习近平总书记对“十四五” 规划编制工作作出重要指示强调，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式，要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来。而着力解决好过去积累的不平衡不充分问题，促进城乡融合发展，是实施乡村振兴战略的基本出发点。近期我们开展了与北京市、区、镇农口相关部门，乡村两级集体经济组织以及专业合作社等一系列调研座谈，针对城市型集体经济治理、新型农业经营主体、农转居满意度等问题分别进行了问卷调查。在此基础上，结合沪、津、粤、浙、鲁、陕、黔等地乡村振兴实践经验，就“十四五” 时期我国乡村振兴战略规划实施中的若干重要问题，提出一些思考和建议。

实施乡村振兴战略的重大意义在于促进城乡均衡发展

培育乡村地区的增长极，改善城乡关系，促进城乡均衡发展，应作为“十四五”时期我国实施乡村振兴战略的总目标，进而提纲挈领，构建乡村振兴战略实施的政策体系。

一是城乡收入差距下降地区之间不均衡。2019年全国城乡居民收入差距为2.64，北京市为2.55，浙江省为2.01，天津市为1.86，上海市为2.21。考虑到作为农村发展的外部环境，当前城乡二元结构体制已经发生重要转变的条件下，缩小城乡差距的首要着力点应该放在激活乡村地区的内在增长动能和活力上。

二是整建制农转居为标志的城市化政策供给不足。整建制城市化，较比过去的渐进式城市化，是加快城乡社会结构快速转型的重要形式，势必将对集体资产监管体制、集体土地利用制度、集体资金使用制度、社会管理主体与农业农村行政管理机构等带来深刻的变化和影响，目前大多数地区缺乏理论和政策储备，需要在“十四五”规划中提前予以系统性谋划。

三是破除城乡组织二元结构是激发农村内生动力的关键点。城乡组织二元结构主要表现为与城市经济高度组织化相比，“村自为战、户自为战”发展体制格局下农村地区组织的分散化以及由此导致的土地等资源要素利用中的碎片化、低效化，是当前实施乡村振兴战略的主要制约因素。目前，北京、上海、浙江等省市，在全国率先完成了村级集体产权制度改革，下一步重点就是经营好集体资产。而“无工不富”，发展非农产业需要获得集体建设用地的使用权。在人口、资源、环境矛盾突出的“大城市病”状况下，克服“村村点火，户户冒烟”，建立健全资源要素集中优化配置的体制机制，在农村地区探索形成区域增长点，促进城乡融合发展，是“十四五”时期乡村组织振兴的首要着眼点。

“ 四区联动， 乡镇统筹”是促进城乡融合发展的总体思路

（ 一）“ 四区联动” 实质是培育农村地区增长极，应成为“十四五”实施乡村振兴战略的总起点

内核1：二三产业园区。在镇一级发展软件、通信、设计等高科技类、金融或高端制造类产业园区，生成具备产业与功能集聚能力的小城镇内核，形成区域经济发展的主导力量。

配套1：城镇化社区。依托乡镇级平台启动集租房项目，集中建设镇域农民保障房。按照“户有所居”的思路，加快农村居住形态由一户一宅向农民集中上楼转变，培育多功能新型小城镇综合体。节约出的建设用地指标，可以用于支撑镇域现代化的产业园区建设。

内核2：农业科技园区。在村一级发展集生产、生活、生态一体的多功能现代农业科技园区以及周边规模化的圈状或带状分布的农业产业基地，优化组合农业全产业价值链。同时，适度配置适宜地区发展的非农产业项目，作为村级集体经济发展的有效支撑。

配套2：新农村社区。通过旧村整体翻建或局部配套提升，按照“一户一宅”的思路，农民居住形态在原地改造成保持庭院格局的独栋或联排别墅，提升农民居住幸福感和舒适度，结合乡村民宿、科技农业等产业发展，构造新型田园综合体。节约出的建设用地指标，可以用于农业园区中的“点状供地”。

（二）乡镇统筹“新三级”体制是落实“四区联动”的组织支撑

打通生产与生活，跨越农业与非农业，实现农业农村高质量发展，需要突破村域范围进行跨村统筹，乡镇统筹“新三级”体制成为发展的客观需要。乡镇统筹的实质是区域统筹，乡镇是基本实施单元，也可以在乡镇行政边界上进行扩展或缩减。产权主体是乡联社或联营公司，职能是促进资源集中优化配置；规划主体是乡镇政府，职能是发挥规划引领作用及相关标准制定。乡镇统筹“新三级”体制，主要包括乡镇、村和户三级，作为农村集体经济体制演化的新阶段。目前，主要有四种组织形态：

类型1：一级产权，统一经营。基本形式是乡总社或联社、乡总公司或联营公司。集体产权，主要是指作为所有者主体的乡镇级、村级集体经济组织直接行使产权主体职责，将所有者主体与产权主体融合，直接进入市场，负责集体资产的运营和管理。这属于乡镇统筹“新三级”体制的高级形态或完成形态，资产量庞大，已类似于地方国有企业（或称为“小全民所有制”）。主要适用于类似北京市朝阳、海淀、丰台、石景山等近郊区集体经济相对发达地区。

类型2：三级产权，多层经营。基本形式是组建集体建设用地跨村集约利用的乡联社或联营公司。这类组织形态适应性最强，反映了当前发展阶段农村不同类型地区培育区域增长极的共性需求。党中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018–2022年）》明确要鼓励经济实力强的村辐射带动周边村发展。“三级”主要包括镇联社（联营公司）、村集体经济组织与农户家庭（或专业合作社、农业企业等），均为可以独立进入市场的产权主体。乡镇集体经济组织和村集体经济投资者也可以下设从总公司、专业公司（板块）到市场化公司的若干个不同性质和级别的公司或合作社。这是目前乡镇统筹“新三级”体制的主要实现途径和组织形式。

类型3：集体为主，双层经营。基本形式是土地承包经营权以入股方式成立村社一体的土地股份合作社，破除“户自为战”的经营方式，优化整合农用地资源。这是家庭承包经营为基础的双层经营体制向乡镇统筹“新三级”体制转型的第一步，主要适用于集体账内资产较少，农地资源较多的村。土地股份社是一级产权主体，土地承包经营权转换为股权。村集体经济组织下设土地股份合作社，作为“准总公司”，深化产业分工，组建农业、物业、投资等专业公司或专业合作社作为实际经营主体，形成“社+公司”的组织架构。

类型4：农户投资，多层经营。基本形式是组建界于村集体与农户之间的公私联合的股份合作社或股份合作制企业。家庭承包经营体制改革后，农户家庭私有财产不断累积，成为重要的投资主体。股权形式主要有农户以现金或者实物投资入股，集体采取控股或参股方式出资入股以及吸收社会法人投资入股。

实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展的基本任务

“十四五”时期实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展，需要立足工业化中后期或后工业化发展阶段，进一步解放思想，围绕人的城镇化和壮大集体经济实力两个方面进行顶层设计，总体上看，分别有4项内容，共计8项基本任务。

1. 户籍身份城乡融合。农民的社会身份分区或分乡镇整建制一次性变更或逐步变更为城镇户籍，农民将主要作为一种职业的象征，而不是身份象征。经公安部门户口审批，相应完成户籍变更和户口本发放工作。在条件成熟的情况下，尝试全市一次性完成农转居户籍变更。

2.社会保障城乡融合。通过集体积累与财政兜底相结合方式，支持农村劳动力参加城镇职工养老保险和城镇职工医疗保险，完成社会保障体制的城乡并轨。

3.产业与居住形态城乡融合。通过园区建设、土地整治、集租房建设、民宿经济、绿化建设、市政工程和便民工程建设等多种途径，实施旧村改造，水、电、气等基础设施和公共服务设施城乡一张网全覆盖，村落物理形态根本改观，形成新型城镇社区和新型农村社区两类基准形态。

4.社会管理与公共服务城乡融合。城市规划建成区范围内地区，陆续撤销乡镇与地区办事处，把原来农口负责的农村地区民政、文教、综合治理等农村行政管理工作，转交街道办事处管理，解决城乡二元社会管理体制。农口主管部门重点放在对集体资产的监督指导服务。城市规划建成区外的农村地区，推进村委会与村集体经济组织“两本账”设置，职能分设，政经分开。

5.深化集体产权制度改革。重点是理顺集体经济组织股权关系，由传统集体经济的1.0治理向新型集体经济的2.0治理跨越。完成集体经济组织赋码颁证工作。出台省（市、自治区）集体经济组织股权管理办法，保持普通股人员规模，逐步降低并直至撤销集体股，社员公益事业支出改由列支公益金或任意公积金。降低集体股比例可与增资扩股结合起来，增资对象一般限定在集体经济组织成员内部。经股东代表大会讨论同意的情况下，可以采取试点方式，稳慎吸纳非集体成员性质的股东直系亲属进入。

6.探索新型集体经济治理体系2.0版本和3.0版本。建立乡村型和城镇型两类新型集体经济示范章程，分别探索集体经济治理体系的2.0版本和3.0版本。集体经济治理2.0适应于当前大部分农村地区的治理模式，基本组织形态均为“社+公司”。社一级的特别法人治理结构，具有封闭性特征，属于党建引领下的内部治理、社区治理与外部政府监管的“三位一体”的综合性治理模式。公司一级的治理结构，具有开放性特征，主要按照《公司法》要求，与市场经济接轨。集体经济治理3.0，主要适用于城镇型集体经济，一般要满足城乡社保衔接、公共服务衔接、土地全部征为国有、农民全部转为居民等条件。集体经济组织要尽快剥离社会性负担，实现综合性的治理向专业化治理的转型，可以参照国有企业改革模式，选择有条件地区探索集体经济混合所有制试点。乡级集体经济组织要解决好镇政府、社（或乡镇农工商总公司） 与下属公司之间，即行政主体、产权主体与经营主体的关系，实现“行政权、所有权与经营权”三权分置。提升薪酬水平，培养和吸引优秀职业经理人及专业人才。

7.集体土地集约利用。主要包括集体建设用地集约利用、农用地流转、闲置农宅盘活利用三个方面。完成农民整建制转居地区，鼓励集体土地不征地情况下一次性变国有，并由集体持有一定年限的国有建设用地使用权。农用地方面，重点发展农业科技园区、休闲观光园区以及精品农业园区，落实“点状供地”政策，解决一二三产业融合中的配套设施建设。鼓励村集体经济组织主导土地集中流转，并通过农村产权交易所与农民专业合作社、农业企业进行经营层面合作。

8.集体资金盘活利用。逐步放宽征地补偿款的使用范围。鼓励有实力的集体经济组织成立投资公司，引入职业经理人，训练集体经济专业运营商，积极探索集体经济由重资产经营向轻资产经营的新路径。

作者单位：北京市农村经济研究中心

文章来源：《中国发展观察》杂志2021年第2期