11月17日,菅义伟与到访的澳大利亚总理莫里森举行会谈,双方宣布已在原则上就签署《互惠准入协定》(RAA)达成一致。若这一协定成功签署,日澳两国因联合训练而在对方国家停留时,能顺利携带装备和弹药等物资入境,有望强化双方防卫合作的深度和广度。这意味着日澳的防务合作关系会朝着更加紧密且制度化的方向发展,并对日本与西方国家构建“准同盟”关系起到示范作用。此外,菅义伟与英国首相约翰逊一致同意在“自由开放的印度太平洋”构想下,加强安全保障领域的合作,推动构建日英“准同盟”关系。日本还计划与美国、法国和英国于2021年5月联合举行大型海军演习,地点在日本海域的偏远无人岛屿;英国最快于2021年初向演习海域派遣“伊丽莎白女王”号航母编队。事实表明,日澳、日英不仅以安全防务交流为重点,而且积极深化双边战略伙伴关系,寻求在全球和地区事务上的深度合作。日本以日美同盟为基础扩大“盟友圈”的尝试将成为印太地区新的不确定因素。

美日同盟的对华针对性及政策趋向

基于《美日安保条约》的美日同盟是“冷战产物”,不应损及第三方利益,更不应危害地区和平稳定。但是,拜登和菅义伟关于“钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条”的言论,不仅损及中国的领土主权,更是危及亚太地区的和平、稳定和发展。

第一,菅义伟和拜登确认钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条,明确了“美日同盟”的对华针对性。在中美关系持续恶化的背景下,美国格外关注菅义伟能否长期稳定执政以维持牢固的日美同盟关系,并期待与菅义伟政府在对华政策上共进退。换言之,将中国视作对手的美国政府期待日本对华态度变得更为强硬。为此,拜登明确表示,钓鱼岛是《美日安保条约》第五条的适用对象,展示出了重视以日美同盟机制合作对华的姿态。同样,菅义伟把确认钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条,视为日本对美外交的头等大事,甚至不惜进一步恶化日中关系。菅义伟不断向美方渲染中国在钓鱼岛、东海和南海开展的维权活动,并以防范中国军事崛起为由头,突出日美同盟的对华针对性。日本预想拜登可能会回归奥巴马执政时期采取的对华外交融合路线,所以要求美方切实参与针对钓鱼岛、东海及南海的防卫应对及安保合作。这将给未来中美关系、中日关系带来重大的不确定性。

第二,基于美日同盟构建西方“盟友圈”提高对华针对性。中国的和平发展对于世界繁荣稳定的贡献举世瞩目,但在一些欧美国家看来却是“威胁”。在美日同盟主导和引领下,亚太地区少数国家正逐步组建新的对华战略联盟。拜登确认钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条,可见其对华遏制意图十分明确。日本有舆论研判,拜登将在维持特朗普执政时期对华制裁的基础上重新推敲对华战略,特别是在经济领域,拜登将力争与日欧等国家携手“纠正中国的贸易惯例”。预计2021年5月由美国、日本、法国和英国在亚太地区联合举行的大型海军演习,对华针对性不言自明。美国希望更多的欧洲盟友加入“印太战略”机制,共同应对中国。日本政府也期待拜登能够回归国际协调路线,以“价值观外交”加强与盟国合作,不断扩大应对中国的“盟友圈”。

第三,日美同盟下的日本对华“平衡外交”难以实现。菅义伟在强化日美同盟关系的同时,强调“将与近邻各国构筑稳定的关系”。尽管这样的对华政策与安倍既往方针出入不大,但是菅义伟想通过所谓“平衡外交”处理中美日三边关系,显然是不现实的。因为日美同盟作为双边性质的军事同盟,在政治上同样具有排他性和针对性。既然菅义伟已表示继续将日美同盟关系作为外交基轴,那么日本同其他大国及周边国家间关系势必深受这一框架安排的影响,不可避免会出现以日美同盟的利益为重,并不惜淡化他国利益和地区安全利益。鉴于新冠肺炎疫情对于东亚经济的影响,日本与中国积极互动,推动签署拖延已久的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)。但当谈到涉及盟友美国利益的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)议题时,菅义伟称中韩加入CPTPP并非易事。目前主导CPTPP的日本的借口是,遵守高水平的规则将成为展开CPTPP谈判的前提条件。与此同时,日本却强烈希望美国拜登政府能重返TPP。日本行政改革担当相河野太郎认为,CPTPP是制定“自由开放的印度太平洋”规则的框架,“若美国不加入,CPTPP将处于漂泊状态”。日本的做法表现出忽视地区共同经济利益并以日美同盟为优先的明确政治态度。

结   语

拜登和菅义伟将美日同盟定位为“印度太平洋地区和平与繁荣的基石”,显然是基于构建“自由开放的印度太平洋”的战略共识。在日美同盟下形成的“四国安全机制”,其对华针对性日益显著。加之菅义伟和拜登有关钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条的言论,均是对中国领土主权及国家核心利益的公然侵害。从长远来看,中日关系中固有的结构性矛盾加上中美关系的紧张状态,不能排除日本为迎合美国而采取进一步的对华遏制政策。日本基于日美同盟及其与澳大利亚、英国构建“准同盟”关系的立场,在涉港、台湾及南海问题等方面发出消极言论,使得亚太地区的国际关系变得更加复杂,很大程度上影响了亚太乃至世界的和平、稳定与发展。


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文章来源:本文转自《当代世界》2021年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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