胡波:中美南海竞争的格局和趋势

——基于权力、规则及第三方因素三大变量的综合分析
选择字号:   本文共阅读 3653 次 更新时间:2021-01-27 22:56:30

进入专题: 南海   中美关系   权力竞争   海洋秩序   第三方因素  

胡波  

   【摘要】中美在南海的竞争日益加剧,但一些重要问题尚未得到澄清。中国和美国究竟为何而斗?是什么导致中美自 2009 年以来在南海问题上的摩擦与争论?本文综合分析第三方因素、海洋规则分歧和权力竞争这三大变量在中美南海竞争中的权重和影响机制,探究不同因素间的关系和中美在南海长期竞争的基本趋势。研究表明,当前的中美南海僵局是两国围绕三大因素长期互动的结果,在不同时期三大因素的影响力排序不同。第三方因素、海洋规则分歧和权力竞争分别是 2009—2012 年、2013—2016年、2017—2020年这三个时段最有力的解释变量。在可预见的未来,权力竞争仍将是最有影响力的因素,其他因素的重要性会相对下降。

  

   【关键词】南海 中美关系 权力竞争 海洋秩序 第三方因素

  

   无论双方是否有此意图,到21世纪20年代,南海渐成中美战略竞争的焦点,并在很大程度上加剧了中美关系的复杂化和紧张度。没有人怀疑中美南海竞争的真实性和严重性,但关于竞争的内容和原因,则充满了分歧和疑问。两国都认为对方是问题的根源。中国被指"胁迫"美国的盟友和伙伴,在南海搞"军事化"和寻求地区霸权,美国则被认为在打"南海牌"、遏制中国的海上崛起。事实上,双方的指责都存在一定程度的偏差,不能很好地解释2009 年以来南海地区发生的主要事件和总体局势的发展。比如,至少在2014年之前,中国从未把美国作为南海地区的主要对手,当时主要是想阻止美国介入南海争议,这就是为何在2015年初中国无法理解美国对南海岛礁建设的强烈反应。随着海上力量的崛起,中国在力量建设和维护海洋权益方面日益坚决,但是基于理性观察,姑且不论中国有无这方面的能力,我们尚无法看出中国有明确的战略和详细的计划去控制南海地区。美国自然不愿意看到中国在南海的崛起,但其在南海的政策还涉及法律和政治方面的考虑。利用南海争议牵制中国的逻辑当然一直就存在,但这不能解释奥巴马政府在2009年至2012年间试图采取的平衡政策。公允地说,中美都在夸大对方在南海地区的能力和意图,目前如此严重的僵局也超出了双方的最初想象。显然,基于中美各自战略与政策的分析和解读远不能令人信服,体系或结构性的原因可能更为重要。因此,我们需要重点研究两国在南海问题上的互动。

  

一、既有解释的不足

   围绕中美在南海问题上日益加剧的竞争,主要有三种不同的解释和说法。其中,大国竞争/权力竞争是最主要的和最流行的。华盛顿长期以来认为北京想要把美国"赶出"亚洲。由于中美关系紧张,地区层面的权力转移将伴随着更为复杂的变化和不确定性。现实主义者往往认为,力量对比和权力竞争决定了一切,但这容易将复杂问题简单化,至少在 2009—2012 年间,权力竞争还不是中美南海问题的焦点。

   海洋规则和秩序的争议是另一种西方的主流解释,甚至有人将这种争议上升为"国际制度之争",某种程度上表现为两种权威体系的政治意志较量——美国支持的自由海洋秩序和中国主张的以中国为中心的、封闭的和不自由的海洋秩序。中美关于《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)部分条款和部分军事活动国际规则的解释确实存在许多分歧,但问题是,这种分歧至少自 20 世纪 90 年代以来就一直存在,但为何近十年来变得如此激烈?

   在21世纪初,第三方因素的影响不断显现,中美关系受朝鲜、韩国、日本、越南、菲律宾和俄罗斯等其他行为体的影响越来越大。在南海问题上,第三方因素成为中美摩擦的重要变量。在 2009—2012 年间,中美在南海问题上的大部分外交摩擦和对抗,一定程度上是中美两国出于国内国际合法性对菲律宾和越南行动的回应。

   上述单一变量的解释都有一定的道理,但也存在不足。每种解释都很难说明全貌,它们的不足表明,我们不能依靠一种理论来解释中美在南海的矛盾,而且,在某一时期内起作用的因素并不能在另一个时期保持同样的影响。在不同时期,中美南海竞争的重点明显有所不同,但既有的研究和阐述并不充足。

   有鉴于此,本文试图对以上三大因素进行综合分析,厘清它们在中美南海竞争中的作用机理,并探讨它们之间的关系,然后将这些假设放入不同的时段进行检验。在此基础上,本研究还试图探讨中美在南海地区竞争的长期趋势。为此,笔者将重点回顾中美双方关于南海问题的立场文件、官方声明和具体行动,根据公开报告和研究梳理中美在重大事件中的主要反应和互动情况,进而通过演绎推理分析双方在南海地区的战略动向和政策选择。

  

二、中美南海竞争的三大系统性原因

   中美两国在南海的大多数矛盾和冲突都可以通过权力竞争、海洋规则分歧和第三方因素这三大变量加以解释,虽然两国政府会换届,但这三大因素的影响将长期存在。

   (一)大国竞争/权力竞争

   虽然在可预见的未来中国人民解放军还不足以在全球范围内挑战美国的军事优势,但在亚太海域,更加均衡的权力分配正在取代美国主导的单极结构。正如国际战略界经常提及的,中美之间的权力转移正在亚太地区发生,特别是在东亚地区。一些相对谨慎和保守的观点也认为,中国的海上崛起会带来有限但实质性的权力结构变化。"在过去的半个世纪里,美国总体维持着亚洲水域的主导权,但中国正在挑战这种主导地位。"

   值得注意的是,美国尚未适应这种权力转移。美国虽然认识到亚太海域力量对比的变化,但是拒绝分享权力。"今天的安全环境已经与我们过去 25 年习以为常的战略态势截然不同,这需要新的思维和行动方式。" 美国意识到中国已成为亚太地区的主要海洋大国和对手,因而变得异常焦虑,试图从战略、战术和操作层面对华进行打压。这种认知和反应自 2009 年前后开始发酵,经历了一个不断发展演进的过程,在 2015 年前后趋于定型,2017 年前后进一步固化。

   总体来看,美国在南海的对华战略竞争目标,"确保有利于美国的地区力量对比是核心"。迄今为止,中方至少在官方表态中回避使用"战略竞争"来描述中美在南海的关系态势。问题在于,即便中国没有挑战美国的战略意图,但中国在南海的维权行动和力量建设本身即会被美国看成是对其亚太海上主导地位的威胁。在美国看来,中国的力量崛起本身就是改变现状。"即使中国的崛起现在是和平的,也不能保证它会保持和平。"避免这种不确定的最好方法就是一个多世纪以来美国一直做的事情,即防止其他权力控制或主导海洋。除了南海诸岛主权和海洋权益外,中国还没有公布其他关于南海的战略和政策目标,但比较清晰的是,随着综合实力的发展,中国会不断在南海地区增加力量存在和强化海洋维权行动,并提高其区域影响力。因此,中美在南海地区的权力竞争是不可避免的,并将持续升级。

   (二)海洋规则分歧

   中美两国在海洋问题上存在观念方面的差异和规则上的分歧,主要反映在双方对包括《公约》在内的国际法的部分条款的解释。由于历史、地理和政治文化的差异,中国注重主权和安全,而美国更关注全球海域的军事行动自由,担心中国在南海的政策和法理主张成为改变国际海洋安全秩序的"多米诺骨牌"。应当指出,出于战略和政治原因,这些差异被夸大了,一些人甚至认为,中美海洋竞争的实质是大陆体制与海洋体制间的对抗。事实上,虽然这些差异是明显的,但并不像大多数观察者所认为的那样严重。另外,由于中国是南海沿岸国,而美国在地理上属于域外国家,摩擦与冲突发生在中国周边而非美国周边,两国在南海的利益存在先天的不对称性,中国必须平衡地把握主权、安全和海洋自由,而美国却相对超脱,可以无限地强调海洋自由。

   1. 领海无害通过的"事先同意"

   中美两国均承认他国军舰在自己领海的"无害通过权",但对于外国军舰在其领海进行无害通过时是否需要事先通知沿海国或得到沿海国的许可尚存在分歧。中国坚持沿海国有权要求事先许可,而美国认为沿海国"事先同意"的"无害通过"缺乏国际法依据。中国和美国分别代表了国际社会关于"无害通过"的两种实践。国际上包括中国在内的 30 个左右沿海国家要求外国军舰在其领海进行"无害通过"之前通知自己或得到自己的许可,而美国的部分西方盟友如英国、法国、德国和加拿大等支持美国的主张。

   2 ."过度海洋主张"

   "过度海洋主张"是美国指责其他国家不遵守国际法的一种说辞,针对中国的议题主要包括"断续线"、直线基线、群岛权益和岛礁法律效力等。美国坚持认为,"中国在南海地区的海洋主张,以九段线为例,是毫无根据、不合法、不合理的,没有任何法律、历史和地理价值。" 实际上中国官方较少提及"断续线","断续线"这种术语也很少出现在政府声明中。实事求是地讲,"断续线"并不是中方主张权利的基础,相反,它只是中方主张的权益在地理上的标注。根据2016年 7月12 日发布的政府声明,中国对南海诸岛拥有主权,内水、领海和毗连区,专属经济区和大陆架这三种权利主张,这是基于一般国际法和《公约》而非"断续线"。与"断续线"有关的第四种主张——历史性权利,中方有以下两种辩驳的理由∶第一种观点认为,由于《公约》并没有明确规定历史性权利的地位,因此中国的"断续线"主张不可避免地存在模糊性。第二种观点认为,"断续线"所指的历史性权利未被列入《公约》符合常理,《公约》并不能涵盖所有的海洋权益和国家实践。对此,《公约》序言中也明确指出,"本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据。"

   中美在国际法中的群岛制度和直线基线问题上也存在分歧。美国认为,《公约》第四十七条规定只有群岛国有权利绘制群岛国基线。然而中国却认为,《公约》并未排除大陆国家为其远洋群岛划定直线基线的可能,具体情况则要考虑国家实践,遵循习惯国际法。

   美国认为,根据"南海仲裁案"仲裁裁决,像美济礁和渚碧礁这样的低潮高地不能产生海洋权利,像永署礁和华阳礁这样的岩礁(rocks)只拥有 12 海里领海。对中方来说,首先,中国不承认该仲裁庭及其裁决。其次,中国始终坚持,南沙群岛是一个整体,中国对其拥有主权和海洋权益,不接受根据岛礁地理特征将南沙群岛进行拆分从而声索权利。

   3.专属经济区的军事活动

   关于在确保沿海国安全的情况下如何保障专属经济区内其他国家的军事行动自由,在世界上存在重大争议。在中国看来,《公约》第五十九条规定保留了对"适当顾及沿海国的权利和义务"所含意义的解释空间。依据其解释,其他国家不仅应适当顾及治海国的经济利益,还应适当顾及沿海国的安全利益。而美国的立场是,专属经济区赋予沿海国在其专属经济区内管理经济活动的权利,比如捕鱼和石油勘探,但不赋予沿海国在其专属经济区内超过12 海里领海区域限制外国军事活动的权利。关于专属经济区的外国军事活动,世界各国的主张各不相同。美国坚持专属经济区内无限制的军事行动自由,而中国的立场介于最保守和最激进之间。中国在 1998年颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》对海洋科学研究设有限制,但没有关于限制外国军事活动的明文规定。

事实上,美国军舰和军用飞机在中国专属经济区享有充分的自由,尽管中国对此并不满意,并且会监视这些行动。中国反对美国在其专属经济区的抵近侦察和其他军事行动主要是出于安全考虑,而非法律原因。在中国看来,虽然国际规则没有明确的条文限制美军在中国专属经济区内开展军事活动,但考虑到中国的国家安全,(点击此处阅读下一页)

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