施新州:党内法规制定工作发展趋势展望

选择字号:   本文共阅读 164 次 更新时间:2020-08-26 10:52:26

进入专题: 党内法规  

施新州  

   作者简介:施新州(1973- ),男,河南扶沟人,国家法官学院党内法规研究中心主任,教授,研究方向为法政治学(北京 101100)。

   内容提要:经过改革开放40年的实践和发展,党内法规制定工作形成了有效的运行机制,具体包括党内法规清理机制和工作制度、较为规范的党内法规制定工作规划和计划长效机制、对新制定党内法规的解释机制以及较为完善的制定流程。党内法规制定工作必将实现系统性和协同性的有机统一,价值性与技术性的有机统一,形式合理性和内容实用性的有机统一,以及党内法规工作实践与理论研究的有机结合。

   关 键 词:党内法规制定/工作机制/规范化/制度化

   标题注释:本文系武汉大学党内法规研究中心委托课题“党的领导法规制度研究”的阶段性成果,项目编号:IPLR[2018]NO4。

   改革开放以来,党内法规制定工作取得了丰硕成果,在工作理念、制度体制、程序技术等各层面成就显著。党的十八大以来,随着全面推进依法治国进程的不断深入,党内法规制度建设也进入快车道,这从党内法规制定工作本身的具体规定可窥一斑。相对于中共中央1990年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》),2012年5月印发的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)使党内法规制定工作更为科学化、规范化、制度化,尤其是党的十八大以来的具体实践中,更进一步形成了独具特色的党内法规制定流程,使其朝着科学制定、民主制定和依规制定的方向又迈出了坚实一步。这是党内法规制定工作在汲取实践经验和理论研究成果基础上的积淀和总结,已呈现出规范化特点及可人的制度趋势。

   一、改革开放以来党内法规制定工作回顾

   自党的十一届三中全会开启了我国改革开放和社会主义现代化建设历史新时期,党中央就非常重视国家法制建设,而党内法规制度建设是其中不可或缺的重要内容。党内法规制定工作更是其关键环节,根据其规范化制度化进程,改革开放以来的党内法规制定工作大致可以分为以下三个阶段:

   (一)第一阶段:恢复党内政治生活与主要工作领域的建章立制

   1978年12月18日至22日,党的十一届三中全会作出了将党和国家工作中心转移到经济建设上来并实行改革开放的重大决策,国家政治经济文化生活开始转入正常轨道。其中一项重要的工作就是要恢复国家法制,这对于全党来说,首要的是恢复正常的党内政治生活。党内法规制度建设的首要任务也要围绕这一任务展开。①该阶段开启并初步完成了主要工作领域的建章立制工作,以促进党内政治生活实现正常化。同时,为优化党的领导和执政功能,党内法规制度建设的内容和范围还涉及对经济、科技、企业、教育和群众工作等领域的改革、管理和领导。如中共中央办公厅、国务院办公厅作出了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(1984年12月3日)、《关于科学技术体制改革的决定》(1985年3月13日)、《关于教育体制改革的决定》(1985年5月27日)、《关于加强党同人民群众联系的决定》(1990年3月12日)等等。据上可知,该阶段的建章立制工作为改革开放的顺利进行提供了坚实的制度保障和正确的方针、路线、政策,为党内法规制度建设自身的制度化和规范化奠定了基础。但是,党内法规制定工作尚停留在规范化的探索阶段,党内法规制定过程和制度形式还存在诸多需要进一步完善的地方。

   (二)第二阶段:强化党的建设与党内法规制定的制度化、规范化

   1990年《暂行条例》(7月31日)出台,标志着党内法规制度建设实现制度化尤其是党内法规制定工作的规范化。在以此为标志的第二阶段里,党中央更加重视党的自身建设。为此,党的十四届四中全会通过了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》(1994年9月28日通过)及此后中组部出台了加强和改进科研院所、个体和私营等非公有制经济组织等领域党的建设工作的指导意见,党的十五届六中全会通过了《关于加强和改进党的作风建设的决定》(2001年9月26日),党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》(2004年9月19日),党的十七届四中全会通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(2009年9月18日)等。围绕党的建设和党内法规制度建设的制度化和规范化,中共中央和相关部门又出台了一系列党内法规来加强党的各级组织的结构与功能。在党的地方组织制度方面出台了《中国共产党地方组织选举工作条例》(中共中央1994年1月26日印发)、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》(1996年4月5日印发)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(1999年2月13日印发)、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(2008年5月5日)等,在组织运行制度方面出台了《中国共产党党内统计工作条例》(1996年1月3日印发)、《中国共产党机关公文处理条例》(1996年5月3日印发)、《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》(2008年2月4日)等,在党员及其干部管理制度方面出台了《中国共产党发展党员工作细则(试行)》(1990年8月1日)、《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的规定》(1990年7月7日)、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(1995年2月9日)、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997年1月31日印发)等,在党的纪律建设方面出台了《中国共产党纪律处分条例(试行)》(1997年2月27日)及其修订(2003年12月31日)等。就《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997年3月28日印发)而言,为进一步加强其制度的执行力,继中纪委在1997年9月3日印发其实施办法后,又相继出台了关于其第五条第二款的补充规定(1998年3月3日印发)、关于国有企业领导人员廉洁自律有关规定的解释(2000年11月30日)和中纪委印发的《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(2008年6月6日),经过实践总结又对该准则进行了修订,分别出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(中共中央2010年1月18日)和实施办法(中纪委2011年5月23日),等等,充分体现了党内法规在配套制度建设方面的制度化和规范化,这不仅增强了党内法规制度体系本身的层次性、系统性以及不同党内法规制度之间的协同性,更注重到了党内法规制度的执行力。②该阶段党内法规制定初步形成了较规范的工作流程,有着明晰的工作原则和工作方法。

   (三)第三阶段:党内法规制定开始注重党内法治及其与国家法治建设的协同性

   自2012年5月26印发《制定条例》,尤其是党的十八大以来,党内法规制定工作进一步制度化、规范化。党的十九大之后,不仅强调党内法规制度本身的体系化,也开始突出强调党内法规实施制度和党内法规制度建设保障体系的制度化及其完善。在对过去党内法规制度进行系统清理的基础上,中共中央相继印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》(2013年11月27日)、《关于加强党内法规制度建设的意见》(2016年12月13日)和《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(2018年2月23日),明确了党内法规制度建设的指导思想、工作目标和不同阶段的具体任务。除了进一步修订和完善了《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014年1月14日和2019年3月3日)、《中国共产党纪律处分条例》(2015年10月和2018年10月)、《中国共产党地方委员会工作条例》(2015年12月25日)等主要党内法规,还制定和修订了其他主要党内法规,如在加强党的集中统一领导方面的《中国共产党重大事项请示报告条例》(2019年1月31日)、《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》(2017年10月27日)、《中国共产党统一战线工作条例(试行)(2015年5月18日)》《中国共产党党组工作条例》(2015年6月11日试行和2019年4月6日)、《中国共产党政法工作条例》(2019年1月13日)等,在加强党的自身建设方面的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016年10月27日)等,在党员领导干部管理方面的《推进领导干部能上能下若干规定》(2015年7月19日)、《中国共产党廉洁自律准则》(2015年10月18日)等,在党的监督保障方面的《中国共产党巡视工作条例》(2015年8月3日)、《中国共产党党内监督条例》(2016年10月27日)等。更为重要的是在具体领域也出台了相应党内法规,如在领导和保障司法工作方面出台了具体保障法治建设和司法工作的党内法规《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(2016年11月30日)、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(2015年3月18日)、《保护司法人员依法履行法定职责规定》(2016年7月21日),等等。③综上可知,该阶段党内法规制定工作更为规范化,在总体上更具计划性,在具体内容上也对党内法规制定工作提出了更高要求,即更侧重于党内法规制度体系的完善、具体实施上的可操作性以及保障性。

   二、党内法规制定工作取得的成就及其特点

   根据《制定条例》的具体规定及党的十八大以来党内法规制定的具体实践,党内法规制定工作在制度机制、规划计划、解释机制和制定流程等方面成效显著,实现了进一步地科学化和规范化,主要呈现出以下四个特点:

   (一)形成了有效的党内法规清理机制及其工作程序

   党内法规清理是党内法规制定的一个必经环节,是党内法规制定机关按照“谁制定谁清理”原则在其职权范围内对特定时期内党内法规进行审核进而确定其效力的过程,一般处理方式有三种,即决定废止、宣布失效或予以修改。《制定条例》第三十一条规定党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理,并根据清理情况及时对相关党内法规作出相应处理。当前,“集中清理已成为党内法规制度建设的重要机制”,[1]这对提升党内法规制度建设质量并使之更加体现其规律性具有实质性作用。早从2012年6月中共中央出台《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》到2013年8月发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》集中清理1978年至2012年6月期间中央制定的767件党内法规和规范性文件,[2]再到部署对新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件进行清理,最后于2014年底顺利完成并发布《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,这是党的历史上第一次系统清理党内法规和规范性文件。2018年11月,中共中央部署开展了中央党内法规和规范性文件的第二次集中清理工作,并于2019年4月发布《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》。[3]除全面清理外还进行了专项清理,如2018年5月中共中央发布《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》,目的是“有效解决部分党内法规和文件与机构改革不适应、不协调、不衔接、不一致问题”,[4]同时要求中央纪委、中央各部门、国家机关各部委党组(党委)和各省、***、直辖市党委抓紧对本单位涉机构改革的党内法规和相关文件进行清理。由此可知,在开展集中清理工作的同时也逐步建立并健全了定期清理和即时清理机制,实现了党内法规清理工作的规范化。

   (二)形成了较为规范的党内法规制定工作规划和计划的工作程序

党内法规制定工作规划和计划,是党内法规制定主体在其权限范围内按照相应程序对未来一定时期内党内法规制定工作任务和目标的设定和部署。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 党内法规  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/122640.html
文章来源:《行政与法》2019年第9期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统