胡波:中美海上危机管理面临的困境与改善路径

选择字号:   本文共阅读 421 次 更新时间:2022-06-14 10:49:06

进入专题: 美国军事与外交     中美关系     海上危机     影响因素  

胡波  

   内容提要:当前,在中美海上竞争加剧的背景下,加强危机管理正成为两国官方和理性人士的共识,然而,即便两国和两军都有强烈的意愿,中美海上危机管理的进展仍不尽如人意,呼吁和倡议多,落地的和有成效的行动较少。本文在回顾中美海上危机管理现状和既往研究的基础上,重点分析妨碍其进展的结构性因素,即中美海上竞争或互动的特殊性,进而探讨缓解这些因素的路径和方法。本文认为,有效的中美海上危机管理必须从战略、规则和机制三大方面同步进行相互适应和妥协的安排,包括相互接受共存、共识的系列规则和必要的制度机制等,三者相辅相成、互相促进。过于偏重战略安全,或过于侧重行动安全,都不可能有大的进展和成效。

  

   关 键 词:美国军事与外交  中美关系  海上危机  影响因素  危机管理改善路径

  

  

   在战略安全领域,加强危机管理可能是中美间唯一的共识,特别是2020年以来,随着军事竞争的加剧,中美双方都意识到了竞争失控的风险,台海和南海的形势尤其受到关注,双方也都频繁释放希望加强危机管理的积极信号。①拜登政府明确表示,“美国要与中国竞争,但不要对抗”。②中国国家主席习近平在与拜登的元首通话中指出,“当前中美关系正处于重要关口,中美在一些问题上会有不同看法,关键是要相互尊重、平等相待,以建设性方式妥善管控和处理”,③中方在其他场合也多次重申“聚焦合作和管控分歧”。④就当前及未来的中美军事关系而言,竞争可能难以避免且日益激烈,增进战略互信和减少针对性军事行动等一般意义上的信任措施并不现实,而危机预防和危机管理是更为紧迫和更为现实的任务。⑤这一点也是中美两军和两国战略界的共识,特别是加强海上危机管控正在成为中美军事关系中的热门议题。

  

   中美异口同声地强调危机管理,显然与形势的发展紧密相关。一方面,中美双方特别是美方认识到,大国军事竞争已经不可避免,且将日渐加剧;但另一方面,双方越来越担心军事摩擦和危机的失控。从战略态势看,中美在常规领域军事竞争的不确定性在增大,一个大的背景是,中国的崛起和美国相对实力的下降,将最终在西太平洋形成一个新的战略平衡,而这个过程注定是不稳定的。⑥如果双方不能很好地管控这个进程,中美发生直接对抗甚至军事冲突的风险将越来越大。就操作层面而言,在日益针锋相对的战略、战术和作战概念影响下,两国海空力量相遇的频次和烈度都在显著上升,因意外事件导致升级的风险日益升高。中美两军关系的重点已从增进战略互信转向管控战略竞争,意图的相互了解可能并不那么重要,重要的是基于能力的相互试探及相互克制。因此,即便双方越来越不信任或喜欢对方,但对管控竞争的需求也越来越大。⑦

  

   然而,现实的情况是,在双方都有如此强烈意愿的背景下,中美在危机管理方面依然停滞不前甚至出现倒退,如2020年的“中美海上军事安全磋商机制”会议,就因为议程和议题设计分歧等原因而不得不取消。拜登政府执政以来,情况仍未见改善,直到2021年8月28日,两军才进行了2021年的首次官方对话。对此,美方长期指责中方缺乏意愿和诚意,拒绝美方的相关倡议;而中方则回应称,美方是在颠倒黑白、混淆视听,在议程设置等方面搞霸凌,责任完全在美方。⑧实际情况究竟是怎样的,中美两军危机管理为何如此之难?究竟是意愿问题,还是受制于其他客观因素?这是一个中美在推进危机管理进程中必须要首先探讨的课题。中美间的危机管理处于一个什么样的水平?在意愿之外,究竟还有哪些因素阻碍了中美海上危机管理的发展?考虑现实和可操作性,该如何务实推进?回答这些问题是我们认识和推动中美危机管理的重要基础。

  

   一 现状及既往的研究

  

   中华人民共和国成立后,中美间的危机管理始于朝鲜战争后,朝鲜战争正面冲突的代价间接促使双方采取措施避免再次发生战略误判和直接武装冲突。中美建交后的10年间,双方的军事对抗得到了极大缓解,危机管理的需求大大降低。冷战结束后,中美合作对苏的战略需求消失,两军关系不断出现纷争,新的战略形势推进双方开展了一系列主动危机管理的尝试。2012年前后,中美军事竞争明显加剧,中美危机管理也进入了新的阶段,2014年前后达到了一个小高潮。2014年11月,中美两国国防部签署“两个互信机制”备忘录,即“建立重大军事行动相互通报机制”和“海空相遇安全行为准则”。⑨特朗普政府时期,即便中美关系总体紧张,但加强危机管理的共识依然存在。中美进行了两轮外交与安全对话,国防部部长也有多次会晤和通电话,两军高层对外一致强调危机管控的重要性,甚至称要将两军关系打造成中美关系的“稳定器”。⑩2020年10月28日至29日,在部分国际媒体炒作“十月惊奇”之时,中美两军举行了危机沟通工作组视频会议,美国否认有关美方可能会对南海岛礁发动袭击的报道,并表示“美方无意对华制造军事危机”。总的来看,中美危机管理一直在不断发展,也有一定的成效,只是远远跟不上中美竞争关系的演进。

  

   (一)中美现有的危机管理机制

  

   应当承认,冷战结束以来,中美危机管控机制的建设取得了不小的进展,形成了高层互动、对话沟通管道和行为准则三大类的危机预防和管控的制度安排。

  

   1.高层联络与对话。中美元首主要通过直接会晤、热线、特别代表和电报等多种方式保持着频繁互动。两国首脑的直接面对面会晤对于稳定中美关系起着至关重要的作用,两国两军关于危机管控的重大进展几乎都是在首脑会晤中达成的。会晤包括国事访问和多边场合的非正式会晤,其本身即是两国关系走向的风向标。1997年,中美双方同意设立两国首脑热线,并在1998年正式建立了两国元首的直通电话通信线路。两国元首通常会在重要节庆日互致问候或就重大事件交换意见。主席或总统特别代表也是两国元首推进重要议程或传递信号的重要方式,时间较为灵活。电报是一种便捷的快速通信的文书,通常被用来向对方表示祝贺、感谢或慰问。

  

   2.沟通及交流管道。正式的外交管道包括两国的驻外使馆、国防部直通电话和一些例行的对话机制如中美战略与经济对话、中美外交与安全(2+2)对话、中美国防部工作会晤(Defense Policy Coordination Talk,DPCT)、中美国防部防务磋商(Defense Consultation Talks,DCT)和中美海上军事安全磋商机制等。根据美国国防部的统计,每年两军的交流频次在2014年到达高潮,达41次,而在特朗普时期有很大的缩减,每年不超过20次。(11)其中,国防部直通电话是两国国防部部长交流热点问题的重要渠道,于2007年11月由两国国防部同意设立,2008年4月两国国防部部长进行了首次通话。国防部直通电话的频次并不固定,主要根据形势发展和工作需要。该管道意在交流看法和保持联系,形式意义大于实质,但在中美两军竞争加剧的背景下,它作为不可或缺的沟通渠道的重要性越来越高。中美战略与经济对话在特朗普时期取消,重新设立的中美外交与安全对话仅进行了两轮,目前来看,拜登政府大概率不会重启这两大机制,而会以不定期的会晤来代替。中美国防部防务磋商始于1997年,为副部长级,主要用于双方就重大防务议题交换看法。中美1998年签署的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》(Military Maritime Consultative Agreement,MMCA)是两国间第一个军事领域信任措施协定,内容包括年度会晤、专门会议和工作组会议,年度会晤的代表级别为少将或中将级,意在交流和管控操作层面的分歧及风险。

  

   非正式的沟通交流渠道包括代表团互访、不定期会晤和联合行动等,较有代表性的如特朗普政府时期的中美夏威夷会谈和2021年3月18日至19日的中美阿拉斯加会谈。这类会谈的主要作用在于交流看法、表达关切和重申立场。伴随两国和两军关系的紧张,工作层面非正式沟通交流的频次逐渐降低。除了礼节性的访问或会晤,两军关系的深入发展面临着诸多的障碍。就美国方面来看,国内法律限制了与中国军队的沟通与交流,以2000财年《美国国防授权法》为代表的系列美国对华歧视性法案始终是制度性障碍;二是美方越来越强调对等,以往在中美能力差距较大时,美方还能对中国国情和中国军队的特殊性给予一定的照顾,随着中国国力的增强和军队的日益现代化,美国越来越锱铢必较甚至是过度反应;三是在大国竞争思维的作用下,美方认为过多和过深入的交流合作会提高中国的军事能力,反而对美方不利。(12)

  

   3.军事行为规则。除了《海上意外相遇规则》等多边机制外,2014年11月建立的“重大军事行动相互通报机制”和“海空相遇安全行为准则”,是迄今为止,中美两军最为具体的有关军事行为的制度安排。然而,这两大机制的运行需要有良好的政治氛围和总体关系环境,强制性和操作性不强,并没有对抑制两军摩擦或海上冲突发挥明显的实质性作用。

  

   (二)相关的研究

  

   关于危机和国际危机的定义,国内外学界尚无统一的定义。在国际关系领域,狭义的国际危机主要指军事危机,而广义的国际危机则包括军事、政治、安全、经济和社会等类型。“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势,形势的发展具有较大的不确定性,且决策者做出有效反应的时间非常有限”。(13)国际危机是“两个或两个以上主权国家在发生严重冲突时的互动过程,冲突没有导致战争,但战争的危险临近。”(14)而危机管理是一种进程,目的是阻止或减轻危机对自身的负面影响,是“为防止形势长期恶化乃至引发战争而对危机进行预防、决策、应对、解决、后续处理的整个过程”。(15)为了缓解战争威胁同时不损害自身的重要利益,国家往往会综合运用威慑、强制外交、保证和利诱等手段。(16)危机是一种特殊类型的冲突,危机管理因此也有别于一般的冲突解决,成功的危机管理往往不是寻求解决利益冲突,而是控制局势,缓和矛盾,降低危机升级的风险,特别是避免爆发军事冲突。(17)不同领域的国际危机,其发展规律和应对都有较大不同,笔者认为,很难有一套统一的框架能用来解释不同类型的国际危机。本文所指的危机管理,主要侧重军事危机管理。

  

   21世纪初,中美学界掀起了一波研究中美危机管理的热潮,这在很大程度上是受到了1995-1996年第三次台海危机、1999年炸馆事件和2001年撞机事件的影响,因为这些危机对于中美关系的影响实在太大。中国现代国际关系研究院于2003年出版《国际危机管理概论》一书,介绍了美国、俄罗斯、日本、韩国和以色列等国的危机管理机制,并通过案例进行说明。(18)2004年,上海国际问题研究院研究员杨洁勉的《后冷战时期的中美关系:危机管理的理论和实践》一书,提出“环境-机制互动论”,重点研究国际总体环境和国家决策机制在国际危机管理过程中的互动规律。(19)进入21世纪第2个10年,关于危机管理的政策性研究增多,而学理性研究偏少。大体而言,已有的研究主要聚焦现状评价、原因分析和改进建议等方面。

  

1.现状评估。几乎所有中外的研究者都认为,中美的危机管理机制不完善,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源::《美国研究》2021年第5期

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