吴文浩:跨国史视野下中国废除治外法权的历程(1919—1931)

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吴文浩  

内容提要:殖民帝国在半殖民地国家的治外法权是近代的国际性现象。通过外交官与外国顾问等群体建构的信息传播路径,包括中国在内的半殖民地国家在解决法权问题时,得以吸纳其他国家的经验。近代中国首先了解、采行日本的办法,即在5年内改革法律及司法,然后取消治外法权,但未能藉此废除治外法权。通过法国顾问宝道等人的引介,北京政府一度试图采取暹罗的办法收回上海会审公廨,进而解决法权问题,亦未成功。20世纪20年代,同为“病夫”的土耳其的成功激励了国人,国民政府取法土耳其以取消治外法权,但因缺乏稳固的中央政府等因素,在列强反对后,只能提出折衷土耳其与暹罗办法的方案。


关键词:治外法权 日本 暹罗 土耳其 会审公廨


作者简介:吴文浩,武汉大学历史学院博士后。




近代以来,西方列强对亚非拉国家进行殖民侵略时,除了将一些国家纳入殖民统治,建立正式的殖民帝国外,对半殖民地国家采取设置顾问、协定关税、治外法权等间接控制的方式,建立所谓非正式帝国。治外法权制度起源于土耳其的前身奥斯曼帝国,后来扩展到中国、日本、暹罗等国家,并持续了很长时间,具有鲜明的国际性。这种国际性表现在列强在一国谋求或放弃治外法权时,会参考其他国家的做法;而半殖民地国家在取消治外法权时,同样会借鉴其他已经解决法权问题的国家的做法。各国取消治外法权的途径不完全一致,如摩洛哥、突尼斯、朝鲜等国是在沦为列强的殖民地后,由其宗主国取消了外侨的治外法权;希腊等原属于奥斯曼帝国的基督教国家,在独立后,列强迅速同意放弃治外法权。近代中国既未彻底沦为某个或某几个列强的殖民地,亦非基督教国家,因此前述方法均不足取,在当时受到国人关注、并认为具有参考价值的是日本、暹罗、土耳其解决法权问题的方法,时人提出对三国的方法,“皆不可不先研究,何所适从,是在国人之努力矣”。与治外法权的国际性形成反差的是,有关列强在华治外法权的先行研究多集中在中国与列强之间的具体交涉、治外法权与中国法律及司法改革的关系等方面,较少注意不同国家废除治外法权历程的异同,对于中国和列强某些举措的外部经验来源更是缺乏关注。近年来,这种状况有所转变,一些海外学者开始对不同国家的治外法权问题进行比较研究,如柯塞北(P?r Kristoffer Cassel)对19世纪列强在中、日两国的治外法权展开了比较分析,卡约奥卢(Turan Kayao?lu)对中、日、土三国废除治外法权的历程进行了对比,但他们也没有涉及中国对其他国家解决治外法权的经验、教训进行借鉴的问题。


本文将九一八事变前中国废除治外法权的历程置于跨国史视野下进行考察,利用法权讨论委员会、条约研究会等机构的档案以及英、美外交文书、民国报刊等资料,讨论近代中国是如何接触到日本、暹罗、土耳其三国废除治外法权经验的,又是如何认知、评价三国相关做法,以及北京政府与南京国民政府在治外法权交涉中对三国经验的借鉴。


一、日本、暹罗、土耳其三国治外法权的废除


日本、暹罗、土耳其三国在解决法权问题时,面临的环境不同,废除治外法权的历程亦各具特色。


(一)日本


1857年,德川幕府与美国签订《下田条约》,给予美国人治外法权。随后,荷兰、俄国、英国、法国、普鲁士、葡萄牙、瑞士、比利时、意大利、丹麦等国也取得了这一特权。


明治政府成立后,推行以改正条约、扩张国权为核心的外交政策。1879年,井上馨出任外务卿,着手进行废除治外法权的交涉,基本方针是以法典编纂为前提。1880年,日本政府通过了部分废除治外法权的修约方案,但列强以日本法律及审判制度不健全为由,拒绝了日本的要求。1886年6月15日,条约改正会议第六次会议上,英、德公使提出了关于治外法权的议案,要求日本实施西式法律及司法制度,开放内地,保留他们在东京等地的治外法权,并给予外国人各种保障,然后列强逐渐放弃治外法权。井上馨同意以此为基础进行谈判,但聘请外国法官和检察官及编纂西式法典的规定,遭到了日本国内的强烈反对,导致交涉以失败告终。


在废除治外法权的努力失败后,继任的日本外相均采取与各国分别交涉的方式进行磋商。1894年,日本与英国签订《日英通商航海条约》及附属议定书,规定英国于5年后放弃治外法权,英国人享有在日本旅行、居住等权利;日本政府保证实施英国认可的法典,保障外国人在居留地的永久租地权等。这是亚洲国家与西方列强签订的第一个废除治外法权的条约,随后,日本与美国、意大利、俄国、丹麦、德国、比利时、挪威、法国、荷兰、瑞士、西班牙、葡萄牙、奥匈等国签订了类似的条约。中国在日本的治外法权,亦因甲午战争被取消。1899年,日本正式废除治外法权。


日本之所以能够较快废除治外法权,其原因是多方面的。首先,明治维新后日本国力迅速上升,是近代唯一成功走上资本主义发展道路的亚洲国家;其次,日本坚定推行废除治外法权的政策,历任外相均在此方面有所着力,且得到国内民意的强大支持;最后,日本大力推行法律及司法改革,赢得了西方的认可。


(二)暹罗


鸦片战争后,暹罗认识到了西方列强的强大,选择主动给予列强治外法权。1855年,暹罗与英国代表、香港总督包令(John Bowring)签订条约,给予英国人治外法权等特权。随后,美国、法国、丹麦、葡萄牙、荷兰、德国、瑞典、挪威、比利时、意大利、奥匈、西班牙、日本、俄国等国也取得了治外法权。


暹罗处于英属缅甸殖民地、海峡殖民地与法属印度支那殖民地之间,与英、法殖民地的人员往来较为频繁,部分领土的归属亦存在争议。为了解决随之而来的司法管辖权问题,自1874年开始,暹罗与英、法两国逐渐就部分地区的外侨司法管辖权达成一系列协议,废除了在一些地区英、法殖民地属民或其本国侨民享有的部分治外法权;暹罗同意设置国际法院审理混合案件,法院的英、法等国顾问可参与审判;外国领事有权将案件撤回自审;暹罗还放弃了与法属殖民地及英属殖民地毗邻的部分领土。


一战期间,暹罗追随美国加入协约国集团,对德、奥宣战,并派兵参与了对莱茵地区的占领。巴黎和会上,暹罗提出取消不平等条约的要求,得到美国的同情。1920年12月16日,美国与暹罗签订商约,同意在交换批准后放弃治外法权,同时“在暹罗各项法典……公布与施行之前及施行后五年以内”,除暹罗最高法院审理的案件外,美国领事可将案件撤回自审;这类撤回的案件,按照美国法律审判,但如与案件相关的法律已由暹罗政府颁布并通告美国使馆,则按照暹罗法律审判;在各省审判的美国人或团体为被告的案件,可要求移送曼谷审判。随后,日本、法国、荷兰、英国、葡萄牙、西班牙、丹麦、挪威、瑞典、比利时、意大利等国也与暹罗签订类似的条约,基本放弃了在暹罗的治外法权。


暹罗为什么能够废除治外法权呢?除了边界地区的特殊情况以及放弃部分领土外,暹罗的朱拉隆功改革发挥了很大作用,尽管这一改革未能使国家成功走上资本主义发展道路。在司法及法律改革方面,暹罗设立新式法院;派遣留学生赴欧洲学习法律;聘请外国人担任顾问,制定法律,参与法庭审判;给予列强侨民各种超越国民待遇的保障,表现出了保护外侨生命、财产的能力与意愿。其具体做法体现了渐进废除的特征。


(三)土耳其


土耳其是最早给予西方列强治外法权的国家,但在1740年以前,土耳其给予欧洲国家的治外法权并不具有永久性质,仅于签约君主在位期间有效,订约的君主本人也可直接推翻协议。1740年,法国与土耳其订立新约,治外法权开始成为永久性的制度,具有了严格的法律约束力。在土耳其享有治外法权的国家还有英国、奥地利、荷兰、瑞典、丹麦、普鲁士、西班牙、俄国、美国、比利时、葡萄牙、巴西等。


19世纪50年代以后,土耳其政府数次向列强提出废除治外法权的要求,均以失败告终。20世纪初年,青年土耳其党人执政后,力图废除治外法权,采取了任命法国人为司法部顾问、派遣学生赴法国学习法律等措施。奥匈、法、意等国先后同意考虑废除或改进治外法权,条件是土耳其实行欧洲的法典及审判制度,但直到一战爆发,并没有任何国家正式放弃治外法权。一战期间,土耳其宣布废除各国治外法权,但只有其盟国德、奥匈勉强同意,协约国均强烈反对。一战结束后,土耳其被迫与英、法等列强签订《色佛尔条约》,不仅恢复了部分协约国在战前享有的特权,而且使其他在战前不享有这一特权的协约国也获得治外法权。


面对民族危亡的局面,土耳其人民在凯末尔(Mustafa Kemal Atatürk)的领导下开展民族解放斗争。苏俄首先主动放弃了包含治外法权在内的不平等条约。由于法国、意大利与英国在原奥斯曼帝国统治地区的利益冲突,凯末尔获得了法、意的支持,使英国在对土外交上陷入孤立,加上希腊在军事上的失败,以及英国国内的和平思潮及舆论反对继续进行战争,迫使以英国为首的协约国与土耳其谈判新的和约。1922年11月20日至1923年2月4日,土耳其代表与协约国代表在洛桑举行会议,双方的分歧主要在废除治外法权之后对外国人的保护上,列强提出组织一个由2名土耳其人及3名海牙国际法院法官组成的委员会,该委员会负责挑选法律顾问审判与外国人相关的案件(至少5年时间),初审中至少应有1名外国顾问,而终审中外国顾问应占多数。在代表团前往洛桑之前,凯末尔已经决定“治外法权不可接受;如果情势发展到必须要结束谈判的话,亦在所不惜”,因此土耳其代表拒绝了列强的提议,第一阶段的会议以失败告终。1923年4月23日,各国重新在洛桑开会,面对土耳其的坚持,列强最终同意放弃治外法权,土耳其则在海峡及关税税率问题上让步。7月24日,与会各国签订《洛桑条约》,列强承认土耳其的民族独立及共和国的主权、领土、行政完整,取消治外法权,同时土耳其承诺5年内于主要城市聘用中立国人为法律顾问,其职权为参与立法、视察诉讼的进行,但不能干预判决;婚姻、继承等类型的案件,除双方以书面形式明确承认愿归土耳其法院管辖外,均归其本国官员处断。


土耳其是在革命后废除治外法权,同时给予外国人适度保障,主要是在一段时期内设置中立国国籍的法律顾问监督涉外案件的审判,但并未在条约中明确有关法律发展程度的条款,而直到1929年土耳其才确立了较为完善的法律及司法体系。


日本、暹罗、土耳其三国取消治外法权的时间有先后;方法或出于和平交涉,或带有胁迫性质;实力方面,日、土两国均得益于国力的明显上升,而暹罗则始终是一弱国。近代中国注意到了三国解决法权问题的这些特色,其中首先关注的是日本。


二、以日为师


近代国人,首先是驻日外交官,在频繁的中日交流中逐渐了解到日本的做法,并尝试以修订法律的方式来解决中国的法权问题。何如璋、黄遵宪等驻日使臣,受日本修约运动的影响,已有修约的想法。李鸿章结合自身体会及日本与列强之间的交涉经验,认识到必须修订刑法,才可能使外国人服从中国法律。戊戌期间,康有为建议借鉴日本经验,采用西方法律,进行法律及司法改革,以废除治外法权。伍廷芳指出由于外国人被限制在通商口岸地区,而且中国“刑律过重”,所以列强在华治外法权并非“专恃强以凌人”;日本此前也跟中国一样,放弃对外侨的管辖权,明治维新后,“憬然觉悟,幡然变计,不肯以两端碍其自治,而国以寖强”,建议向日本学习,开放内地通商,采用西方法律,“以收变通之利”。张之洞亦云:“查日本三十年前,始创修改法律管辖西人之谋,……彼国君臣从此极力设法修改,有志竟成。至今西人皆遵其法,今日本遂与欧美大国抗衡。”对皇帝的教育中亦强调通过向日本学习,改订法律,成为文明国家,就可以与各国建立平等关系。可以说,到20世纪初,清政府在效法日本,修订法律,以废除治外法权问题上已有一定共识,故1902年的中英《续议通商行船条约》第12款规定,“中国深欲整顿本国律例,以期与各西国律例改同一律,英国允愿尽力协助,以成此举,一俟查悉中国律例情形及其审断办法及一切相关事宜皆臻妥善,英国即允弃其治外法权”,1903年的中美《通商行船续订条约》、中日《通商行船续约》亦有基本相同的条款。这反映了近代中国对日本做法的一种认知,即规定在一定时限后,列强放弃治外法权,在此期间,日本推动法律及司法改革,使西方人信任日本法律及司法;另一种观点是只有实现富国强兵,才能取消治外法权。这两种观点的分歧在礼法之争前后均存在。充实国力后废除治外法权的思路在清政府中有很大的市场,如曾纪泽指出,治外法权之所以能行于中国,是因为中国处于“酣睡”状态,待中国国力强盛,即可“重修和约以合堂堂中国之国体”。1877年,总理衙门反驳编纂通商则例的建议时,第一个理由是:“泰西各国竞尚兵力,……力所不能胜,而欲以条约口舌争胜焉,难矣。”在礼法之争中,张之洞明确指出,日本废除治外法权的历程证明治外法权的存废并不系于法律,“专视国家兵力之强弱、战守之成效以为从违”。但富国强兵并非朝夕之间可以实现,比改革法律与司法的难度更大,因此人们在讨论如何解决法权问题时主要聚焦于前一种观点。


民国时期,政府对日本的具体做法表现出了很大的兴趣,系统总结了日本的成功经验,并实践之。北京政府组织翻译了日本学者逸见晋的《日本条约改正沿革》,编写了《日本废止领事裁判沿革志略》小册子,介绍日本废除治外法权的经过,总结日本的经验为“改良法律,内治修明,朝野一心,力图振作”。“改良法律,内治修明”方面,民国成立后,继承了清政府改革法律及司法,以废除治外法权的思路,日本仍是中国制定法律的主要学习对象,以至于美国对日本在法律方面对华的影响表示担忧,一些官员建议放弃治外法权,推动中国采用英、美普通法。当然,由于北京政府时期政局动荡,很多法律迟迟未能完成或没有颁布、施行,而且常常出现为了应付法权交涉,而粉饰改革进展的现象,但中国法律的进步亦是明显的,这点得到了调查治外法权委员会的明确认可。


对日本经验的学习、借鉴还体现在时人提出的解决法权问题的具体方案上,主要是试图与各国约定限期废除治外法权。巴黎和会期间,北京政府参谋本部一谍报员在报告中分析,要求各国在巴黎和会上立刻放弃治外法权可能有难度,但可以像日本那样,与各国约定期限,废除治外法权。时任驻日留学生监督的江庸也建议以5年为期限,与各国约定废除治外法权。北京政府在巴黎和会上提出的方案确是如此。1919年1月8日,国务院根据外交委员会拟定的希望条件,向中国代表团发出详细训令,要求代表团向和会提出势力范围、治外法权、协定关税、驻兵权及庚子赔款等问题,其中法权方面决定向和会提议:中国在若干年内实施民法、商法、刑法及诉讼法,并确立新式审判制度后,各国放弃治外法权。5月初,中国代表团向和会正式提出希望条件说帖。法权方面,北京政府承诺,在1924年前“刑法、民法、商法及民事诉讼法、刑事诉讼法完全颁布”,“各旧府治所在地(实际上外国人普通居住之地),地方审、检厅完全设立”,然后列强放弃治外法权,撤销各国在华法庭。时人指出这这份提案“大体上实系仿照日本成例”。1921年的一份外交方针意见书也指出,日本收回法权,试办5年,欧美各国始行承认,中国应采取日本的办法废除治外法权。华盛顿会议上,王宠惠同样希望列强“协允于一定时期届满后,将其在中国领事裁判权放弃之”。


日本为中国认识、解决法权问题提供了可供借鉴的经验,但中国并未沿着日本的5年内改革法律与司法,然后废除治外法权的道路走下去。中国抛弃这一做法的时间大体在五卅惨案之后。1925年,国立东南大学校长郭秉文赴美考察,参加了9月中旬在约翰·霍普金斯大学举行的中美关系会议,发表了在治外法权问题上的主张,其意见是在过渡时期由中外法官共同审理案件,这一观点遭到了部分华侨的反对。外交部指出,“调查法权尚未开会,政府对此主张完全收回,亦未预定过渡时期任何条件”。笔者暂未发现郭秉文提到的这份电报。张耀曾在1925年的一场演讲中透露北京政府的方针是,“拟于明年先在已设立法院之处,及外人商务稠密地方,试行中国法律,裁撤各国领事裁判权,尽五年之内全国各地,皆设法院,然后请外人完全撤销,在外人之赞同与否,虽未可知,然吾国主张之精神,固不可[不]以完全撤销为目的,纵曰方法有渐进,盖亦不过过渡之办法而已”。12月21日,王宠惠在接受记者采访时,仍表示希望调查治外法权委员会在考察中国法律及司法后,能够达成一份条约,“俟我国将改良计划实行五年后,即行撤销领事裁判权”。12月23日,面对记者提出的废除治外法权前的过渡办法问题,王宠惠的答复是:各种过渡办法“似不无理由,然我国总当以即刻收回领事裁判权为要求,决不由我先提过渡办法,以自立于弱者地位。若果由各国提出,则我尽可据理力驳”。由此我们可以确定北京政府此时的政策是,追求彻底废除治外法权,不排斥逐渐废除治外法权,但不会主动提出这种方法。


如果说1925年北京政府主要是在民意的影响下提出将调查治外法权委员会改组为国际性会议,缔结取消治外法权的条约。那么,在调查治外法权委员会开幕后,北京政府已经意识到不可能单单依靠法律及司法改革促使列强放弃治外法权。调查治外法权委员会开幕之初,司法总长马君武就对外表示,废除治外法权困难重重的根本原因是中国国力不振,“见轻外人,否则要收回便收回,何必调查,何必会议”。国力不强固然是事实,但身为司法最高首长的马君武完全推卸了司法方面的责任,可见其对司法的进步缺乏信心。列强委员在调查期间,对中国法律及司法的各种不公正的评价,亦进一步冲击了北京政府的信心。如驻比公使王景岐致电外交部,指出《调查治外法权委员会报告书》(下文简称《报告书》)对于中国法律及司法“节节干涉,吹毛求疵,法权收回如俟河清”,认为王宠惠在《报告书》上签字是“自投陷阱,……致成我国司法不良不能放弃领事裁判权之铁证”。此后,北京政府在与比利时、西班牙等国的交涉中,明确提出外侨应服从中国法律及法院的管辖,未提及以中国法律及司法改革为前提。

三、效仿暹罗


在学习日本做法同时,暹罗的做法也逐渐引起中国的注意。暹罗曾长期是中国的藩属国,但自1853年以后,两国既没有继续维持传统宗藩关系,亦长期未能建立起外交关系。不过,两国在法权问题上有过几次合作。1907年第二次海牙和会上,两国代表一起推动删除《和平解决国际争端公约》中有关治外法权的条款。巴黎和会上,中国与暹罗有过联络,如因“暹罗某君将次到法,此君熟悉暹罗收回领事裁判权情形,将来可备咨询”,代表团派胡惟德联系暹罗代表。暹罗在法权问题上的进展,亦是中国要求列强放弃在华治外法权的理由之一,“况旷览寰区,此制大有日就消灭之势。……暹罗自改组后,亦得英、法各国允许将其领事裁判权之一部分移交暹国法院,并允俟司法事宜改良完竣,扩充其境内法权焉。”1920年,美国放弃在暹罗的治外法权,给中国以很大的鼓舞。徐世昌训令各驻外使节,大力向各国宣传废除治外法权。


暹罗的具体做法也引起了北京政府与中国学者的注意,这与英籍顾问莫理循(George Ernest Morrison)和法籍顾问宝道(Georges Padoux)等人的推介密不可分。


莫理循记者生涯的早期是在暹罗度过的,他热情称赞暹罗改革取得的成就,改变了英国对暹罗的看法,因此受到暹罗政府的欢迎、信任。莫理循对暹罗改革的正面评价可能影响到了北京政府高层,而宝道则为北京政府深入认识暹罗改革,特别是法律改革及废除治外法权的历程,提供了绝佳的途径。宝道于1905年至1913年任暹罗政府法律顾问,是制定暹罗民法及刑法的关键人物,1914年来华任职。此前,莫理循曾向袁世凯推荐宝道担任宪法顾问,称赞宝道“在修订暹罗法典中,作出了卓越的贡献”,是帮助暹罗“重振国威最杰出的外国人之一”。1915年,北京政府根据比利时籍顾问狄谷(H. De Codt)的建议,成立司法讨论会,“研究关于司法改良一切重要事项,以为收回领事裁判权之预备”。狄谷推荐宝道加入该委员会,因其有在暹罗工作的经验,“若有所咨询,必能贡所知于该会矣”。1920年,在王宠惠的推动下,北京政府成立法权讨论委员会,“掌讨论关于收回法权之准备、实行及善后事宜”,宝道亦受聘为委员。宝道向北京政府提交了数份有关治外法权的意见书,如建议北京政府不应承认一战后独立各国可以继承此前所享有的治外法权等特权。


由于在暹罗政府任职的经历,宝道对暹罗治外法权的历史颇有研究,著有《暹罗的司法改革》(La Réforme Judiciaire au Siam)及《暹罗外国人的情况》(La Condition des Etrangers au Siam)等书。来华后,他向中国人详细介绍了暹罗废除治外法权的过程。1917年,宝道在《司法公报》第77期发表《暹罗境内领事裁判权之撤销》一文,主要介绍了暹罗治外法权的起源、演变及法制与司法改革的进展。这是最早介绍暹罗治外法权情况的中文文章。后来宝道又先后发表《暹罗治外法权之撤废》《暹罗收回领事裁判权之步骤》《对于领事裁判权之误解》等文章,不再局限于简单介绍暹罗废除治外法权的过程,而是开始思考中国能从中吸取的经验。作为一名法律学者,他注重法律及司法改革,认为美国放弃在暹罗的治外法权,是“暹罗之司法组织及立法改革日进月累之最好证据”,随着暹罗各项法典的陆续公布、施行及法院改革取得的进步,“数年以后,暹罗当可收其坚忍不拔之效果,而取回司法上主权全部之行使”。他也清楚,由于列强在中国的利益更大,所以不能照搬暹罗的经验,但“暹罗对于收回司法主权所用之方法,有研究之价值”,仍可以为中国提供一些启示,特别是可以考虑“不同时收回全部领土内之治外法权,惟由地方司法组织已经改良之中心地着手”及“创设一种或数种交替制度,以为由领事裁判至普通地方裁判之过渡时期”。所谓的“交替制度”即过渡时期的办法,如外国顾问参加涉外案件的审判、外国领事对其本国人民为被告的案件有撤回自审权等,这一点在后来受到了关注。他特别提示国人在从事废除治外法权的斗争时,需要注意两点,即“收回治外法权之进行,视立法与司法改革之成绩若何”;中国幅员辽阔,中央政府权威不足,政局动荡,财政困难,在废除治外法权时所面临的障碍比日本、暹罗更大,需要更长的时间才能实现废除的目标。宝道对暹罗解决法权问题的介绍受到了北京政府的重视,法权讨论委员会编写的《列国在华领事裁判权志要》一书中就直接收录了宝道有关暹罗治外法权兴废的文章。


受到暹罗成功解决法权问题的影响,并在宝道的带动下,龚湘、王世杰、金问泗、周鲠生、江闻天、洪钧培等纷纷撰文介绍暹罗废除治外法权的情况,其中龚湘、王世杰、周鲠生等人对暹罗的做法进行了较为深入的研究,并思考中国是否及能否通过借鉴暹罗的做法,废除治外法权。龚湘推崇暹罗的国际法院制度,即外国人不由普通法院,而由该法院审理,法院法官由暹罗政府任命。王世杰倾向于借鉴暹罗的方法,但不同意采纳国际法院的做法。他在《撤废领事裁判权的程序问题》一文中指出,结合暹罗、埃及混合法庭的历史演变及国内中外合组机关的实际情况,中国不应该采用混合法庭制度,但在撤废治外法权的第二个阶段,即颁布新式法典及在外国人聚居区设立新式法庭后,可以在一定年限内允许外国在获得中国政府同意后将案件撤回自审,地方法庭审理外国人被告的案件可以要求移送北京或各省高级法院审理,这两点“差不多纯系采纳暹美条约之所定,不过对于撤回手续,尚增入须得中国政府同意之一个条件以示限制”。周鲠生认为移审只涉及到审判机关的变更,并未侵犯司法主权,而撤回自审则给了外国人干涉中国司法的机会,如果外国滥用此权的话等于治外法权继续存在,将严重损害中国司法的尊严。郝立舆则对暹罗在废除治外法权过程中的“撤回”及移审制度大加赞许,“予外人以自卫之权,俾可保障其利益,且此种制度之存续时效,既经确定,且亦甚短,……实为收回法权稳健而进步之良好办法,亦为暹罗收回治外法权之最终步骤。此外更加以司法制度之改良,法官人才之培植,……外国顾问之聘任,无非冀以本国司法制度见信外人。”


除了在国际场合中试图与暹罗合作推动法权问题的解决,及暹罗的进展对中国的激励外,随着对暹罗做法了解的加深,部分官员曾计划按照暹罗的办法,逐渐废除治外法权。巴黎和会期间,颜惠庆就有意采取暹罗的方法解决法权问题。在与美国代表团的非正式交流中,也有中国代表团成员提出像暹罗那样逐渐废除治外法权。


1921年,得知暹罗取消美国治外法权后,北京政府试图借鉴暹罗经验,特别是过渡时期的外籍司法人员制度,解决治外法权问题。当时中国的法院中,与暹罗的国际法院类似的是上海公共租界会审公廨。辛亥革命后,列强攫取了会审公廨的控制权。为收回会审公廨,北京政府与以英国为首的列强进行了多次交涉,但由于在审判人员的任命、华人民事诉讼的审理及上诉、会审公廨的刑事管辖权范围等方面的分歧,未能成功。随着德、奥匈及俄国侨民丧失治外法权,以及新独立各国在华侨民也不能享有治外法权,相当多的在华外侨被纳入中国法律及司法管辖之下。而除日本人外,外侨大多活动在上海租界地区,中国要落实对外侨的管辖权就必须解决会审公廨问题。为此北京政府考虑将会审公廨改组为特别法院,任用外籍法律顾问参与法院的审判工作,以解决会审公廨问题,树立外国人对中国司法的信心,为最终取消治外法权奠定基础。这一动议是由法权讨论委员会提出的。1921年2月11日,法权讨论委员会举行会议,讨论“设立特别法庭代替上海会审公堂之办法”。针对该议题,各委员纷纷发表意见。


余绍宋提出《收回上海会审公廨意见书》,提议设立特别法院负责审理租界内各国民、刑诉讼,任用外籍推事、检察官参与法庭的调查、审判工作,从而让外国人信任中国司法。他将此举视作中国“收回领判权……发轫之始”,认为由于任免权掌握在中国手中,故任用外籍司法人员不会损害中国主权,反而会推动解决法权问题的进展。他以暹罗也曾任用外国人负责审判为例,指出这是废除治外法权的可行办法。


宝道、狄谷提出了《审理上海商埠中外人混合案件裁判规则草案》,主张设立负责华洋诉讼案件的初级审判厅,审判厅人员包括裁判长、副裁判长、主任推事、辅助推事、主任咨议、辅助咨议等人,其中咨议有发言权而无判决权,由司法总长任命,任职资格为“外国人现任法官或律师,或曾任法官、律师者……若无具以上条件之外国人,将得由外国人精通法律者中选任之”,任期3年,不能任意解职。与初级审判厅对应的初级检察厅亦任用咨议,资格同审判厅。法庭以中文为准,可以使用外语及翻译。外国人可以聘请向北京政府登记的外国律师。外国人在新式监狱或经司法总长指定的地方服刑。诉讼金额在千元以上或监禁一年以上的案件,可向北京高等审判厅提起上诉。


这两份方案均认可外籍司法人员的存在,区别在于,法院任用的外籍人员的身份是不享有审判权的咨议,还是享有审判权的推事;任命外籍人员的程序是否需要经过列强的同意;是否限定外籍人员的国籍等。暹罗的制度里外国人是享有审判权的,但中国一直很拒斥给予外国人审判权力,在巴黎和会期间,中国代表团内部讨论时,代表司法部参加的钱泰明确表示,司法部无法接受外籍法官,“因其易滋流弊,恐蹈上海会审公堂之覆辙”。


法权讨论委员会对相关提案进行了讨论,余绍宋的方案被否决,宝道等人提出的由外国人担任没有判决权的咨议的方案获得了多数赞同。委员会初步通过了《审理上海租界民刑诉讼办法议案》,主要内容包括:设立上海租界特别法院,审理租界内的民事、刑事诉讼,日后“将此特别法院之权限渐次扩张,使愿放弃领事裁判权之国之人民亦归其管辖”;法院推事由中国人担任,由司法总长“于现任或曾任法官或律师之外国人”或“精通法学之外国人”中遴选、委任咨议,咨议有任期保障,当“刑事案件被告人或被害人为外国人,民事案件原告或被告或参加人为外国人”时,咨议将“辅助”参与案件的审判、调查工作,提出意见,并要在案卷记录上签字,但没有判决权;外国律师遵守中国律师章程,可以充当外籍当事人的代理人;案件可上诉到大理院。


这种排除了外籍法官,但聘用可以影响判决的外籍司法人员的方案,是有限度地借鉴暹罗经验解决法权问题的一次尝试。法权讨论委员会通过该议案后,北京政府内部先进行了沟通,然后试探性地向列强提出了这一方案。2月28日,宝道与颜惠庆谈到上海特别法院的问题。3月10日,刚就任司法次长的余绍宋拜访总理靳云鹏,也谈论在上海设立特别法院一事。4月28日,颜惠庆与葡萄牙公使苻礼德(J. Batalha de Freitas)谈到会审公廨问题,指出解决该问题的“时机良好”。4月29日,颜惠庆与英国公使馆参赞巴尔敦(Sydney Barton)就会审公廨问题进行了长谈,巴尔敦坚持将收回会审公廨问题与扩展租界范围联系起来,“收回的条件是在毗连地区成立联合市政议会”,对中方属意的特别法院方案,认为“特别法院最好在天津开始建立”。英国方面实际上并不反对这种特别法院的方案,1921年8月,英国公使艾斯顿(Beilby F. Alston)曾有如下构想:中国如果希望列强放弃治外法权,就应该先在哈尔滨、天津、汉口、广州等地建立混合法院,用中国法律审理中国人是被告的混合案件,如果令人满意的话,这一制度可以取代上海的会审公廨;再经过一定年限的缓冲期(比如10年),取代所有审判混合案件的领事法庭。


北京政府采纳这一方案,是因为“有问关系各国要求撤退领事裁判权之意,而以设立特别法院,处理关于外人之案件为着手办法”,首先在上海租界设立特别法院,“若有成效,即推广于国内各埠”。尽管从理论上说,这一方案“实无不能获得同意之理由”,但上海外侨多不愿意改革会审公廨,而且存在“由一中国特别法庭代替上海会审公堂牵及现行条约之变易,……应与所有有裁判之各国逐一协商,是为此结果有限之事项,而费长久艰苦之磋议;……仅注意于改革上海会审公堂以及要求变更条约仅及于上海一埠,是否使在中国其他各处之领事裁判权无形中益加巩固”等困难。北京政府亦无意在上海之外的地区推行特别法院的方案,因为其他地区的外国人数量并不多,如果没有解决上海会审公廨问题,就在其他地区设立有外国人参与的特别法院,难保不会产生新的会审公廨,增加新的麻烦,而对推动法权问题的解决没有多少积极意义。因此,在从英国那里得到不利消息后,北京政府搁置了这一方案。1921年6月,颜惠庆与艾斯顿谈到会审公廨问题时,退回到1915年的办法,即力图将会审公廨恢复到辛亥革命前的状况。


华盛顿会议期间,颜惠庆还有过“按现在中国司法情形,或须暂仿埃及、暹罗法庭办法办理,逐渐收回”的设想,但是同样没能得到列强的赞同,宣告北京政府借鉴暹罗经验解决法权问题的努力以失败告终。


四、取法土耳其


在北京政府抛弃日本、暹罗的做法后,革命后的土耳其为中国解决法权问题提供了新的学习对象。


中、土两国分处亚洲大陆东、西两端,联系亦不密切,因此国人长期对土耳其的情况不甚了解,后来以驻欧洲外交官等为媒介,中国对土耳其的认识逐渐增加。在时人眼中,土耳其的形象较为负面,属于耻于与之为伍的对象。一战期间,土耳其投入同盟国阵营,结果加速了帝国的分崩离析,因此龚湘断言土耳其解决法权问题的日子还是遥遥无期。结果数年间,土耳其就成功迫使列强放弃治外法权,这给了国人很大刺激,“独中国犹困苦呻吟于不平等条约之下,中国人民之不平自在意中”。


一些人从治外法权在中、土两国的起源上,论证列强在华攫取治外法权不具有合理性,“土耳其政教混一,以僧正为法官,即据可兰经以判事,在耶教诸国不愿受异教僧正之裁判,其立设领事裁判权犹为有词,若中国则政教分离,此种理由不能适用也”。还有一些人注意到“土耳其死刑之案不归领事裁判,其法权丧失之处较轻于我”。学者们除分析土耳其能够成功废除治外法权的原因外,还对土耳其给予各国的保障条件进行了研究。如梁敬錞《在华领事裁判权论》一书中,称赞土耳其聘用不享有审判权的法律顾问的做法,“土耳其……外国法务顾问之权限,仅及于报告,则于裁判法权,毫无侵损。而其他之限制,既属细微,且复仅以五年为期,不特较诸暹罗召回自审权之限制大见进步,即较诸日本于开放全国之外,更附以时期及实施法典之限制者,亦觉更胜一筹。”周鲠生强调土耳其聘用的法律顾问是服务于司法部,而不是直接审理案件的法庭,而且有期限、国籍等方面的限制,认为中国为了废除治外法权,即便要聘请外国顾问,“至多也只能仿行土耳其的办法,在一定的时期内,聘用外国顾问于司法部;而绝不可以引用外人于中国的法庭”。


学者之外,政府也注意到了土耳其的进展。北京政府一向关注土耳其在治外法权问题上的做法。受到一战期间土耳其废除其盟国治外法权的影响,1918年4月26日,在议和筹备处第二次会议上,沈瑞麟建议效仿土耳其做法,改订与各协约国的条约。一战结束后,颜惠庆草拟的对德、奥和约草案,主要内容是两国对华赔款、放弃《辛丑条约》中两国的权利、放弃势力范围等,其第8条规定,德、奥放弃治外法权,“允与中国订各项类似德土上年所订之条约,其最要者为领事法权及交犯居留等项”。1924年,土耳其人阿皮沙剌(Habib Abi-Chahla)讨论土耳其废除治外法权经过的著作L’extinction des capitulations en Turquie et dans les régions arabes出版后,北京政府外交部立即组织人员翻译了该书,原因是“近年我国对于收回法权一事,上下一心,……惟欲折冲樽俎,挽回权力,非周谘博访,研究有素不为功,而国际实例堪资参考者,除日本、暹罗外,以土耳其是为最新”。


尽管北京政府时期中央政权羸弱,即便有心恢复国家主权,也无法像土耳其那样,以武力为后盾,坚决废除治外法权,但列强在土耳其完成法律改革前就放弃治外法权,还是给了中国很大的鼓舞。调查治外法权委员会会议期间,王宠惠向外国委员表示,既然土耳其是在废除治外法权几年后,才完全公布民法等法律,那么中国立刻废除治外法权的要求并不过分。条约研究会在讨论法权问题时,屡次强调土耳其废除治外法权时,法律及司法尚不如中国。条约研究会还积极借鉴土耳其的部分做法,如关于取消治外法权后,是否给予外国人内地杂居权的问题,王宠惠的意见是必须要给予各国内地杂居的权利,但亦应有所限制,“土耳其亦许外人内地杂居,惟附有种种条件,我不妨借为参考”。


国民党同样重视土耳其的成功,南京国民政府成立后,国民党领袖纷纷前往或计划前往土耳其考察。如蒋介石下野后有意前往土耳其考察、学习革命;他阅读《新土耳其》一书后,感慨土耳其废除不平等条约之不易,希望列强不要迫使中国用非和平手段恢复国家的平等自由。1928年3月,胡汉民在访欧途中,拜访土耳其政要,称赞土耳其外交上的成功,“足资我国今后建设之借镜者极多”,他还以土耳其在颁布新式法典之前就废除了治外法权,来反驳列强以颁布新式法典为放弃治外法权前提条件的主张。


负责治外法权交涉的王宠惠、王正廷等人也都倾向于采用土耳其的办法。在加入南京国民政府之前,王宠惠就建议参照土耳其的办法处理法律及司法改革与取消治外法权的关系,“用单方宣言,不载在条约之内,并可规定相当时期,以便准备”,而不像日本那样,直接在条约中规定需要颁布、实行新式法典。王正廷对土耳其废除不平等条约的方法也颇有研究,且早就有过单方面废除不平等条约的想法,“关税自主权之恢复,国际上有两种先例:一系日本,以交涉商办为之;一系土耳其,以片面宣言式行之。中国今日,姑先用日本之办法,与各国协商,如各友邦不能容纳中国国民之愿望,则不得已只好用土耳其之方式。”在治外法权问题上,国民党高层的共识是,“撤销领事裁判权之方案,吾国应取法于土耳其,而不应步武埃及、暹罗采用混合裁判之方法。盖混合裁判,自其性质而观,不独容易演成一种长期存续之制度,且恐造成外国法官专擅之结果。”


因此,在解决法权问题的具体方案上,国民政府试图采纳土耳其的做法,即由国民政府任命不享有治外法权的外籍人士为法律顾问,并明确这些法律顾问不得参与案件的判决。1929年1月5日,伍朝枢拜访美国国务院远东司司长项贝克(Stanley K. Hornbeck),向其提交了一份有关在1930年1月1日前废除治外法权的让步条件的备忘录,其具体内容是:中国政府从不享有治外法权的国家聘请法律专家,担任法律顾问;外籍顾问任期三年,任职地点有上海、广州、汉口、天津和哈尔滨,权力与职责包括观审但不干涉审判、接受司法行政方面的投诉、向中方提供有关法律及司法行政的意见与建议。伍朝枢明确承认这一备忘录是以1923年土耳其废除治外法权时的让步条件为蓝本的,认为通过设立外籍法律顾问,既可以实现中国“明确、无疑且立即废除治外法权”的愿望,又足以保障外国人权益。美方认为“中国的形势和情形与土耳其的情况只有一点点相似或类似”,不愿接受该方案。中方并未就此放弃,1929年9月5日,国民政府向美国发出照会,比较了有无治外法权的影响,指出中国的情况与《报告书》所载情况相比已有很大进步,希望美国像在土耳其那样,满足中国人民的合理愿望。美国助理国务卿詹森(Nelson T. Johnson)认可国民政府在实施新式法律方面的努力,但认为进展较慢,而且这些法律未经过判决实践,希望能与中国协商出逐渐废除治外法权的程序,可以先让新式法律及法庭运行一段时间,等中、美人民均适应并对其有信心之后,再继续进行。伍朝枢指出美国放弃在土耳其的治外法权时,土耳其的法律也相当不完善,詹森表示关键是土耳其有稳固的中央集权的政府,而中国没有。1929年9月6日,外交部在给英国的照会中,亦抱怨英国在对待中国与土耳其时的厚薄之分,“吾人于此可回忆英国政府对于土耳其放弃特权时之情形,中国司法制度较之土耳其废约时之司法制度绝无不及之处。英国政府既知土耳其人民本其合理之愿望,在强有力之新政府领导之下,能于短时期内完成伟大事业,遂有先见之明,毅然放弃其与在中国相同之特权,所有英国人民在土耳其之生命财产,卒得到充分适宜之保护。夫英国政府对于土耳其之司法问题,既已毫无疑虑,予以公平之解决,而得圆满之结果,则其对于中国之领事裁判权问题,必得以同样的友好及同情的精神解决之,当无疑问。”外交部的这份照会清楚表明了中国人民的不满,即司法制度尚不如中国的土耳其都已经废除治外法权了,英国却还以司法等方面的藉口来维持治外法权。但对列强而言,中国的蒋介石还在为确立在党内的“最高领袖”地位而头痛,凯末尔则是挽救土耳其民族于危亡的“阿塔土克”,两国中央政府的权威及统治能力有着很大的差异。此外,列强在土耳其的利益远不能与在中国特别是上海的利益相提并论,故他们在涉及在华重大利益的问题上也就更为保守。因此即便中国已经基本完成了新式法典的编纂工作,列强仍不愿意放弃治外法权,而未在新式法典问题上过分为难土耳其。这一差别待遇,虽然令中方不满,却也无可奈何。


在中国逐渐转向取法土耳其的过程中,英、美转而试图以暹罗的方式解决法权问题。1925年,英国政府任命英王驻上海高等法院法官特纳(Skinner Turner)为调查治外法权委员会英国委员的一个重要原因是,特纳曾在暹罗政府任职,熟悉如何逐渐取消治外法权。英国有意通过在中国法院设置外籍法官的方式,逐渐废除治外法权,“在这些方面暹罗的类似情况很有启发性,表明该途径值得审慎研究”。在1930年的法权交涉中,英国驻华公使蓝普森(Miles Wedderburn Lampson)虽怀疑仅仅提及暹罗的前例,可能无法让中国接受,但还是抱着尝试的态度,命人以英暹条约为基础,提出了设置外籍法律顾问的方案:法律顾问由海牙常设国际法院提名,国民政府任命,有权视察特别法院对涉及英国臣民的案件的审判,调阅卷宗,向法官提出意见,向司法部长及英国使馆提交报告,接受有关司法行政等方面的投诉;英籍法律顾问有权参与英国侨民为被告的诉讼的审判,审判结果经其同意才有效。此外,英国外交官或领事官认为必要时,可以书面要求将英国臣民为被告的案件移交英国在华法院审理,审判所依据的法律是中国正式公布并通知了英国公使馆的法律。为此,英国在华法院应继续保留,中国当局应给予其协助。这一方案同时得到了美国的认可,成为英、美与中国法权交涉中的重要谈判依据。


中国不愿意接受外籍人员参与司法判决的方案,但又无法让列强接受中国方案,因此决定“可以考虑接受差于土耳其的协议,但不可能接受不如暹罗的协议”。1930年12月1日,国民政府提出了设置法律咨议的对案:法律咨议是由中国政府任免的中国官员,享有观审、向司法部长提供报告、接受投诉等权力,但不得干涉案件审判;外国人为被告的诉讼,经被告申请,可以转移到设有法律咨议的地方法院的特别法庭审理。这是一份介于土耳其与暹罗两国同意的条件折中的方案,与中方此前方案的主要差异是,不再坚持外籍法律人员须是无治外法权国国民、接受移审权的要求,表明在英、美的坚持下,国民政府意识到无法立即彻底废除治外法权,从取法土耳其的方案撤退到折衷土耳其与暹罗条件的方案,同意在过渡时期给予一定的特殊保障措施,采取让外国法律专家参与中国司法工作的方式,以消除列强对中国司法的不信任,使列强同意在一段时间后彻底放弃治外法权。


1931年3月8日,蓝普森与王正廷开始正式谈判取消治外法权问题。蓝普森指出英国最看重的4点是撤回自审权、外籍法官、刑事审判权及保留地区,表示中国如果不能在这4点上让步,谈判将陷入僵局。王正廷首先直接拒绝考虑撤回自审权,蓝普森也就没有纠缠该问题;王正廷同样拒绝接受外籍法官,但同意接受由中国政府选任的法律咨议。不久,蓝普森同意接受没有审判权限的法律咨议。这表明中国方案得到了英方的认可,英国之所以让步,是为了使中方同意保留在上海等地的治外法权,因为这些地区的外国人数量最多,利益最大,只要能够保留的话,即便放弃其他地区的治外法权,也不会造成太大影响。在中美法权交涉中,美国不坚持要求外籍法官,而要求在条约签字后的5年内享有撤回自审权。伍朝枢表示国民政府强烈反对撤回自审的原则,认为这一做法起源于暹罗时就注定是要消亡的。考虑到中方的反对态度,自身也希望保留上海等地治外法权的美国不再坚持有权将相关案件撤回自审。英、美基本接受了中方折衷土耳其与暹罗条件的方案,中外接近达成条约,但由于九一八事变的爆发,中方的让步没能落实为条约。


五、结论


列强谋求在半殖民地国家的治外法权过程中,会参考此前在其他国家取得治外法权的经验。东方半殖民地国家为取消西方列强所享有的包括治外法权在内的各种特权,进行了长期的斗争与探索。这些探索同样具有跨国性,各国结合本国国情及国际局势,并借鉴其他国家的经验与教训,探索应该以何种方式恢复国家主权。如日本在明治维新初期曾派人赴奥斯曼帝国考察列强设立的领事法庭及埃及准备实行的混合法庭制度,考察人员向日本政府建议学习埃及的混合法庭办法。就近代中国而言,通过外交官、外国顾问等群体的引介,了解了日本、暹罗等国解决法权问题的具体做法,这些人员是半殖民地国家间国际信息交流网络中的传播者,他们与半殖民地国家高层的密切联系是信息得以传播的重要渠道,在信息交流与传播中起到了桥梁作用。20世纪20年代以后对土耳其的赞赏则是基于在与具有高度命运相似性国家的对照中产生的强烈刺激。在接触、了解三国的经验教训后,中国结合本国国情,借鉴并扬弃日本、暹罗、土耳其三国的方法。


在探索如何废除治外法权的历程中,中国首先接触到并尝试学习日本的经验,但主要是由于长期的法律与司法困境,列强亦未表现出配合中方诉求的态度,导致先改革法律与司法、5年后列强放弃治外法权的方案被雪藏。暹罗通过渐进方式,基本废除了治外法权,北京政府在宝道等人的影响下,试图参照暹罗的做法,先收回会审公廨,然后再解决法权问题,不过中方担心这一方案可能导致会审公廨式的机构扩散到全国,因此在英国反对后放弃了这一方案。五卅运动后,中国逐渐采纳土耳其经验,但因国民政府未能建立起对全国的有效统治,缺乏中央政权的权威,而为列强所拒绝,国民政府遂务实地采行折衷土耳其与暹罗经验的方案,得到了英、美的认可,几乎成功废除治外法权。


从内容来看,对日本的学习最初还涉及政制的改革,但到民国时期更多地是在某些具体做法上的借鉴,对暹罗、土耳其更是侧重取法具体手段。因为中国是在国力下降期间意识到以治外法权为中心的条约体系的危害,虽然一战以后中国国际地位缓慢上升,但在全面抗战爆发前,一直未能有效统合全国力量,恢复国家主权。因此,外交官虽然知道必须要增强国力,才能彻底实现中国在国际上的平等地位,但这毕竟非他们所能着力的,所以主要是在一些具体的做法上面入手,希望借鉴日本、暹罗、土耳其等国的经验,以尽早废除治外法权。但各国经验是结合其本国国情的,并不一定完全适合中国,正如钱端升所言:“其一,如土耳其之迳行宣告废止。此法爽而不易实行。……其第二法,则如日本、暹罗等国,与各国重订条约,取消治外法权。然此不易行。”日本侵略打断了中国取消治外法权的进程,但中国最终在抗日战争期间基本解决治外法权问题。


将中国废除治外法权的历程置于国际视野下进行考察,从学习日本,到借鉴暹罗,到效法土耳其,反映了近代中国在法权问题上的不懈探索,也提示我们在研究中国近代史时,不仅要重视欧、美、日对中国的影响,也不能忽视其他相对落后国家对中国的影响。尽管由于各种因素的限制,中国并未通过学习这三国的经验废除治外法权,而是在通过全民族的抗日战争,为维护世界和平作出重大贡献、跻身世界大国行列之后,成功取消治外法权,但在探索如何废除治外法权的过程中,与其他国家的互动,具有丰富的跨国史意义,值得继续探讨。


(注释略)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《近代史研究》2020年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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