陈明 刘义强:“根”与“径”:重新认识村民自治

选择字号:   本文共阅读 798 次 更新时间:2019-02-12 23:37

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陈明 (进入专栏)   刘义强  

内容提要:一直以来,村民自治没有很好地解决制度“落地”的问题,在实践与研究中表现出弱化的现象。这种弱化在本质上主要源于村民自治制度的理论设计之初缺少对中国农村社会本源型制度的关怀,导致村民自治实践缺乏文化与社会根基支撑。在经济社会环境深度变迁与治理范式滥用等多重因素的推动下,村民自治的实践与研究显现出愈发困难的境况。村民自治需要寻“根”,即中国农村的家户制传统以及由此产生的农民行动的家户主义逻辑。而均衡村民自治与家户主义逻辑之间的矛盾,关键在于自治单元向村庄共同体的回归、共同经济的实现以及行政性力量的外部引导。

关 键 词:村民自治  自治单元  家户主义  村庄共同体  共同体经济


自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(下文简称《村组法》)颁布起,村民自治正式成为中国农村改革和治理实践的中心概念和主要内容。村民自治研究的主题在于如何将自治制度嵌入农民的日常生活实践中,通过持续的民主自治实践操练,将其精神内化为农民的日常惯例和政治信仰,从而不仅可以适应农村改革和国家的经济体制改革需要,而且为进一步的国家治理体制改革奠定基石。《村组法》颁布以来,村民自治制度在变动的社会经济环境和国际环境中受到高度关注,并取得了重大成绩,被列入改革开放以来农村改革的三大创新之一,其所开创的基层民主制度也成为我国社会主义重要政治制度之一。然而,村民自治实践却正在遭遇瓶颈,制度的精细化背后是民主实践的停滞不前[1]。村民自治研究似乎并没有找到一个实现上述主题的有效方法,反而在不断变化的社会环境与理论创新中迷失方向,呈现出“飘”的状态:一种既缺少参与动力,又缺乏明确实体的困境。我们需要结合相关的研究与实践来重新认知村民自治,助推其重新启航。


1 村民自治的弱化

近年来,村民自治研究的热度在迅速降低,降低是不是意味着村民自治的实践困境已经解决?当然不是。在30多年的村民自治实践中,制度的运行环境在不断发生变化,研究的方法与范式不断创新,但面临的问题依然是自治制度如何“落地”的问题。30多年来,村民自治依然没有找到合适的突破口,仍在徘徊、迷茫,或者说仍在探索。从实践与研究趋势来看,热度降低背后其实是村民自治弱化的表现,即某些因子抑制了村民自治本身的发展。这里的“因子”主要包括两类:一是发展类因子,二是本源类因子。

1.1 发展类因子的抑制

从发展类因子来看,村民自治的出现本质上是因制度变迁与社会发展的需求而产生的。一方面,伴随着20世纪80年代初农业经营制度的深刻变迁,传统的人民公社体制迅速解体,催生了村民自治制度以适应家庭联产承包责任制。另一方面,在政治体制改革中,中国民主政治建设需要找到突破口——以村民自治为代表的农村基层民主实践能更好地回应国家与社会民主建设的基本要求。村民自治也由此产生了两个基本的价值取向:一是行政化价值取向,目标是承接人民公社解体以后国家管理农村的行政性职能,于是我们有了“行政村”的概念和国家基层行政体系不断通过村委会实现自身管理职能的实践;二是民主化价值取向,目标是促进中国民主社会的发育与民主制度实践的发展。从村委会的组织建设到民主选举、民主管理、民主决策、民主监督乃至近年来协商民主的探索和创新,都是这一取向的产物。然而,这两个价值取向在实践中存在矛盾,并一直伴随着村民自治发展的全过程,难以得到妥善解决。更令人担忧的是,早期关于村民自治的民主制度设计更多是在现代民主理论话语体系下形成的,这从村民自治的理论分析范式、民主程序设计以及民主社会发育等方面的研究中可以看出。这些为后期中国村民自治的弱化埋下了种子,可以说,村民自治的制度设计与立论基础从一开始就面临着实践困境与制约机制。

20世纪80年代初的中国农村在开放性与流动性方面是比较弱的,当时村民自治实践的核心问题是如何提高广大“在场”村民的真实参与度。从人民公社体制中解放出来的农民个体参与公共事务方面的主动性、积极性还是比较高的,渴望通过民主参与的方式保护刚刚获得的经济自由权利。然而,伴随90年代中后期城市化的推进和市场化的扩张,出现了大规模的“民工潮”,农村社会的开放性和流动性日渐增加。较大数量的农民由“在场”转变为“不在场”(外出务工经商等),参与的主体出现了新的变化。市场化的扩张还导致农民家户货币需求的扩大化,出现了“消费小农”[2]。这不断消解中国农村传统的文化纽带与公共文化资源,农民的逐利性呈现得十分明显。同时,农业税费的改革以及大规模惠农政策的出台,使农民不用再担心经济权利可能招致的制度风险。外出务工的高收入使有些农民放弃农村的相关经济权利,村民自治出现了“空转”的现象。另一方面,在市场化过程中新的主体,如新型农业经营者、企业、外来务工人员、金融组织、虚拟组织等开始出现[3]。面对制度运行环境的变化,新的问题不断涌现,进一步加剧了制度“落地”的难度。这一切的迹象表明中国村民自治因为运行环境的变化出现弱化的现象。实践层面的困境使得无法从农村社会内部找到自治运行的主体、动力以及可依赖的资源与制度环境,部分学者选择放弃村民自治研究可能与此有关。

1.2 本源类因子的抑制

村民自治的弱化还源于该制度缺少对于中国农村社会本源型制度传统的关怀。所谓本源型制度主要是指在一定的社会形态中,那些能够对现代社会产生长远影响,并构成现代社会发展历史起点与给定条件的基础性制度[4]。关于村民自治的研究更多的是基于西方民主理论话语权以及治理理论话语权下建构起来的一整套理论范式,试图从民主与治理的一些先验条件来解读并解决中国村民自治的实践困境。这样循环往复的结果便是问题延续下似是而非的理论“创新”,忽视了中国农村社会几千年以来自身存在的特有属性与逻辑。这种忽视直接导致了村民自治制度缺少内在发展的驱动力,“空悬”于农村社会之上。

使用治理范式来研究中国农村的问题虽然符合政府在公共治理层面的需求,但存在两个困境:一是中国农村社会无法提供现代治理体系所需要的多元社会资本结构和组织架构,治理的行政化、形式化色彩较重;二是治理范式取代村民自治依然没有解决中国基层社会民主化进程的问题,甚至削弱了中国基层民主的理论研究。因为治理过程的本身是政府行政力量介入社会生活的过程。治理的行政色彩很浓,这从我国学者对治理概念及其相关研究可以看出:如徐勇教授认为治理就是一种管理方法[5];俞可平教授认为中国治理变革的过程便是政府管理方式变革的过程[6]。所以,通过“治理”取代“自治”对于中国基层民主的研究是一种削弱,使得原本就非常脆弱的社会自治空间变得更为狭小。再者,从本质上看,治理范式需要重新审视它的本土化基础,但多数研究者忽视了这一逻辑。很多研究者一直以来是在使用一种西方的话语逻辑体系来理解和解决中国农村的问题,并没有形成具有共识的理论话语范式。没有“根基”的自治又何来发展,这是病根所在。


2 村民自治的根基

从整体来看,村民自治背后所依赖的现实和理论设计,从一开始就面临着实践困境与制约机制,再加上制度运行环境的深刻变化带来的挑战,村民自治的弱化成为一种自然而然的结果。村民自治弱化在本质上表现为这种建构性的民主自治制度,无论是制度的设计目标,还是制度的推广运行,都没有很好地尊重中国农村社会特有的制度传统与文化属性。无“根”最终导致村民自治如“浮游”一般。因此,要想解决村民自治“无根”的状态,实现“落地”,必须在具体的研究中开启村民自治的“寻根”之路。有关村民自治的研究,目前学界至少经历了以下三个阶段:

第一阶段,村民自治研究以制度体系完善作为主要内容来展开。多数研究集中在制度设计与建构层面,当然这种制度设计更多源于民主理论的各种预设。一方面表现为从西方民主理论的结构与功能中直接演绎出相关的制度模块;另一方面表现为在实证研究的基础上进行制度提炼与创造,但仍具有很强的理论预设色彩。

第二阶段,村民自治研究以开启中国农村治理“寻根”之路为特征。在经过“自治的社会基础发育”研究和其后重新强调治理范式均不成功之后,社会学界开始深化对中国农村治理的基础与本土化的思考,开启了当代中国农村治理的“寻根”之路。其中以贺雪峰教授为代表的部分学者提出应关注以“村庄”为单位的农村社会本土化的治理实践,培育中国农村治理研究的理论话语权[7]。这一研究团队提出了一系列具有中国农村社会生活特质的概念与框架,极大丰富了对中国农村社会的微观认识。

第三阶段,以徐勇教授为代表的部分学者从与其他国家农村与农民的对比研究中,提出重新发现中国农村发展的道路,试图复兴已经被逐渐弱化的村民自治研究[4,8]。这一阶段的研究注重从中国农村传统的制度文化特质来解决村民自治“落地”的问题,在具体实践的基础上提出了自治“单元下沉”的思路,试图将自治单元同传统村落共同体单元(如自然村)结合在一起,修复以往自治单元与村落共同体单元脱节的现象,这就形成了中国村民自治研究的新动向——“找回自治”。徐勇教授在文化与区域对比的基础上提出了东方自由主义视角下的中国农村本源型制度——家户制传统的概念与分析框架,以此来解释中国农村社会的特殊性[4]。这一提法具有开创性,弥补了中国农村自治与治理缺少本土制度传统根基的问题,也是中国农村研究理论本土化的一个阶段性标志。

现在的问题是家户制传统是如何影响自治与治理的具体运行过程的,是积极的作用,还是消极的?现有研究表明,家户制传统的日常实践表现为农民日常行为的家户主义倾向,动机是寻求和保护家户利益,在政治层面表现出规避公共政治以及政治不信任[9]。在传统自给自足的自然经济时代,村庄的“自治”主要是依赖家户自治以及由此延伸的家族自治、宗族自治以及家长式权威自治(如绅权自治)。在市场化泛滥的今天,这些传统的自治资源、结构以及观念除了在一些地区尚有遗存之外,大部分农村地区实质上已经消解,农村社会进入“一家一户”的家户主义时代。家户利益同公共利益之间的冲突在逐步放大。诸多农民渴望公共利益的实现,但却不会为公共利益的实现让渡家户利益,所以农民在公共治理层面的意愿与动机是矛盾的。家户主义的彰显也直接导致了公共领域合作、对话与民主的失效。所以,依靠自治或者合作治理来解决公共问题,必然会在农村社会遭遇困境。这也是为什么以往关于村民自治以及农村治理的各项研究都无法解决的根源。因为这些研究的理论预设是个体农民可以通过组织与合作的方式实现共同体利益或公共利益。然而,农村潜在的普遍行为规则是家户主义,而且这种家户主义在市场化的作用下基本固化。与传统的区别在于,现代的家户主义是脱离传统社会道德规范的小家户主义,家户之外基于传统村落的规范与引导非常微弱,无法形成村庄集体行动产生的有效机制。

以上表明在现代家户主义盛行的村庄社会,以实现村庄内部农民家户之间的合作来解决农村公共治理困境基本是不可能。在公共利益的实现上,中国农民更多是被动的利益接受方,而不是主动的利益实现方,“公共”的事就是“公家”的事,除非这种公共事务同所有农民的家户利益具有极大的耦合性而产生受迫性的合作行为。所以,村民自治面临的实践问题是如何整合分散的家户主义。


3 村民自治发展的新路径①

以往的研究忽视了中国农村社会的“根”——家户主义,导致了中国村民自治作为一种制度“空悬”于农村社会之上,一直无法走出自治“落地”的困境。至少现在的一些研究已经注意到这个问题,并开始从家户主义的视角来解释中国农村社会发展的问题。那如何解决家户利益同村落共同体利益之间的冲突,成为走出村民自治困境的核心方向。围绕家户主义可以从以下三个方面来开展村民自治的再研究与再探索:

3.1 村庄共同体的回归

家户是中国传统农村的自治单元,自治的实践单位从传统家户自治的属性来看应该是村庄共同体,即自然村,这种共同体与“行政村”的差别是巨大的。我们一般说中国农村是一个熟人社会,这种熟人社会的基本单元一般来讲是自然村或者村庄。所谓的熟人社会,其实是家户经常性互动的社会,是由家户利益的认同边界决定的。在边界之外是一个半熟人社会,甚至是一个陌生人社会。只有在这种熟人社会内部,才会出现家户利益的交换与妥协,自治的日常实践才有根基。农民的“公共精神”其实是不超过村庄共同体的。所以,要在村庄共同体之外寻求农民利益认同的实现是非常困难的,除非有强大的行政力量的介入。这也是基于行政村的民主选举、民主监督、民主管理、民主决策无法有效实现的重要原因,但承认这种村庄共同体并不意味着自治就能够有效实现,它只是把相关的公共事务同农民的家户利益进行了有效的对接,使得公共事务成为农民日常生活的重要构成部分。

3.2 共同体经济的存在

村庄共同体的回归仅仅是村民自治有效实现的第一步,自治能否实现的关键是如何处理好公共利益同家户利益之间的关系,这是在“单元下沉”研究中所忽视的。这里的公共利益是有限定的,主要是指村庄共同体的整体利益。以前的研究比较集中于集体经济,那是放在“行政村”的单元来看的,而在村庄自治中同样需要“集体经济”。为了区别于之前集体经济的提法,笔者将村庄共同体对应的经济形态概括为共同体经济。共同体经济与集体经济有一定的区别,集体经济中的集体主要是指行政村,集体属性的主要标志是土地所有权归集体所有。其实,伴随着自治单元的下沉,集体经济的单元也可考虑下沉。共同体经济的存在,一方面将“公共”的概念真正同农民家户边界进行整合,使公共利益的实现成为一种具体的触手可及的“实惠”摆在农民家户面前,“公”与“私”之间有了重叠。再者,共同体经济的实现对于家户利益必须是增益性的,至少是独立于家户利益之外而不是汲取性的。比如,为了解决村庄公共项目的治理费用短缺,通过每家每户按人头的方式缴纳公共治理费用就是一种汲取性的制度安排。这种制度安排不可能长久持续下去,甚至可能由于某一家的不合作而导致整体制度的失败,制度的脆弱性非常强。另外,不能从现代公共治理的理论视角来衡量家户主义的中国农村。例如,在现代公共治理理论中,村庄人居环境的治理有益于每个家户,本质上是增进农民的家户利益,农民不应该反对。这种思维是一种理论的提前预设,而不是农民的家户主义思维。如果让农民出资来治理村落的人居环境,是不大可能实现的。独立型的共同体经济主要表现为收入方式独立于农民家户利益之外,如具有公共性质的村庄土地、水塘、林地,可以通过承包或出租的方式获得经济收入,作为村庄公共事务治理的资金。例如安徽省北部的一个村庄,利用耕地“小块并大块”的政策,在保证农户承包土地不变的情况下,将多余耕地出租,租金作为村庄进行公共建设的支出,很好地实现了村庄的基础设施建设费用的问题。增益型的共同体经济,主要表现为在尊重家庭联产承包责任制基础上的合作经营。如有些村庄实现全村土地股份合作制,农民家户不但可以通过这种合作经营的方式获得较单个家户经营更高的经济收入,而且村庄也可以通过约定的方式解决共同体的自治经费。例如山东东平的很多村庄就是通过土地股份合作的方式解决自治经费缺乏的问题[10]。此外,还有一种赋予型共同体经济形式,即政府或其他实体长期提供资金支撑,但这种共同体经济不具有普遍性[11]。

3.3 行政性力量的纠偏

村民自治的出现同国家在农村的行政性目标联系在一起,但村民自治的终极目标则是追求一种相对于行政力量之外的民主自治状态,以减少国家的治理成本,促进农村社会的稳定与发展。从这一目标来看,自治同行政力量之间存在冲突。实际上,一种良性民主自治状态的实现,需要多种政治社会制度与文化体系支撑。在家户主义盛行的村庄,这些支撑可以说是无法自发实现的,需要一个培育的过程,而培育的引导性力量来源于行政力量。在关于村民自治的研究与讨论中,不少学者认为强势行政性力量的存在是导致村民自治失效的一个重要原因,“强行政与弱自治”便成为一对形影不离的关系。但根据多年的观察,农村社会内部表现出来的是另外一种景象——弱行政与弱自治。很多学者的研究之所以有“强行政”的认知,主要源于两个方面:一是从自治与行政的对立面来看,自治强化的过程也是国家行政性力量弱化的过程,强势行政力量介入农村社会必然导致农村自治的失效。因为在理论层面,自治本身是对行政性力量的限制,同时是实现与行政性力量——政府进行讨价还价的方式。这种认知来源于标准民主理论,将自治的过程简单地等同于民主的过程。这与早期将村民自治作为我国政治民主实践的突破口这一判断也有很大的关系,实际上自治的内涵要大于民主的内涵,且中国农村村民自治具有自身的规律与逻辑。二是从村干部行为的视角来判断,由于村干部的主要工作是承担乡镇下派的行政性事务,导致村干部对上不对下,自治也就成为一种“空谈”。这种认识忽视了关键性的内容,即自治的主体是农民,而不是村干部和村委会,更不是村干部自治[12]。村干部的行为并不对村民自治产生决定性的影响。实际上,伴随着农业税的废除,行政性力量已经基本从农民日常生活中退出,对村民自治并没有太多的干预,反而是干预太少、太弱。摧毁村民自治基础的不是行政行力量而是市场化和农村社会基础的转变所共同锻造的家户主义力量。

中国传统农村社会一般是不需要国家干预的,“皇权止于县”,县以下是自治。清末以及民国时期希望实现国家政权对乡村的有效控制,并没有取得成功,出现了国家政权的内卷化。其原因在于国家力量的渗透往往是在排斥村庄既有良性治理资源的基础上进行的,破坏了村庄社会权力的文化网络,不仅难以与农民的家户利益保持较好的契合,反而造成了国家制度建设与农村发展之间的悖离式关系。“国家机构不是靠提高旧有或新增(此处指人际或其他行政资源)机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能。”[13]67而“当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化,表明国家政权的内卷化达到了极点,它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产”[13]68。中国共产党通过土地改革实现了农民家户利益、政治与革命的完美契合,实现了国家政权对于农村社会的权力渗透。伴随着人民公社的推行,国家的力量愈来愈强大,农村自治的社会基础与结构被长期压抑。改革开放之后,这一基础与结构被释放出来,同家庭联产承包责任制的推行再次很好地结合起来,自治的力量逐渐恢复。

然而,伴随着农村市场化对乡村社会的快速渗透以及国家逐渐从农村社会的退出,市场逐利本性同家户对于扩大的市场货币需求结合在一起,快速消解了农村社会的自治基础,农村社会几乎成为市场化的“沦陷区”。基于共同体的认同、规范与价值迅速消解,这种消解的过程既是农村公共文化衰落的过程,也是“弱自治”的过程。国家政权对农村社会的整合再次陷入了“内卷化”的困局当中。要解决这一问题,仅仅依靠农村现有的自治力量以及社会性力量是不够的,公共利益无法与家户利益相抗衡,缺少权威认同的社会组织也同样一筹莫展,这就需要国家“在场”。这种“在场”主要表现为国家通过政策资源以及基层行政性资源为农村社会自治资源的再造提供有利的外部条件,重点是行为规范的引导、利益的协调以及对于市场趋利倾向的纠正,以实现国家、市场与社会力量在自治过程中的均衡。


4 结语

村民自治困境的根源在于长期对中国农村社会本源型制度研究的忽视,很少关注中国农村社会文化的基本制度原型与文化结构。所以,以前的多数村民自治研究缺乏“根”,很多研究成果是华而不实的。尤其是过分突出治理而忽视自治,偏离了村民自治研究的价值认知。治理应当存在,如基层政府的主要任务就是实现基层治理,实现多元共治。但也应该看到,治理是政府的一种管理与服务方式的创新,政府是整个治理中的“元治理”[14]。不能用治理的范式来取代自治的范式,基层群众的事情是在村庄共同体内部实现自治,实现的是一种可持续的和谐的公共生活状态。同时,家户主义的存在,也使得超越村庄共同体的公共治理缺少参与动力。从根本上说让农民持续参与村庄共同体以外的治理事务是不可能的,那些公共性事务的治理更多是政府公共职能的体现。当然,自治的实现会直接体现为公共治理的效果。新时代的村民自治研究应该将重点之一放在如何界定自治与治理,以纠正过往这种混淆带来的研究混乱与理论混用。此外,自治单元的界定、共同体经济的实现方式、行政与自治的关系、市场化与自治的关系等都应该成为这一阶段的研究重点。村民自治研究应该进行一次整体的反思与重构,自治的能量始于农民的日常生活实践,这也是基层民主的内生力量。正如俞可平教授所说的“更加重视社会自治”,因为社会自治的程度才真正反映一个国家的政治文明程度[15]。在公共治理泛滥的时代,我们需要“一片净土”来重新认识村民自治,重新思考中国的社会自治。

①对于村庄共同体回归的研究,前期主要集中表现为以贺雪峰为代表的华中科技大学一批学者的研究,提出“村庄治理研究”范式并在此基础上形成多案例的不同区域村庄形态的研究成果。当前主要集中表现为以徐勇教授为代表的华中师范大学中国农村研究院的一批学者与博士,以家户制为制度原型开展区域性的村庄形态研究,已形成长江小农、岭南小农、黄河小农等大规模的村庄类型调查。



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文章来源:本文转自《探索》 2017年06期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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