作者：曾钰诚，中南大学法学院副教授、 中南大学党内法规研究中心研究员、 同济大学马克思主义研究院研究员。
来源：《法制与社会发展》2026年第6期（第66-84页）。（责任编辑：侯学宾、邢绪伟）
摘 要：既有研究对党内法规备案审查制度缺乏体系性审视，难以系统揭示制度构造的全貌。要阐释党内法规备案审查制度的构造，需围绕“组织—结构—过程”的体系化视角展开。“纵向—横向”组织视角折射出备案审查制度蕴含的纵向控制与横向协同二维构造机理，“政治—法治”结构视角呈现出备案审查制度内嵌的功能主义与规范主义复合构造机理，“常规—调适”过程视角展现了备案审查制度形塑的常规治理与调适治理双轨构造机理。党内法规备案审查制度的机制构造蕴含三重面向：组织面向包括实现责任纵向配置与横向划分的备案审查责任机制，以及助推不同备案审查机关协同合作的衔接联动机制；结构面向包含以政治保障、政策推进、法治约束为内容的审查机制，以及以备案程序、审查程序、处理程序为构成要素的程序机制；过程面向体现正式机制与非正式机制互动交织的动态构造。应当通过优化衔接联动机制、完善审查机制、处理好正式机制与非正式机制间关系等路径，进一步健全党内法规备案审查制度，提升制度效能。
关键词：党内法规备案审查制度；“纵向—横向”组织框架；“政治—法治”结构框架；“常规—调适”过程框架
一、问题的提出
党的二十大报告提出：“完善和加强备案审查制度。”该要求旨在充分发挥备案审查制度在推动党内法规完善、促进党内法规和国家法律衔接协调方面的法治保障作用。《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》将“坚持依法治国和依规治党有机统一”确立为习近平法治思想核心要义的“第十二个坚持”。这就对在新征程上实现党内法规同宪法法律的衔接和协调提出了更高要求。习近平总书记强调：“要继续推进党内法规制度体系建设，注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调，加强党内法规备案审查工作。”习近平总书记的重要论述深刻揭示出，备案审查制度在确保党内法规同宪法法律相一致方面发挥着关键作用。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“完善党中央重大决策部署落实机制，确保上下贯通、执行有力。”保证党中央决策部署执行有力和全党行动一致是党内法规备案审查制度的核心目标。
党内法规备案审查制度，是指制定机关在规定时限内将其所制定的党内法规报送党中央备案，由党中央依职权审查，并就审查发现的问题作出处理的监督制度。2019年修订出台的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》），在促进党内法规备案审查制度完善的同时，也健全了备案审查工作体系。在现阶段，学界关于党内法规备案审查制度的研究成果主要涉及三个方面：一是思考党内法规备案审查制度的功能，揭示备案审查制度在监督党内法规制定工作、提升党内法规制定质量、保障党内法规同国家法律衔接协调方面所发挥的重要作用。二是探讨党内法规备案审查制度的内容构成，对备案审查原则、主体、范围、程序、结果等构成要素进行规范分析。三是探究党内法规备案审查制度的实践运行机制，对二元双维备案审查机制的建构、备案审查衔接联动机制的运行展开分析，并思考制度完善路径。
上述研究为我们认识和理解党内法规备案审查制度提供了理论资源，但相关研究仍存在提升空间：一方面，既有研究大多散见于党内法规制度建设、党内法规与国家法律关系、党内法规制定等主题之下，相关讨论呈现碎片化特征，缺乏深入性与系统性，关于党内法规备案审查制度的体系化阐释成果匮乏。另一方面，现有研究虽已对党内法规备案审查制度的机制构造进行探索，但相关研究仍较为粗浅，既未能形成一个体系化方案对党内法规备案审查制度进行系统分析与深入解释，也未能呈现党内法规备案审查制度的构造体系。鉴于此，本文寻求在现有研究的基础上，立足制度文本，从“组织—结构—过程”的体系化视角出发，系统揭示与阐释党内法规备案审查制度的构造机理和机制，并思考提升党内法规备案审查制度效能的规范进路。
二、“组织—结构—过程”：一个分析框架
作为政治社会研究的经典分析范式，“结构—过程”分析框架提供了解释政治社会实践领域诸多核心议题的有效视角。其中，结构是对主体间关系、行动框架和基本秩序所作的设定；过程连接行动与结构，关注不同行动主体在现有结构中展开的互动。然而，将现有框架直接运用于对具体制度的分析，存在一定的理论张力。一方面，既有结构视角多立足于对组织、规则、秩序等要素的分析，忽视了价值要素的影响，未能关注不同价值目标对结构的塑造作用；另一方面，既有结构视角注重对规定组织关系的制度框架本身的讨论，而不同组织间的制度关系则在讨论中被弱化了。基于此，笔者尝试对“结构—过程”分析框架进行改造，通过嵌入组织视角，构建起“组织—结构—过程”的三维分析框架，对党内法规备案审查制度构造进行分析与阐释。
在“组织—结构—过程”的分析框架中，组织是区别于结构的一个独立理论视角。制度是组织的外在表现形式。组织视角关注作为党的组织工作重要内容的党内法规备案审查，以及作为党的组织机制的备案审查制度，侧重揭示不同党组织在备案审查工作中的制度关系与联结网络。结构不仅是关于制度构成要素的系统性安排，而且是一整套指向特定价值目标以及对各类机制进行价值整合的秩序。结构视角能呈现党内法规备案审查制度的机制构造所蕴含价值目标的结构性特征，注重对服务于不同价值目标的备案审查制度及其结构化机制构造展开系统阐释。过程是制度运行的一种形态。过程视角聚焦于党内法规备案审查制度在运行过程中的不同机制形态及其互动关系与治理形式。三者存在逻辑上的递进关系：“组织”首先确定了制度内嵌的组织关系，“结构”进一步设定了制度的价值构造与内容框架，而在此基础上，“过程”实现了制度运行与制度结构的动态连接。“组织—结构—过程”分析框架具体可以概括为以下内容：
一是“纵向—横向”组织框架。制度是开展组织工作的模式化工具，其不仅使组织活动惯例化，而且确立了部门之间的联系，并维系这种联系的稳定性。制度设定了组织角色，协调了组织关系，提供了组织行动的基本框架。组织工作受制度的约束与管理，制度明确组织行动的目标与方式。党内法规备案审查作为党组织的一项业务工作，其制度构造包含不同主体围绕党内法规备案审查工作所形成的互动关系与组织机制。党内法规备案审查制度的组织面向集中体现为，明确相关主体在备案审查工作中的制度定位及组织间的权责关系。笔者寻求建构一个“纵向—横向”的组织框架，用以体系化揭示党内法规备案审查制度蕴含的组织构造机理和机制。“纵向”维度关注上下级党组织之间在层级关系中围绕党内法规备案审查工作所形成的制度化互动，重点阐释备案审查在纵向制度链条中的组织关系及其控制机制构造。“横向”维度聚焦于同级党组织在平行关系中围绕党内法规备案审查工作所建立的制度化互动，集中探讨备案审查在横向制度链条中的组织关系及其协同机制构造。
二是“政治—法治”结构框架。“结构”属于制度研究的基本视角之一。制度系统作为一个具有复杂结构的要素集合体，涉及规范构成、运行机制等诸多要素。结构是系统要素的联结方式。从结构视角分析制度，核心意图在于深入揭示制度要素所蕴含的价值目标体系及其结构性特征，以及服务于价值目标实现的机制组合。党内法规备案审查是兼具政治与法治双重属性的制度实践。一方面，党内法规具有政治属性，党内法规备案审查工作以实现特定政治功能、发挥重要政治效用为目标。另一方面，推进法治中国建设，需要充分发挥党内法规的规范作用，实现依法治国与依规治党的有效对接。党内法规备案审查工作在保障依法治国和依规治党有机统一方面发挥着重要法治作用。党内法规备案审查制度形成了推动上述价值目标实现的复合结构。笔者试图建构一个“政治—法治”的结构框架，用以系统阐释党内法规备案审查制度构造的复合结构面向。其中，“政治”结构注重对机制进行功能化解释，意在阐释党内法规备案审查制度的机制设计在维护政治权威、落实政治决策、推动政治监督方面所发挥的功能。“法治”结构侧重于对机制进行规范化解释，旨在揭示党内法规备案审查制度机制所蕴藏的规范权力运行、促进党内法规同国家法律相一致、提升备案审查工作的程序规范性等法治机理。
三是“常规—调适”过程框架。与组织、结构等静态视角不同，过程是一种动态视角。过程是体系的运动，治理体系的持续运行依赖于体系内部要素的互动。因此，过程视角提供了一个关于党内法规备案审查制度运行过程中不同机制形态及其互动影响的解释框架。党内法规备案审查制度包含两类机制形态，即正式机制与非正式机制。备案审查制度正是在正式机制与非正式机制互动交织、协同运作的过程中建构其有效性的。笔者尝试确立一个“常规—调适”的过程框架，以系统展现正式机制与非正式机制在党内法规备案审查制度运行过程中的互动关系。“常规”和“调适”作为分析性概念，在本文中有其特定意涵：前者指在正式秩序主导下依托正式机制推进备案审查工作的一般化治理过程；后者指游离于正式秩序之外，通过对正式机制进行非正式调整，以适应备案审查工作不断变化的制度需求的过程。“常规”过程框架致力于探索党内法规备案审查制度所确立的、在备案审查常规治理中发挥正式效用的程序安排和法定机制。“调适”过程框架则将注意力集中在形塑备案审查调适治理的机制构造，意在讨论在党内法规备案审查制度运行过程中发挥调适作用的非正式做法与经验性机制。
三、党内法规备案审查制度的构造机理
（一）“纵向—横向”组织关系的构造机理
中国特色党政体制的制度特征表现为“党政科层制”。科层制原则及其建立在纵向层级节制关系和横向分工协作关系上的组织控制与协同机制，是维系党的组织体制高效有序运转的关键基础。党内法规备案审查制度在组织层面的内容构造体现了科层组织运作的体制逻辑，蕴含了“纵向—横向”组织关系的二维构造机理。
第一是对上负责、层级监督与纵向组织控制。遵循清晰的等级制原则、突出层级控制和监督，正是科层组织的理性化特征。党的组织体制的科层特征集中体现为从中央、地方到基层的组织分层设置，其中内含一套严密的上级监督下级的权力配置与控制体系。党内法规备案审查制度构造涉及党的组织体制中两套控制机制的整合，即对上负责与层级监督。“对上负责”指对上级领导机关负责，要求下级组织全面执行上级组织决策部署并向其报告工作。“层级监督”指上级组织依托对下级组织的领导权开展监督，拥有约束下级组织的监督权力。党内法规备案审查制度确立了党中央领导并监督下级党组织、规范其党内法规制定工作的纵向控制体制。一方面，“党内法规备案”的机制设计依循对上负责的组织控制逻辑，强调制定机关对作为其上级领导机关的党中央负责，并忠实履行向党中央报告党内法规制定情况的组织责任，以强化党中央对党内法规制定工作的集中统一领导。另一方面，“党内法规审查”的机制设计内嵌层级监督的组织控制逻辑，通过将党内法规纳入党中央的审查监督范围，从而实现对制定机关法规制定权的控制。
第二是责任分工、内外协作与横向组织协同。科层组织的高效运转离不开专业化分工。分工的过程会产生协调需求。组织在完成任务时需要与其他部门合作协调，而科层组织就是通过分工协作来承担组织任务的。党的组织体制包含一个实现责任分工与内外协作的协同机制。其中，“责任分工”意味着在党内协同推进特定工作过程中实现不同参与主体任务划分及责任配置的明晰化。“内外协作”旨在调动党内外多个部门，围绕特定任务建立协作配合的稳定关系。党内法规备案审查制度构造蕴含横向分工协作的组织协同逻辑。一方面，党内法规备案审查制度明确了同一层级相关党组织在备案审查工作中的责任分工，能协调统一各方主体的职责及行动。另一方面，党内法规备案审查制度通过确立备案审查衔接联动机制，形成多方主体内外协作、合力推进备案审查工作的组织协同格局。
（二）“政治—法治”价值结构的构造机理
党内法规备案审查制度在结构层面呈现“政治—法治”的复合构造机理。政治构造机理蕴含功能主义的结构逻辑。功能主义倡导从制度的工具主义分析视角出发，关注制度蕴含的调适和便利价值，以及考察能否有效实现制度旨在服务的政党任务与政策目标。法治构造机理具体体现为规范主义的结构逻辑。规范主义植根于使国家权力服从于法律的法治信念，以设定行为依据、规范权力运行作为价值目标，重视发挥制度的限权与控制功能。
第一是功能主义结构。党内法规备案审查制度嵌入了一套服务于政治目标并保障其实现的功能主义结构。《备案审查规定》第1条将“维护党内法规和党的政策的统一性、权威性”明确为备案审查制度的宗旨。习近平总书记强调：“要做好备案审查工作，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，维护党内法规和党的政策的统一性权威性”。“备案审查的首要任务是保证建章立制工作同党中央保持高度一致，切实维护党中央权威和集中统一领导。”维护党内法规的统一性和权威性可以被理解为维护党中央权威和集中统一领导的制度体现与规范表达。同时，党内法规承载党的政策意志，是党领导国家建设的重要工具。因此，党内法规备案审查制度具有推进政策目标、支持政策创新的功能。党内法规备案审查制度的功能主义结构主要表现在两个方面，即政治保障和政策推进。其中，“政治保障”结构涉及一套确保党内法规同党中央决策部署和制度安排相一致、保障党中央政治权威的审查机制；“政策推进”结构同样体现于党内法规审查机制中，具体是指用以提升党内法规的政策效果、推动地方和部门政策创新的审查标准建构。
第二是规范主义结构。治理法治化首先意味着推动构建约束公权力运行的规范秩序。党内法规备案审查制度作为党内监督制度的组成部分，包含一套以权力运行法治化为价值目标的规范主义结构，制度内容体现为针对两类权力的控制结构。一是确保党内法规制定权始终运行在法治轨道上的控制结构。党内法规备案审查制度旨在将党内法规及其制定过程纳入监督框架，实现对党内法规制定权运行的法治控制。二是确保党内法规备案审查权始终运行在法治轨道上的控制结构。党内法规备案审查制度旨在提升备案审查工作的程序规范性，该制度围绕备案审查工作链条与权力运行，构建起一整套系统严密的程序机制，保证备案审查机关统一规范行使备案审查权。
（三）“常规—调适”治理过程的构造机理
党内法规备案审查制度构造展现出常规治理与调适治理交融互动的过程机理，其不仅包含一套支撑备案审查常规治理的一般性、法定性的正式机制，而且涵盖在备案审查调适治理过程中形成的一系列具有能动性、经验性的非正式机制。
第一是常规治理过程。常规治理过程集中表现为治理活动的一般性、稳定性、规范性状态，是由法定意义上的正式机制所塑造的运行秩序。正式机制依托统一规范的制定程序而建立，因此能拥有稳定的效力，为常规治理提供基础框架。组织依常规按部就班开展工作。支撑组织常规运转的机制既建立在分工明确、各司其职的组织结构上，又体现在稳定重复的科层运转过程中以及依常规程序开展的各种例行活动中，组织工作正是在此之上得以形成其稳定性、可预测性和高效性的。党内法规备案审查制度构建了在党的组织系统内常规推进备案审查工作的制度链条，其依托《备案审查规定》的正式安排，构造出一套成文化、体系化的机制组合，对备案审查工作事项作出一般性规定，为常态化推进备案审查工作提供基本遵循。《备案审查规定》明确了党内法规备案、审查、审查处理等环节常态化运行的标准化程序和工作机制，为塑造正式秩序作用下的备案审查常规治理过程奠定了坚实基础。
第二是调适治理过程。党内法规备案审查制度的非正式机制在与正式机制的互动中，形成了面向备案审查常规秩序的调适治理过程。制度目标通常在正式与非正式的关系互动中得以实现。“一些非正式规则可以填补正式规则的‘缺陷’，或者对正式规则进行调整以适应组织的特殊情况。”非正式机制在实践中往往能够发挥正式效力，它在很多时候表现为对过程进行规范的、在特定场合需要遵从的程序性规则。非正式机制的创制被认为是对正式机制及其运行过程的补强、调整和适应。本文所称的非正式机制，是指未经制定程序、未被《备案审查规定》明文确立，在备案审查工作中逐步形成且具有实际约束力的规范形式。党内法规备案审查制度的非正式机制构造，包括党内法规备案审查工作情况报告机制、指导案例机制、业务指导机制等，这些非正式机制共同塑造了备案审查调适秩序及治理过程。党内法规备案审查制度通过吸纳非正式机制，塑造调适治理过程，可以有效应对正式机制运行的局限，提升党内法规备案审查治理的有效性，进而更好地保障制度目标的实现。
四、党内法规备案审查制度的机制构造
党内法规备案审查制度的内部构造具有复杂性和多面性特征。笔者尝试在揭示党内法规备案审查制度的构造机理的基础上，进一步聚焦于党内法规备案审查制度的机制内容，立足于组织、结构、过程三重面向，对党内法规备案审查制度的机制构造进行体系化阐释。
（一）党内法规备案审查制度机制构造的组织面向
党内法规备案审查是党的一项组织工作，牵涉不同组织之间围绕备案审查工作所形成的制度互动。组织控制与组织协同视角不仅解释了党内法规备案审查制度的组织构造机理，也揭示了从纵向与横向维度推动党内法规备案审查制度运行的组织机制构造。这集中体现为两个方面的机制架构：一是党内法规备案审查责任机制；二是党内法规备案审查衔接联动机制。备案审查责任机制既关注纵向组织关系上的责任配置与监督秩序，也关注横向组织关系上的责任分工与协作秩序。备案审查衔接联动机制则注重从横向层面实现党和国家备案审查机关的合作对接。
1. 党内法规备案审查责任机制构造
党内法规备案审查责任机制通过确立清晰严密的备案审查责任链条，明确不同党组织在党内法规备案审查工作中所承担的权责，构筑规范有序推进备案审查工作的责任网络与组织关系。党内法规备案审查责任机制的内在构造包含两个方面：一是纵向组织关系上的“报备—审查—监督”责任机制；二是横向组织关系上的“牵头—配合”责任机制。
从纵向组织关系视角出发，可以将党内法规备案审查责任机制的内容划分为报备责任、审查责任与监督责任。《备案审查规定》第4条构建了承担党内法规备案审查主体责任的组织体系。根据其中的主体设置并结合《中国共产党党内法规制定条例》第3条关于党内法规制定主体的规定，可以将在党内法规备案审查工作中承担主体责任的组织范围概括为党中央、中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省级党委。承担报备主体责任的是除党中央外享有党内法规制定权的全部党组织。就组织层级而言，负有党内法规报备责任的主体均属下级党组织，在日常工作中接受党中央全面领导，对党中央负责并报告工作。党中央主要承担审查主体责任。依据《备案审查规定》第6条的规定，中央纪律检查委员会、党中央工作机关、省级党委应向党中央报备党内法规。这进一步明确了党中央作为审查责任主体的规范性地位，以及上述相关主体的报备责任。此外，《备案审查规定》第24条的规定明确要求党组织加强对备案审查工作的监督检查。这里的党组织在党内法规备案审查工作中具体指党中央。换言之，党中央不仅对报备责任主体的履职尽责情况负有监督责任，还将具体办理备案审查工作的中共中央办公厅纳入监督范围。以报备责任、审查责任、监督责任为核心的备案审查责任机制建构，遵循党的领导体制中“对上负责”机制的责任纵向配置逻辑。对上负责机制塑造了上下级党组织之间基于领导、报告、监督等纵向工作机制所形成的责任关系网络。在该关系网络中，中央纪律检查委员会、党中央工作机关、省级党委应当对作为上级领导机关的党中央负责，并负有向党中央忠实报告工作（报备党内法规）、接受党中央审查监督的主体责任。
横向组织关系视角聚焦于备案审查责任的平行划分，即在层级相同的组织之间厘定备案审查责任分工。这涉及牵头责任与配合责任的构造。《备案审查规定》第4条第2款明确规定，各级党委办公厅（室）负责牵头办理本级党委备案审查工作，统筹协调、督促指导本地区备案审查工作。有关部门应当在职责范围内积极协助开展备案审查工作，共同发挥审查把关作用。在党内法规备案审查工作中，牵头责任的承担主体是中共中央办公厅。《中国共产党工作机关条例》第12条规定，党委办公厅作为服务和保障党委运行的综合部门，承担着推动党委决策部署贯彻落实、按照党委要求统筹协调有关方面开展工作等职责。依照相关规定，制定机关向党中央报备党内法规，具体备案审查工作由中共中央办公厅及其法规工作机构牵头承担和办理。备案审查牵头责任主要包含两个方面：一是办理“接收报备、备案登记、审查处理、督促整改、归档管理、通报情况、成果利用等方面事务”；二是“统筹协调有关方面各负其责、各尽其责，研究和推动解决备案审查工作中存在的问题等”。备案审查配合责任的承担主体，包括除党中央外的所有党内法规制定机关，涵盖中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省级党委。配合责任是指，制定机关应支持、协助中共中央办公厅推进备案审查工作，及时全面报备党内法规，及时就党内法规的相关情况说明依据和理由，及时处理解决党内法规存在的问题。
牵头责任和配合责任的横向配置体现在，在牵头责任和配合责任所建构的备案审查关系中分别承担相应职责的主体，包括中央纪律检查委员会、党中央工作机关（含中共中央办公厅）等，在层级体系中均属于党中央统领下的中央机关，不同中央机关之间呈现一种分工性的平行结构和关系。牵头责任与配合责任之间的横向互动协同，构成党内法规备案审查工作的基本运行样态。
2. 党内法规备案审查衔接联动机制构造
党内法规备案审查衔接联动机制，是指党和国家备案审查机关为推进合法性审查等特定备案审查任务，通过淡化彼此在工作领域、组织职能方面的界限而相互配合、协同联动，共同发挥整体性作用的工作机制。特定的工作任务或制度环境更容易让彼此建立互动性关系。备案审查衔接联动机制聚焦于党内法规备案审查工作中的合法性审查，通过构建一个参与性框架与组织机制，横向统筹中共中央办公厅、全国人大常委会法制工作委员会、司法部等党和国家备案审查机关，形成推进备案审查工作的合力。全国人大及其常委会是国家立法监督机关。《宪法》《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等国家法确立了全国人大常委会对法规、自治条例和单行条例、规章开展备案审查，保证法治统一和宪法法律实施的法定职责。司法部依据《法规规章备案审查条例》对规定范围内的法规规章进行备案审查。上述备案审查工作主要限于国家法律领域。党内法规备案审查衔接联动机制则将国家备案审查机关的合法性审查职能延伸至党内法规领域，为国家备案审查机关实质性参与党内法规备案审查工作、增强其对特定党内法规开展审查监督的组织基础与能力基础提供了制度路径。根据程序启动主体的不同，备案审查衔接联动机制具体包括党内启动型协同与党外启动型协同两类机制构造。
“党内启动型协同机制构造”是指由党内的备案审查机关（中共中央办公厅）启动衔接联动程序，将国家备案审查机关吸纳到党内法规备案审查工作中，协力解决党内法规审查过程中遇到的法律问题的运行机制与协同模式。依据《备案审查规定》第12条第1款的规定，中共中央办公厅法规工作机构在审查党内法规过程中，遇有复杂、专业性强的法律问题而自身难以准确把握的，可以向国家备案审查机关征求意见建议，或者会同国家备案审查机关对党内法规所涉法律事项进行会商审查。国家备案审查机关通过向中共中央办公厅法规工作机构提出审查意见建议，从而实质参与到党内法规备案审查工作中。
“党外启动型协同机制构造”是指由党外承担备案审查职能的国家机关——全国人大常委会法制工作委员会或司法部——启动衔接联动程序，针对特定党内法规可能存在的违法违规问题，向中共中央办公厅提出或移送审查建议、审查要求，中共中央办公厅法规工作机构依据审查建议或要求进行研究处理的运行机制和协同模式。《备案审查规定》第12条第2款明确规定，人大常委会、政府的备案审查工作机构发现党内法规可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议，后者应当研究处理并以适当方式反馈结果。同样地，根据《立法法》第115条的规定，对应当由其他机关处理的审查要求或审查建议，全国人大常委会法制工作委员会应及时向其移送。《法规规章备案审查条例》第7条也规定，国务院备案审查工作机构应当加强同其他备案审查工作机构的联系，围绕移交处理等事项加强协作配合。在党内法规备案审查工作中，国家备案审查机关基于上述规定启动衔接联动程序的实践效果表现为：中共中央办公厅在收到全国人大常委会法制工作委员会、司法部提出或移送的审查建议、审查要求后，由其法规工作机构启动相应审查程序，并及时反馈办理结果。
（二）党内法规备案审查制度机制构造的结构面向
党内法规备案审查制度的机制构造承载两类目标，即政治目标与法治目标。政治目标塑造了党内法规备案审查制度的功能主义结构，该结构中的机制构造旨在发挥政治保障和政策推进的双重功能。法治目标塑造了党内法规备案审查制度的规范主义结构，该结构中的机制构造致力于实现约束党内法规制定权和备案审查权的复合规范作用。从结构面向系统阐释党内法规备案审查制度的机制构造，可围绕党内法规审查机制和备案审查程序机制展开讨论。
1. 党内法规审查机制构造
《备案审查规定》第11条对党内法规审查机制作出体系化建构，规定备案审查机关应从政治性、合法性、合规性、合理性、规范性、创新性等方面对党内法规进行全方位的内容审查。党内法规审查机制的内容设计重点围绕政治保障、政策推进、法治约束三个目标展开。
就政治保障而言，推动党内法规备案审查工作的首要任务是加大对党内法规的政治审查力度，更好发挥党内法规备案审查制度在保障政治大局、维护党中央权威和集中统一领导方面的重要作用。为实现这一制度目标，党内法规审查机制设计了政治性与合规性的审查标准组合，将党内法规纳入政治监督的范围，加强政治“体检”，确保党内法规同党的理论和路线方针政策相一致，同作为党中央政治意志规范化表达的中央党内法规相衔接。《备案审查规定》第11条第1款第（一）项明确规定，政治性审查标准应从政治站位、政治方向、政治立场等方面对党内法规进行审查把关，重点审查党内法规“是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，是否与党中央重大决策部署相符合，是否严守党的政治纪律和政治规矩”等。这包含两个方面的规范构造：一方面，应审查党内法规的相关政治性表述同党中央定调的政治性表述在形式上是否保持一致；另一方面，应审查党内法规同党的意识形态、党的政治规矩和政治纪律等理念要求在实质上是否相符。《备案审查规定》第11条第1款第（二）项规定了合规性审查标准，重点处理报备党内法规同党章、中央党内法规相抵触、不一致的问题。党章和中央党内法规承载党中央的政治意志，并统领整个党内法规体系。因此，合规性审查标准旨在维护以党章、中央党内法规为核心的党内法规体系及其所塑造的政治秩序的统一性。
就政策推进而言，长期以来，作为党的政策制度化表达的党内规范性文件发挥着一定“造规”功能，这塑造了规范形式和政策形式相互交织的党内法规形态。党内法规的内容不仅包含规范性条款，而且内嵌政策性条款。这意味着，党内法规也能产生一定的政策效果。基于此，党内法规审查机制通过构造合规性、合理性、规范性、创新性相结合的审查标准组合，强化对党内法规涉政策性内容的审查把关，保障党中央政策落实，推动地方政策创新，提升党内法规的政策实施效果。《备案审查规定》第11条第1款第（二）项明确了合规性审查应当关注党内法规是否同上位党内规范性文件相抵触。在党内法规备案审查工作中，上位党内规范性文件主要指党中央制定的政策文件。合规性审查标准旨在确保党内法规全面准确贯彻党中央政策文件及其背后的精神要求。《备案审查规定》第11条第1款第（三）项确立了合理性审查标准，关注党内法规“是否适应形势发展需要，是否可能在社会上造成重大负面影响，是否违反公平公正原则”。合理性审查标准将党内法规的涉政策性内容纳入审查框架，聚焦党内法规的实际政策效果与社会影响，从宏观政策取向一致性和政策合理性等方面审查把关，促进党内法规政策效能的提升。《备案审查规定》第11条第1款第（四）项对规范性审查标准作出规定，将党内法规“表述是否规范”列入规范性审查的内容之中。规范性审查标准旨在提升党内法规内容中政策性表述的规范性，进而保证党中央的政策意图和要求在党内法规中获得精准体现、全面落实。《备案审查规定》第11条第2款实质性地创设了创新性审查标准，提出“审查机关在审查中，应当注重保护有关地区和部门结合实际改革创新的积极性”。该规定旨在发挥备案审查制度的引领作用，在不违背中央精神与相关规定的前提下，支持地方结合工作实际，根据需要在党内法规中适当创设承载改革创新内容的政策举措。
就法治约束而言，将党内法规建设纳入法治轨道是党内法规备案审查制度的核心目标。为了加强对党内法规内容、制定权限与制定程序的法治约束，党内法规审查机制设定了合法性与合规性两项审查标准。依据《备案审查规定》第11条第1款第（二）项的规定，法治约束集中体现在合法性、合规性审查标准的内容设置上。两项标准的内容设置包含两个方面：一是审查制度内在方面，即主要审查党内法规“是否同宪法和法律相一致”，重点解决党内法规的内容规定同宪法法律的精神、原则、内容可能存在的不一致乃至冲突问题，促进党内法规与国家法律的衔接协调、良性互动。二是审查制度外在方面，即审查党内法规“是否符合制定权限和程序”。在制定权限约束上，审查主体主要审查制定主体是否享有党内法规制定权，制定工作是否超出授权范围，只能由法律规定的事项是否被越权规定等；在制定程序控制上，审查主体主要审查党内法规制定工作是否符合程序合法性要求，包括制定工作是否被纳入年度制定规划，党内法规草案是否在一定范围内征求了意见，党内法规草案是否经过了会议审议和讨论等。
2. 党内法规备案审查程序机制构造
程序是实现法治的有效途径和机制。党内法规备案审查制度包含一套致力于推动备案审查工作流程化、规范化的程序机制构造。
第一，报备程序是制定机关向党中央报备其制定的党内法规，以接受党中央审查的程序安排。《备案审查规定》从四个方面建构了党内法规报备程序的内容框架：一是主动报备。《备案审查规定》第8条第1款明确规定，制定机关应当自党内法规发布之日起30日内主动报备党内法规。该条款规定了制定机关报备党内法规的时限要求，是报备程序启动的首个环节。二是限期补报。针对漏报、迟报情形，《备案审查规定》第8条第2款设置了纠正程序，规定对未在规定时限内报备党内法规的，备案审查机关应责令其限期补报，必要时可以通报。三是形式审查。在收到报备党内法规等材料后，备案审查机关会首先实施形式审查，审查事项包括报备材料是否属于备案范围、是否符合报送时限要求和规定格式、是否齐全等。四是备案登记。备案登记是报备程序的最后环节，也是启动后续审查程序的前置条件，只有经过备案登记的党内法规才能进入实质审查阶段。《备案审查规定》第11条第1款规定，备案审查机关对符合形式审查要求的党内法规应予以登记。
第二，审查程序是备案审查机关对纳入备案登记的党内法规进行实质审查并判断其制定质量的程序安排。《备案审查规定》从三个方面确立了党内法规审查程序的内容：一是实质审查。《备案审查规定》第11条规定，备案审查机关应当全方位审查党内法规内容、制定权限、制定程序等是否存在实质性问题。实质审查同报备程序紧密衔接，只有经过备案登记的党内法规才会被纳入实质审查程序。二是征求意见。征求意见不是党内法规审查工作的必经程序。《备案审查规定》第12条第1款规定，对于内容复杂敏感、专业性强、涉及面广的党内法规，备案审查机关可以征求有关方面的意见建议。三是说明理由。《备案审查规定》第13条第1款规定，备案审查机关可以要求制定机关就审查中发现的问题或有关方面的意见建议作出说明。该程序仅适用于发现问题的情形。对于审查中发现的问题，备案审查机关难以作出严谨准确判断的，可以要求制定机关在规定时限内就相关情况说明理由和依据。
第三，处理程序是备案审查机关根据审查结果作出审查处理决定的程序安排，是备案审查制度的刚性所在。《备案审查规定》主要从四个方面明确了处理程序的内容：一是作出处理。依据《备案审查规定》第14条至第19条的规定，审查程序完结后，备案审查机关应当根据是否存在问题以及问题的性质与严重程度，对党内法规分别作出备案通过、可以备案通过、不予备案通过的审查处理决定。二是报请审批。《备案审查规定》第20条规定，备案审查机关对党内法规作出审查处理决定，应当依权限和程序报请审批。中共中央办公厅法规工作机构仅享有审查处理决定的拟定和建议权限。拟定的审查处理决定经报批程序，由党中央批准后，才被赋予正式效力。三是结果反馈。备案审查机关应当将审查处理结果通过一定方式反馈给报备机关，报备机关应当及时纠正存在问题的党内法规条款。四是督促整改。处理决定作出后，针对报备机关的整改纠正情况，备案审查机关可以及时跟进了解和督促指导。特别是对已被书面提醒并要求纠正的问题，备案审查机关应当重点跟进。依据《备案审查规定》第18条第2款及第19条第3款、第4款的规定，报备机关应当在收到书面提醒、纠正要求等审查处理决定后30日内报告处理情况。整改符合要求的，由备案审查机关依程序准予备案通过；报备机关无正当理由逾期不进行整改的，备案审查机关可以作出撤销党内法规的决定。这里的撤销决定实质上仍属于建议范畴。中共中央办公厅法规工作机构提出撤销党内法规的处理建议，该建议应由中共中央办公厅报请党中央决定。
（三）党内法规备案审查制度机制构造的过程面向
党内法规备案审查制度塑造出一套推进备案审查常规过程与调适过程协同互动的规范化秩序，其内部呈现正式机制与非正式机制互动交织、协同发力的规范构造。本文立足于过程面向探讨党内法规备案审查制度的机制构造，旨在揭示各项机制在备案审查常规治理与调适治理过程中分别发挥的正式作用和非正式作用，以及二者之间的互动性影响。
1. 党内法规备案审查制度的正式机制构造
作为党内法规备案审查制度的正式化、文本化表达，《备案审查规定》较为完整地构建起在常规秩序下推进党内法规备案、审查、审查处理等工作的制度链条。这涉及三个方面的正式机制安排：
第一是备案过程中明确党内法规报备要求的机制构造。备案过程是制定机关依规定向备案审查机关报送其所制定的党内法规及制定目录等材料，由后者按照程序要求对报送材料进行形式审查的初始环节。《备案审查规定》第三章就党内法规的报备时限、报备材料、材料审查、目录报送等报备工作事项作出一般性规定，为备案审查机关开展党内法规备案工作提供了规范指引。
第二是审查过程中明确党内法规审查内容的机制构造。审查过程是备案审查机关对党内法规的内容进行实质审查的工作环节。《备案审查规定》第四章聚焦于实质审查过程的正式机制设计，围绕党内法规实质审查工作，设定政治性审查、合法性审查、合规性审查、规范性审查、合理性审查、创新性审查等各类审查事项与审查标准，确立征求意见、说明理由等配套保障机制，确保党内法规实质审查过程稳健有序推进。
第三是审查处理过程中明确党内法规审查处理方式的机制构造。审查处理过程是备案审查机关运用不同的审查处理方式，根据是否存在问题以及问题的性质和严重程度等不同情形，对经审查的党内法规分别作出处理的环节。《备案审查规定》第五章规定了党内法规审查处理事项，明确了一般规定、基本方式、结果办理等基本内容，提升了党内法规审查处理机制运行的规范性和有效性。
2. 党内法规备案审查制度的非正式机制构造
除《备案审查规定》确立的在备案审查常规过程中发挥正式效力的运行机制外，党内法规备案审查制度还包含诸如党内法规备案审查工作情况报告机制、指导案例机制、业务指导机制等一系列呈现调适性、非正式性特征的工作机制。
第一是备案过程中报送党内法规备案审查工作情况报告的机制构造。党内法规备案不只是审查过程的前置阶段，其还保障了党中央对党内法规制度建设的集中统一领导，并为党中央在建章立制方面作出决策部署提供重要参考。《备案审查规定》第10条规定，报备机关应在每年2月1日前将上一年度法规文件制定目录报送备案审查机关。该条款旨在加强备案审查机关对制定机关法规制定工作的全面掌握。在党内法规备案审查工作中，要求制定机关在备案过程中向中共中央办公厅报送制定目录，是党中央加强对党内法规制定工作集中统一领导的重要方式。中共中央办公厅代表党中央行使备案审查权。这意味着，要保证党中央全面了解党内法规制定情况，就必须在中共中央办公厅与党中央之间建立相应的信息渠道和报告机制。基于此，党内法规备案审查工作情况报告这一非正式机制得以确立，该机制在制定机关与中共中央办公厅基于党内法规报备工作所形成的常规关系之外，构建起中共中央办公厅向党中央专题报告备案审查工作的调适关系。备案审查工作情况报告的内容包含全党党内法规备案与制定的总体情况，以及下一阶段推进相关工作的思路举措、意见建议等，为党中央强化对党内法规备案审查工作和制定工作的全面领导，以及作出建章立制重大决策提供有力支撑。
第二是审查过程中保障党内法规审查标准有效运行的机制构造。为提升党内法规审查工作成效，备案审查机关创设了服务于审查标准有效运行的非正式指导案例机制，对审查工作的常规过程发挥调适作用。《备案审查规定》第11条对党内法规的审查内容和标准虽然作出了一般性规定，但相关规定原则性较强，难以为报备机关在党内法规制定工作中准确把握备案审查机关的审查尺度和工作要求提供精准指引。指导案例机制旨在将以往党内法规审查工作中形成的成熟经验，经过合法化程序加以转化和固定，形成对今后审查工作具有普遍效力的指导案例，以提升党内法规审查标准在适用方面的可操作性，增强审查机制的运行效能。例如，中共中央办公厅法规工作机构会定期在其主办的内部刊物上发布有关党内法规审查标准适用指引的指导案例汇编，为党内法规制定机关精确把握上级的审查要求和尺度、提升党内法规制定质量提供重要参照。指导案例机制虽然不属于正式体系，但在事实上发挥着对审查机制及其运行的补充和调适作用。
第三是审查处理过程中细化党内法规审查处理方式的机制构造。《备案审查规定》第15条至第19条对党内法规审查处理方式作出基本规定，针对党内法规审查的不同情形，概括性地设定了予以通过、建议式通过、告知式通过、提醒式通过、不予通过等五种审查处理方式。虽然上述规定初步明确了不同审查处理方式的适用情形，但也存在着内容规定较为简单、模糊的问题。这导致在党内法规审查处理实践中，各种处理方式难以形成统一、具体的运行标准，不同审查处理方式之间的边界也不清晰。为了解决上述问题，备案审查机关在实践中创设了非正式业务指导机制。依托该机制，中共中央办公厅法规工作机构可以通过法规业务培训、备案专网信息交流等柔性方式，在现有刚性规定之外指导省委法规工作机构开展党内法规工作。指导方式包括，针对《备案审查规定》关于审查处理方式适用情形的规定，提出更为细化、可操作的指导意见，以提升审查处理机制运行的实效。
五、党内法规备案审查制度效能的提升路径
立足“组织—结构—过程”的分析框架，本文体系化揭示了党内法规备案审查制度的内容构造，系统化呈现了党内法规备案审查制度的机制架构与运行图景，并为提升党内法规备案审查制度效能提供了路径。
（一）提升党内法规备案审查制度的组织效能
提升党内法规备案审查制度的组织效能的目标在于，通过优化党内法规备案审查制度的组织机制构造，保障各类主体规范有序参与备案审查工作，为备案审查工作的顺利开展提供有力的制度支撑。党内法规备案审查衔接联动机制确立了一个协同框架，能够实现党和国家备案审查机关之间、党内监督和国家监督之间的组织整合与制度贯通。然而，备案审查衔接联动机制在规范建构方面仍然不健全，制约了党和国家备案审查机关协同效能的发挥。这体现在：
一方面，《备案审查规定》中关于党内法规备案审查衔接联动机制的制度设计不健全，出现实践样态超出《备案审查规定》预设的情形。《备案审查规定》有关备案审查衔接联动机制的规定呈现碎片化现象，相关内容散见于第4条和第12条。第4条主要对备案审查衔接联动机制作出总体规定；第12条围绕机制的具体内容，就征求意见建议、会商研究、提出审查建议等衔接联动方式作出了简要规定。这些条款之间不仅缺乏衔接整合，也未能明确上述衔接联动方式的运行程序。与此同时，随着实践的发展，党内法规备案审查衔接联动机制的内容已不限于《备案审查规定》确立的协同框架，拓展至移交处理、沟通协调、信息共享等多方面的组织协同领域。这实际上同《法规规章备案审查条例》第7条相承接。该条规定，党和国家备案审查机关应当通过备案审查衔接联动机制，在移交处理、征求意见、会商协调、信息共享等方面加强沟通联系和协作配合。然而，党内法规备案审查衔接联动机制的内容拓展在《备案审查规定》中仍缺乏规范依据。
另一方面，国家法律对备案审查衔接联动机制的关注不足，主要表现在《立法法》与《备案审查规定》之间存在衔接协调方面的张力。《立法法》第115条专门就备案审查衔接联动机制作出规定。然而，其内容仅限于全国人大常委会法制工作委员会对无处理权限的审查要求或审查建议的移送，未能涉及《备案审查规定》所明确的其他衔接联动方式。这些方式包括全国人大常委会法制工作委员会就党内法规可能存在的违法违规问题向中央办公厅提出审查建议，或者基于征求意见建议、共同会商研究等协同程序，参与对党内法规所涉合法性事项的审查等。这导致了《备案审查规定》与《立法法》关于备案审查衔接联动机制的规定不一致。为了更好保障党和国家备案审查机关之间的协同合作，有必要持续优化备案审查衔接联动机制，提升党内法规备案审查制度的组织效能。下面将从三个方面展开论述：
一是应对现有规定作出补充。应完善《备案审查规定》第12条，对党内法规备案审查工作中形成的移交处理、沟通协调、信息共享等衔接联动方式作出规定。应加强《立法法》《法规规章备案审查条例》与《备案审查规定》之间的制度衔接、内容对接，确保《备案审查规定》关于备案审查衔接联动机制的规定能够在《立法法》《法规规章备案审查条例》中均有所体现，消除备案审查衔接联动机制运行的制度障碍。应对《立法法》第115条、《法规规章备案审查条例》第7条关于备案审查衔接联动机制的规定作出补充，增加以下内容：全国人大常委会法制工作委员会、司法部可以就党内法规同国家法律不一致的问题，通过备案审查衔接联动机制向中共中央办公厅提出审查建议，同时保证不同制度在移交处理、征求意见、会商协调等方面的规定保持一致。
二是应对现有条款作出调整。应在《备案审查规定》中设置专章来规定党内法规备案审查衔接联动机制，并对现有条款（《备案审查规定》第4条和第12条）予以系统整合。同时，应立足于以备案审查衔接联动机制保障党内法规备案审查工作的现实需要，细化其中的机制内容与程序安排，为深化党和国家备案审查机关之间的协同合作奠定坚实基础。
三是应对现有制度作出创新。应在《备案审查规定》《立法法》《法规规章备案审查条例》现有规定的基础上，吸纳整合上述制度中关于备案审查衔接联动机制的内容，单独制定一部专门的实施办法或者工作细则。这一制度安排应当被专门用于调整备案审查衔接联动的工作关系和运行事项，不仅应当对备案审查衔接联动机制的主体、内容、程序、保障等方面作出系统规定，而且应当明确，在党内法规和国家法律等不同领域的备案审查工作中备案审查衔接联动机制分别发挥的制度功能。
（二）提升党内法规备案审查制度的结构效能
在党内法规备案审查制度中，党内法规审查机制的内在结构包含了保障党内法规和国家法律衔接协调的合法性审查标准。合法性审查标准为形塑党内法规备案审查制度的法治结构提供了关键基础，其内容设计的质量将对备案审查制度的法治结构与效能实现产生实质影响。依据《备案审查规定》第11条的规定，合法性审查标准主要对党内法规“是否同宪法和法律相一致”“是否符合制定权限”作出审查判断。然而，现有规定仍较为笼统简略，缺乏现实可操作性，致使备案审查机关拥有较大的自由裁量空间。这导致合法性审查标准难以被统一适用，削弱了备案审查制度及其法治结构的运行效能。因此，《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》特别提出要“完善审查标准，健全裁量基准……有效发挥备案审查的监督功能和纠错作用”。鉴于此，应从以下方面努力，推动对合法性审查标准的精细化建构，持续提升党内法规备案审查制度的结构效能：
第一，应细化合法性审查标准。合法性审查标准要求党内法规的制定权限和内容经受形式合法性与实质合法性的双重检验。合法性审查标准可被进一步细化为形式合法性审查标准（审查形式不一致问题）与实质合法性审查标准（审查实质不一致问题）。形式合法性审查标准主要评估包含法律内容的党内法规条款表述在形式上是否同宪法法律条文的规范表述相符。实质合法性审查标准关注党内法规内容是否同宪法法律的实质内容存在不一致、党内法规制定权限是否具有坚实的规范依据等问题。实质审查的内容包括：党内法规是否同宪法法律的原则、精神及其所确立的指导思想和基本制度存在不一致之处，是否变通或者免除宪法法律设定的公民义务和责任，是否超越制定权限规定了理应由国家法律作出调整的法律保留事项等。
第二，应明确“法律”的内容指向。《备案审查规定》第11条将合法性审查标准的审查重点明确为党内法规“是否同宪法和法律相一致”。如何理解“法律”的内容指向，将影响合法性审查标准的实施与适用尺度。“法律”概念在法学语境中存在狭义和广义两种解释方式。狭义上的“法律”是指“一国立法机关制定或认可的规范性法律文件”，而广义上的“法律”可以泛指国家制定或认可的所有规范性法律文件。根据备案审查机关的解释，应当对《备案审查规定》中的“法律”作广义上的理解，即“既包括全国人大及其常委会制定的法律，也包括国务院制定的行政法规，还包括部门规章、地方性法规、地方政府规章等”。然而，该解释没有明确我国缔结的国际条约是否包含在内。同时，该解释源自备案审查机关所编写的辅导读物中的条文释义，不具备正式效力。因此，有必要完善现有合法性审查标准的机制设计，在《备案审查规定》第11条明确的“法律”的一般性含义基础上，再根据党内法规与国家法律之间的层级效力关系，针对不同类型的党内法规设定“法律”所具体指涉的内容。例如，在适用合法性审查标准对中央部委党内法规进行评估时，“法律”所指涉的内容就不包含地方性法规、地方政府规章等地方性法律制度。
第三，应构建合法性审查基准体系。审查基准是指备案审查机关在适用审查标准对党内法规进行审查判定的过程中，根据不同审查对象及内容来决定审查标准适用的强度和方式的机制。在将《备案审查规定》第11条确立的多元审查标准运用于不同党内法规的审查时，审查标准的适用尺度存在差异。例如，在适用创新性审查标准时，为激发地方改革创新活力，相较于部委党内法规，对地方党内法规应采用更严格的审查尺度。在适用规范性审查标准时，相比于以段落形式表述的党内法规，对有更强规范性的以条款形式表述的党内法规，应适用更高的审查强度。因此，有必要根据党内法规的类型和内容差异，围绕合法性审查标准的适用建立相应的审查基准。合法性审查基准体系可依托严格、中度、宽松的审查基准划分框架分层建构。其内容主要体现在三个方面：一是严格审查基准。严格审查基准要求制定机关就备案审查机关发现的党内法规所涉法律问题，提供党内法规内容符合宪法法律规定的充分说明和证明，否则推定其同宪法法律存在不一致之处。二是中度审查基准。中度审查基准为备案审查机关预留了根据党内法规的内容（政策导向与规范导向）选择相应合法性审查强度的空间。三是宽松审查基准。宽松审查基准要求备案审查机关就其认定的党内法规存在同宪法法律不一致的情形，提供充足理由和证明，否则可推定党内法规实现了同宪法法律的衔接协调。
（三）提升党内法规备案审查制度的过程效能
提升党内法规备案审查制度的过程效能，充分发挥备案审查常规与调适双轨治理模式的制度优势，关键在于推进正式机制与非正式机制的建设，妥善处理好两者之间的关系，形成治理合力。
第一，应建立外部转化机制，推动正式机制建设的不断完善。备案审查调适治理是在备案审查常规治理难以达成既定制度目标、实现预期治理效果的情况下形成并发挥作用的，其与常规治理同频共振，合力建构了党内法规备案审查工作的实践图景。备案审查调适治理依托正式秩序之外的非正式制度实践，后者能够发挥对备案审查正式机制及其常规运行过程的支撑和助推作用。由于《备案审查规定》仍存在进一步完善的空间，削弱了该规定适用及制度目标实现的现实效果，因此，备案审查制度的正式目标有时也需要借助非正式的方式来实现。虽然非正式机制不属于正式体系，缺乏规范形态与稳定效力，但是，其在事实上为弥补现有正式规定的不足、完善正式机制建设提供了资源。基于此，可以尝试在非正式机制与正式机制之间搭建制度联通的稳定渠道，确立外部转化机制，为推动非正式机制的正式化奠定基础、提供路径。外部转化机制的功能和内容在于，通过设定非正式机制向正式机制转化的内容、条件、程序，将备案审查工作中形成的工作报告、指导案例、业务指导等经实践检验行之有效、成熟定型的非正式机制及其所包含的一整套规则体系纳入《备案审查规定》，并使其转化为备案审查工作链条中正式化、常规化的一部分。这将推动正式机制建设不断完善，实现党内法规备案审查制度常规运行过程的效能提升。
第二，应确立内部控制机制，推动非正式机制建设的规范化。党内法规备案审查制度的非正式机制构造，是在党内法规备案审查实践中逐步形成的，能对备案审查工作产生实质影响和事实效力。在《备案审查规定》不完善且不足以为备案审查工作提供充分制度供给的情况下，非正式机制可以发挥补充性、调适性作用。非正式机制与正式机制构成一种互补关系，共同确保备案审查工作取得成效。同时，很多非正式做法都产生于实践创制，在缺乏内部程序性规范约束的情况下，它们难免会带有任意性色彩。此外，非正式机制对创制行为与备案审查调适治理过程缺乏相应控制，可能出现制度目标被替代、正式机制实施效果被削弱等问题。因此，应在备案审查机关内部建立相应的控制机制，对党内法规备案审查实践中非正式机制的生成过程作出限定和规范，推动非正式机制建设规范化。内部控制机制构建起备案审查机关与其所属业务处室之间基于审查与被审查关系形成的控制秩序。例如，在备案审查实践中，中共中央办公厅法规工作机构中具体负责备案审查工作的业务处室，可以在《备案审查规定》之外寻求创设具有指导效力的非正式机制，如发布指导案例或者制定业务指导意见等。对此，中共中央办公厅法规工作机构应当在创设必要性、创设内容、创设效果等方面进行审查把关和审批核准，确保非正式机制建设始终符合法治原则及质量要求，从而提升党内法规备案审查制度在调适运行过程中的效能。
《法制与社会发展》2026年第6期
