王孜弘:体制认定与经贸纠纷——美国对华贸易战的原因分析

选择字号:   本文共阅读 1830 次 更新时间:2018-11-01 20:34

进入专题: 美国经济   中美经贸关系   经贸摩擦   加征关税   市场经济  

王孜弘  


摘要:美国发动对华贸易战的原因,除应对贸易赤字与“遏止”中国崛起等因素外,深层原因还在于其对中国体制的认定。美国政府认为,中国体制存在隐形壁垒阻碍了中国开放与美资进入,中国强制性的技术转让损害了美国竞争力,中国政府干预导致的市场扭曲等损害了美资运作环境。美国政府进而认为中国以举国体制抑制外国私人资本。这使美国不仅认定中国不是市场经济国家,且还认定中国没有向市场经济方向转化。美国政府还认为,中国企业是推行国家意图的工具,而非单纯企求利润最大化的经济体,国际市场也会被《中国制造2025》所扭曲。上述原因使贸易摩擦成为必然。除互加关税的负面影响外,美国对华贸易战的结果还将波及其他领域,使中美互动复杂化。中美双方经贸交易会继续,但难以再现曾经的融洽关系。

  
  2018年7月6日,中美两国针对从对方进口的价值340亿美元的产品开始加征关税。这场由美国挑起的贸易战正式开启。2018年8月23日结束的中美贸易会谈并未取得实质性结果。同日,美国在“301调查”项下对自中国进口的160亿美元产品加征25%关税,中国随即宣布将在世贸组织(WTO)起诉美国“301调查”项下对华160亿美元输美产品实施的征税措施,同时宣布对进口自美国约160亿美元的商品加征25%关税。2018年9月18日,美国宣布针对价值2000亿美元的中国对美出口商品加征关税的措施,自2018年9月24日起加征关税税率为10%,2019年1月1日起加征关税税率提高到25%。中国则宣布对原产于美国的约600亿美元的对华出口商品加征5%到10%的关税,并称若美国再加征关税税率,中国将给予相应回应。至此,中美贸易摩擦中的关税战已全面展开。虽然双方都未宣称谈判大门正式关闭,但即便出现暂时的妥协与休战,双方的经贸关系也难以融洽如初。因为目前美国对华的贸易战不仅源于经贸问题,且更源于美国对中国的所谓举国体制抑制外国私人资本及中国属于非市场经济体的认定。
  本文根据美国贸易代表办公室(USTR)、美国白宫贸易与制造业政策办公室(OTMP)、美国商务部(USDOC)、世界银行(WB)等机构发布的数据与文件,就美国对华发动贸易战的原因及影响等进行分析,以探讨中美经贸摩擦与美国发动贸易战的内在原因与今后的走向及可能出现的问题。
  

      一、降低对华赤字与抑制中国崛起:对贸易战原因的传统解释


   贸易战当然与贸易有关。表面上看,直接原因是中美贸易中的美方赤字问题。据美国官方统计数据,美国2017年对中国的货物贸易逆差为3752亿美元,比2016年上升8.1%。美国政府认为,中国关税平均税率比美国关税的平均税率几乎高出三倍,中国禁止进口包括美国家禽在内的美国农产品等。2018年第一季度美国对华贸易赤字934.05亿美元。
  但若从进出口额增速上看,2017年美国对华货物出口额为1304亿美元,比2016年增长12.8%,从中国进口额为5056亿美元,增长9.3%。这意味着特朗普是在中国努力拉动内需,美国对华出口额增速明显高于从中国进口额增速的情况下,明知中国会采取报复措施,却仍然对美国第三大商品出口市场发动贸易战的。
  从利益与格局上看,中国输美产品是资本趋利下导致的国际分工的结果,而非同类产品竞争的结果。美国进口许多中国产品的原因并非美国技术与生产能力不足,而是为寻求资本的更大利益而不在美国国内生产。因此加征关税至多只是使这些产品从由中国进口变为从其他国家进口,对美国改善赤字状况无实质性影响,却直接恶化了中美经济关系。商人出身的特朗普对此不会不知。
  转嫁国内经济问题以避免经济衰退,甚至转移国内视线也是对贸易战的传统解释之一。这意味着贸易战,特别是以加征关税为主要手段的贸易战大多发生于国内经济萧条,失业率较高的时期,美国发动本轮贸易战前夕却是美国经济状况好转时期。2018年一季度,美国实际国内生产总值(GDP)增长率为2.2%。经济状况好转导致就业增加,2018年5月美国非农就业增加22.3万个工作岗位,失业率下降至3.8%,多个行业中就业岗位持续增加。甚至多年来的贸易赤字状况也有所缓解。2018年4月,美国货物与服务业贸易赤字为462亿美元,比3月份减少10亿美元。到2018年4月底,美国货物与服务业三个月平均赤字下降了22亿美元,至496亿美元。这意味着特朗普政府的做法虽有国内原因,但本次贸易战的根本原因不是国内经济萧条与失业等传统问题。
  抑制中国崛起确实可视为美国发动贸易战的重要原因。但这不足以构成其发动贸易战的根本性原因。按国内生产总值算,中国确实已经成为世界第二大经济体,但这并不意味着与美国差距的缩小。1977年美国国内生产总值国内生产总值为2.0860万亿美元,中国国内生产总值为1749亿美元,中美差距为1.911万亿美元;到2017年,中国虽然国内生产总值位居第二,但国内生产总值为12.2377万亿美元,而美国国内生产总值则为19.3906万亿美元,两者间差距扩大为7.1529万亿美元。在此期间,多数年份中,中国通胀率高于美国,中国广义货币增长率也高于美国。由此可见,中国崛起成为第二大经济体的过程,是中美两国均出国内生产总值巨额增长,从而将他国远甩其后的过程,而不是中国独快的过程。在这一过程中,中国国内生产总值逐个超过其他经济体,成为世界第二,但中美两国间的国内生产总值差距是加大的。况且国内生产总值并不等同于实际财富,中国国内生产总值世界第二并不能简单地等同于中国财富位居世界第二。
  在技术领域,中美两国间的差距更为明显。按中国工信部部长苗圩的解释,如果将全球制造业分为四级梯队,以美国为主导的全球科技创新中心是第一梯队,而中国仅居第三梯队,属于中低端制造领域;如果将全球科技实力分为五个梯队,美国是核心,居第一梯队,而中国还“在大门口”,居第四梯队。这一说法未必精确,但在一定程度上反映了两国间的差距。此外,在优秀的创新企业、顶尖级实验室、一流大学方面,美国的领先水平也相当明显。从综合科技力量上看,不仅中美两国之间的差距较大,且与美国间差距最小的似乎也不是中国。即便对中国科技发展进行遏制,最好的办法也不是传统的加征关税的方法。
  更为重要的是,中国的崛起是中国改革开放与世界经济增长趋势相结合的成果。第二次世界大战后世界经济虽然历经挫折,危机与衰退不断,还承受着战乱、武装冲突、恐怖主义、瘟疫、饥荒和自然灾害的袭扰,甚至出现局部性暂时性倒退,但总体趋势仍然是在世界文明与进步中得到发展。正是在整个世界经济总体趋势保持健康发展的大背景下,中国的改革开放才能导致中国自身的崛起。可以认为,中国改革与世界进步共同造就了中国成就。在中国坚持改革开放的前提下,若要抑制中国进步与崛起,就必须以抑制世界进步为前提。但这样做不仅不符合美国自身利益,且美国也做不到。这样浅显的道理与明显的事实美国政府不会看不到。
  《中国制造2025》无疑是美国发动贸易战的一个重要指向,但传统的抑制与打压不足以解释美国对华贸易战的深层原因。《中国制造2025》的内容实际上仅包括十个产业,即新一代信息技术产业、航空航天装备、高档数控机床与机器人、海洋工程装备及高技术船舶、节能与新能源汽车、先进轨道交通装备、电力装备、新材料、农机装备、生物医药及高性能医疗器械。这一计划虽然能够大幅提高中国的综合经济实力,但毕竟只是个十年计划,距今所剩时间不到八年。从所涉领域上看,中国或许在某些项目甚至领域中超过美国,但中美总体科技实力对比不可能在短短七年多时间内发展颠覆性逆转,更不可能出现中国整体上对美国造成威胁的情况。中国工信部长苗圩曾在解读《中国制造2025》时也强调,中国成为制造强国至少要再努力30年。但特朗普发动贸易战冲击的却是包括美国在内的几乎所有经济体依赖的经济秩序。显然,指向《中国制造2025》的措施所最终针对的主要不是《中国制造2025》所涉领域与内容本身。
  此外,政府采购、信息披露、网络安全、投资限制、商标注册、电子支付等领域的纠纷,即便构成美国打压中国的理由,也远不足以使美国冒天下之大不韪对华发动贸易战。总体而言,美国挑起贸易战的主要原因似乎很明确,但用传统的方法只能对此轮贸易战做出部分解释,且难以深入。
  

      二、“举国体制抑制外国私人资本”:美方对中国的“认识与偏见”


   前述原因虽然存在,但仍属表层,更深层次的原因在于美国认为中国现行制度与规则存在着对私人资本的抑制,主要表明为中国模式下的隐形壁垒(invisiblebarrier)妨碍外资市场准入,中国对知识产权与技术的侵害有损于美资的利益与竞争力,中国的政府干预与补贴扭曲了美资所依赖的市场等。


  (一)隐性壁垒与市场开放


  中国是以适应与接受已有国际经济秩序与规则为条件实行开放的,但这一开放过程是以国情为基础。这就决定了中国的改革开放是个渐进的过程。在这一过程中,中国逐步制定和完善了一系列产业政策、行业标准、审批制度、监管规则等。中国认为这些制度与规则是透明的,中国的市场也是逐步开放的,但这种开放必须服从中国自己的改革进程与国情需要。然而,美国却并不这么认为。
  美国认为中国体制下存在的隐性壁垒使许多开放形同虚设,因为中国实行了一系列意在限制外国产品、制造商、及服务业提供者进入中国市场的规定,而对本国企业却提供了政府指导、资源和监管方面的支持。
  具体而言,在投资方面,美国认为外国公司投资中国必须获得各种行政批准,包括投资许可、工程许可、地方许可、国家安全许可等;在这些过程中,中国繁琐而不透明并有歧视的审批程序构成了严重的非关税壁垒。在服务业领域,美国认为中国仍在沿用过去几年的逐案审批制、歧视性监管程序、非正式的准入与业务扩展禁限,繁琐的许可和运营要求,以及其他方式阻碍美国服务业供应商充分利用中国市场潜力。在银行业开放方面,美国认为中国存在以各种歧视性和不透明的监管规则使得外资银行难以在中国立足与扩张等问题。在农产品开放市场方面,美国认为中国存在通过监管机构执法不一致以及选择性地干预市场对美国农产品对华出口造成负面影响等问题。美国还认为,中国的省部级系统的规则也能够提高海关壁垒,阻碍市场准入,扩大要求许可的范围,收紧外国投资限制。
  此外,美国还认为中国法律体系的有些方面对美国产业进入中国或投资于中国市场的能力产生负面影响,主要包括行政许可,竞争政策,对非政府组织的定位,以及商业争端解决、劳动法及土地使用法规等。
  更为重要的是,美国还认为中国在一些有战略性影响的产业领域制定本国标准,这些标准有针对性地不同于国际标准,以阻碍外国技术进入市场,并使中国技术在国内市场中处于有利地位。
  总之,在美国看来,虽然中国名义上开放了市场,但中国通过产业政策、行业标准、审批制度、监管规则、市场干预,以及省与部门规定等方式设立了无形的壁垒,使外国企业难以介入。
  与此同时,美国也认为中国通过出口配额、出口许可证、最低出口限价、出口税等在内的出口限制等措施对出口也进行了限制与干预,并损害了他国利益。但中方出口限制不是美国发起贸易战的主要原因。


  (二)知识产权与技术保护


  中国在知识产权方面取得了美国不可否认的进步。与此同时,随着改革开放的深入与市场经济的发展,企业间技术转让日益增多。对于企业间的技术转让,中国视为正常的市场行为加以监管与保护。但美国却认为中国存在严重的知识产权侵害行为,特别是强制技术转让与网络入侵等行为。
  美国认为中国对知识产权的保护与制度执行不利,阻碍了美国对华出口与投资。2018年1月,美国贸易代表办公室于发布了《2017年恶名市场不定期审查报告》,报告列出了全球反盗版和反伪造违规的网络和实体市场,一些中国市场名列其中。
  与知识产权保护高度相关的另一个问题是所谓的强制性技术转让。美国实际上并不反对技术转让。美国反对的只是所谓强制性技术转让,反对中国将市场准入与技术转让挂钩,以企业交易的形式将技术转让设定为达成交易从而能够进入中国市场的条件。美国认为中国通过限制外国企业所有权,进行行政审查,许可证颁发程序的方式对外国企业施压,迫使美国企业对华技术转让。美国的主要观点是:外国公司投资中国必须获得各种行政批准,每个阶段中国管理当局都力图迫使对方进行技术与知识资产的转让;繁琐而不透明并带有歧视性的审批程序构成了严重的非关税壁垒和强制性技术与知识资产转让的手段。美中贸易委员会(U.S.-ChinaBusinessCouncil)2017年披露的信息认为,近20%的调查回复者在过去三年中被要求过技术转让,对知识财富的保护仍表担心者高达94%。美国政府认为,除产业政策外,中国还利用某些出口限制施压外国下游生产商将技术移入中国,而中国的省部级系统的规则也能进行强制性技术转让。
  除所谓中国存在强制性技术转让问题外,美国还认为中国对运用网络进行技术窃取的行为打击不利,甚至认为中国存在政府背后支持的实体窃取(physicaltheft),网络窃取,仿制与盗版等。按美国估算,中国对知识财产的盗取每年给美国发明创造商造成数十亿美元损失,进入美国被截获的仿制品中,87%来自中国。
  美国是靠科技立国的国家,也是依靠技术保持着经济、科技、教育、军事等领域的世界领先与引领地位的国家,因此对技术的保护尤为重视。美国一旦认定中国窃取或强制转让技术,必定采取措施。


  (三)政府补贴与市场扭曲


  政府贴补并非中国独有。美国政府本身也向国内生产者提供大量补贴。但美国质疑中国有些补贴属于世界贸易组织所禁止类,认为中中国补贴造成了市场扭曲与产能过剩。美国政府声称,中国对许多销往美国的产品实行倾销并提供不公平的补贴,使美国国内产业受到损害。仅2018年就发现中国对13种产品实行倾销并提供不公平的补贴。
  美国尤其强调的是,中国补贴及导致的产能过剩不仅损害了美国的经济利益,且更为严重的是损害了市场经济体赖以生存的世界市场环境;中国在某些领域内的产能过剩之所以伤害了美国的工业和工人,原因不仅在于中国直接向美国出口,还在于中国的行为加剧了全球价格下跌和供应过剩,使即便最具竞争力的生产商也很难生存;在钢铁和铝等制造业领域,中国的经济规划,政府行为,及资金支持导致中国产能严重过剩,造成过度生产扭曲全球市场,使美国、加拿大、墨西哥及他国家市场的厂商与工人受损。
  中国政府对美国的指责当然不认同,认为产能过剩是世界经济增长不平衡及产品供需结构造成的问题,而非中国干预导致的市场扭曲的结果。况且,对企业提供政府补贴的也不仅只有中国;将各经济体发展的不平衡及供需结构导致的产能过剩甚至市场扭曲归因于中国是不能接受的。
  当然,美国发动贸易战的原因还涉及多个方面,但上述三方面最为重要。原因在于美国认为这三方面造成了对外国私人资本在华运作的“致命性抑制”,甚至危害了市场经济体运作的国际环境;其中隐形壁垒的存在,使美国难以进入中国国内市场;对知识产权与技术的保护不利与强制性转让,使以科技水平见长的美国资本损失竞争力;而政府补贴导致的市场扭曲又损害了外国私人资本运作的外部条件。在此基础上,美国认定中国是在竞争中运用举国之力“抑制”外国私人资本。在中国举国体制的“抑制”下,不仅美国资本,且任何真正的以市场为依托的私人资本都难有胜算。

      三、对非市场经济体的认定:影响美国对华经济政策方向的因素


   除认为中国以举国体制抑制外国私人资本外,美国对中国经济体制的认定在经贸摩擦中影响更大。这一认定的负面影响远远超过美国发动的贸易战的范畴。
  在美国看来,中国既不是市场经济国家,也没有遵守市场经济规则。美国认为,“自2001年加入世贸组织以来,中国并没有朝全面实行以市场为导向的政策和措施”;“中国通过政府所有制、控制关键经济实体以及政府指令等方式,继续对资源分配进行直接和间接的控制,结果使生产资料并未根据市场原则进行有效分配或定价;中国政府继续控制或以其他方式影响关键生产要素的价格,包括土地、劳动力、能源和资本”;“中国的社会主义市场经济并不是市场经济;中国政府只在一定程度上允许市场发挥作用,一旦市场作用的结果与中国产业政策所设想的结果发生冲突,中国政府就开始干预市场,以确保中国产业政策设想的结果得以实现;中国这种体制是高度扭曲市场的”。
  对于美国关于中国非市场经济国家的认识,中国并不认同。中国政府认为,“世贸规则中找不到所谓‘市场经济’的定义;世界上也没有一个放之四海而皆准的‘市场经济’标准”。“美国论证时只引用了十八届三中全会提出的‘更好发挥政府作用’,却故意漏掉了‘使市场在资源配置中起决定性作用’的表述;而承认市场在配置资源中的决定性作用,恰恰是中国和世贸组织成员开展正常经贸往来的经济体制基础;十八届三中全会中的表述是:‘经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题’”。
  但中国的解释不可能在短期内改变美国对中国的认识。这种认识一直影响着美国对中国发展经济战略的判断,认为中国正在实行一项长期而全面的产业战略,以保其能引领全球;其最终目标是使本国企业在关键技术与产品的设计与制造领域替代外国企业;先在国内实现这一点,而后在国外实现。
  真正的问题并不全在于美国对所谓中国的“长期战略”及“企图领先”,美国在许多领域也并非绝对领先。以技术与资金优势为特征的美国资本也善长于在竞争中做出取舍并争取和保持领先地位。问题在于美国对企图领先者即中国企业的“企”的性质认识。美国政府认为,中国的《公司法》使中国共产党有权在非国有企业设立党委,以便按照党章开展活动;中国国有企业及其外国公司的合资方正日益将党委纳入公司规章和治理决策;公司的治理已经成为推行中国战略目标的工具,而非象国际惯例那样单纯是实现企业利润最大化目标的工具。这使美国对中国企业的国际行为倍感存疑。
  不仅中国国企的性质受到怀疑,中国私营企业同样不受美国信赖。美国政府认为,中国政府通过各种方式对私营企业的投资决策保有强大的影响力,使中国私营企业在海外投资布局中以中国政府至上为原则而以非经济效益与利润最大化为原则。
  在上述认识下,中国经济中的监管规则、审批程序、许可颁发、技术转让、国家干预、政府补贴、产能过剩,甚至对外投资与进出口等通常行为都会被视为对美国经济的损害或与市场规则的破坏。这在美国对《中国制造2025》的看法中得到了集中的表现。在美国看来,这一计划既有广泛的国家干预,又有其他世贸组织成员未曾使用过的歧视性措施;尤为严重的是,这一计划以损害外国产业及技术为代价,通过限制与歧视等方式对外国企业及其技术、产品和服务造成妨碍。因此美国认为,即便中国政府未能实现《中国制造2025》中设定的产业政策目标,仍有可能造成或加剧市场扭曲,并在许多目标行业造成严重的产能过剩等。这再次证明了美国关心甚至打压的不是这一计划的具体领域内容,而是这一计划导致的所谓市场与秩序的扭曲,进而使外国私人资本难以在趋利过程中按自有规律运行的局面。
  

      四、美国对华贸易战的影响与前景


   可以看出,特朗普政府对中国已经形成与以往几届政府完全不同的认识。特朗普政府认为,中国大陆不是市场经济体,中国大陆不仅利用政府的力量与行政及司法等各方面的权力从知识产权到市场开放及规则透明等各个方面损害美国利益,且还造成了国际市场的扭曲;中国的企业,甚至中国大陆私营企业也并非以资本趋利为导向的经济体,而是受政府导向的经济运行机构;在国际竞争中,中国是在以举国体制抑制外国私人资本。特朗普政府的这一认识使影响整个中美经贸关系的变量更为复杂多变。即便两国经贸关系出现暂时的缓和甚至局部的双赢,双方不仅矛盾依旧,且可能波及其他领域。


  (一)关税战导致双输,但短期内不足以使美国政府放弃贸易战


  中美两国互为重要贸易伙伴,2018年第一季度美国对华货物与服务出口共490.39亿美元,从中国进口货物与服务1424.44亿美元。2018年代月,贸易战进入第二回合,双方各自加征关税所涉对方出口品价值各为500亿美元。仍然没有赢家。
  对中国而言,更高的关税无疑会使出口遇到更多阻力,但目前影响范围较小。美国对华输美产品加征关税的产品价值500亿美元,大致相当于中国总出口额的2.2%。针对价值2000亿美元的中国产品加征关税将涉及产品共6031项,不仅涵盖了电机电气设备和机械器具等高端制造业行业,且还涉及很多低端制造业产品和消费品。中国出口受冲击较大的应是电机电气设备和机械器材,其次是家具、车辆及其零附件、塑料制品等行业。此外,由于低端产业特别是劳动密集型产业受打击,中国就业会产生局部性波动。在进口方面,由于大豆等农产品有较强的季节性,并受地域及气候等因素的影响,中国若减少从美国进口,短期内确实难以找到替代的进口源。尽管中国2018年7月1日起将印度、韩国、孟加拉国、老挝和斯里兰卡大豆进口关税税率从3%调降至零,但这些国家能否提供足够大豆尚难以预料。此外,也不排除国际资本将美国农产品经第三国转口进入中国的可能性。
  美国发起的贸易战对中国的供给侧改革造成了一定的冲击,但不会对中国经济基本方向产生影响。国家发改委官员已明确表示,根据2018年1月至7月的数据分析,中美经贸摩擦对中国经济影响有限;中国仍将坚持稳中求进,实施积极的财政政策和稳健的货币政策等。这说明这场由美国发起的贸易战的影响不会使中国宏观经济领域产生政策性与方向性的变化。
  对于美国而言,由于其对华进口额远大于出口额,若因加征关税导致价格上涨或进口减少,受影响的主要是消费者及依靠中国零部件进行生产的生产商,以及在华生产输美产品的美资企业。此外,中方的报复也会使美国对华出口企业受损。因此,贸易战一开始就导致了美国不同利益集团与政府的博弈。
  早在2018年3月,美国就有45个行业协会上书政府,呼吁停止对华关税计划。2018年6月,包括美国汽车制造商联合会、美国零售联合会、全国玉米种植者协会在内的58家行业协会联合致信国会,要求加强监督总统贸易权力。2018年7月初,美国政府宣布了所谓申请豁免措施,规定使当地企业可在90天内申请豁免对进口中国商品加征关税等。2018年7月24日,美国贸易代表办公室就“301调查”结果拟对160亿美元进口自中国的商品加征关税问题举行公开听证会,多个行业的代表几乎压倒性地反对政府对华进口商品加征关税,部分企业甚至扬言外迁。但并未能改变特朗普对价值160亿美元的从华进口产品加征关税的决定。
  2018年8月进入第二回合的美国对华贸易战中,美国针对的是所谓中方侵犯知识产权行为,所涉产品包括半导体、电子零部件和树脂产品等,涉及存储器、处理器和各生产工序使用的装置及交换零部件等。其中近六成是美国企业设计,中国企业代工完成组装等“后工序”后再出口美国的产品。因此涉及的大量“从中国进口的商品”实际上是在华美国企业生产的产品。加征关税不仅同时打击了美国企业,还使韩国、台湾地区和欧洲企业受到波及,因为这些企业也参与全球分工中的生产与供应链,并从中国大陆的生产基地向美国出口产品。
  在针对价值2000亿美元中方输美产品加征关税的清单中,中间品进口额占比为48%,资本品占比为30%,消费品占比为22%。6031项产品中,其中67项是美国完全依赖从中国进口产品,127项产品的90%至100%依赖从中国进口,193项产品的80%至90%依赖从中国进口,207项的70%到80%依赖从中国进口,1150项产品的50%以上依赖从中国进口。这意味着对使用中国产品的消费者及生产商会受到影响,比如许多美国企业的供应链严重依赖中国,短期内难以找到代替者;有些美国企业实际上一直在寻求替代供应商,现有的替代者如印度、越南、墨西哥等国企业在产能和质量上都无法满足要求;加税后美国的其他竞争者可以更低的价格购到中国货,从而提高了其与美国公司竞争的能力等。此外,加征关税还对全球企业生产与供应链产生冲击,进而使贸易体制陷入动荡式调整。可以认为,如果特朗普政府执意加征关税,不仅对中美两国经济造成实际影响,且必会加剧其与部分利益集团间矛盾。
  美国相关企业界的不满在国会有所反应。2018年7月26日,美国参议院通过《综合关税法》,要求降低约1660种进口商品的关税,其中近半来自中国;而众议院此前也通过了自己版本的《综合关税法》。美国政府向美国农户提供120亿美元的以弥补损失的措施也是为了平息农户们对政府政策的不满意。美国贸易代表办公室下属机构美国国际贸易委员会(U.S.InternationalTradeCommission,ITC)2018年8月20日就对价值2000亿美元的中国输美国产品加征关税问题举行为期六天的听证会。听证会上绝大多数企业代表反对加征关税,强调这些产品对美国十分重要,且涉及民众生活等多个方面,而短期内找不到中国之外的替代国等。但业界呼声未能扭转加征关税的趋势。不仅如此,特朗普政府还在宣布针对价值2000亿美元的中国输美产品加征关税时称,若中国采取报复措施,美国将再对另外价值2670亿美元的中国输美产品加征关税。


  (二)中美双方的摩擦扩大到其他领域


  既然美国认定中国不仅不是市场经济国家,且也不打算朝市场经济方向发展,同时还认定中国存在以举国体制抑制外国私人资本的行为,美国的对策就不可能只限于贸易,更不会拘于关税。双方的摩擦会继续向其他领域扩散。
  历史上看,贸易战实际上往往只是两国间经贸纠纷的初级阶段。在美国对中国价值340亿美元输美产品加征25%的关税后,中方立即宣布了报复措施。此后双方不断相互威胁加码。但相互报复措施显然不可能仅限于贸易领域。就中方而言,由于从美进口额远远小于对美出口额,若仅在贸易领域内以加征关税的方式回应美国,手中的牌并不多。如果特朗普实施针对价值2000亿美元的中国输美产品加征关税后,如其所说再对价值2670亿美元的中国输美产品加征关税,则被美国加征关税的中国输美产品已经价值5170亿美元,而2017年年美国从华进口货物与服务总额仅为5237.08亿美元。在美国主动发起贸易战的背景下,中国也无必要拘泥于美国使用过的手段。历时约19个月,总额约440亿美元的美国高通收购荷兰恩智浦一案于2018年7月因中国否决而失败。尽管中方的解释是根据《反垄断法》规定,依法对收购案进行审查的决定。但是否与美国挑起贸易战有关,只有各方自己解读了。
  就美国而言,由于其对中国的市场经济体、企业性质、市场准入、强制性技术转让、国家干预与市场扭曲等诸方面存在认识偏差,因此,应对中国显然不会仅限于加税。目前经贸纠纷已经进入技术领域。2018年6月就传出特朗普就有禁止中国公司投资美国科技公司的计划。特朗普本人的解释是“这种做法将针对所有国家,而不仅仅是中国”。2018年8月初,美国又公布将44家中国企业(八个实体加36个附属机构)列入出口管制清单,内容涉及芯片、雷达、通信等领域的对华出口。虽然影响有限,但此行为毕竟已有颇有技术封锁的特征。可以认为,除已有的对华技术出口限制外,即便没有新的立法,美国对中国的技术出口与合作也会有更多的限制。近来美国排查参与中国引进人才的“千人计划”的学者,以保护美国的知识产权与商业机密。由于美国联邦调查局(FBI)介入排查,要求将所涉学者解雇,使中美交流障碍进一步增加,也加剧了隔阂。
  在投资领域,由于美方对中国企业,尤其是国有企业的认识问题,中国企业对美国投资将会遇到更多的所谓“安全问题”。2018年8月13日特朗普签署了《2019财年国防授权法案》,《美国外国投资风险评估现代化法案》作为其中一部分也已正式成文。这一法案强化了对美投资中的国家安全审查机制,并且会使来自中国大陆的投资受到重点关注与区别对待。这意味着中国企业赴美投资将面临更多的阻碍与风险。由于特朗普政府力推所谓制造业回归,因此对以民用产品生产及涉及美国知识产权与技术水平相对不高的中国投资仍会网开一面,但美国对于涉及高技术领域的投资,特别是涉及高技术美国企业的并购的投资会更加严格审理。中国对美国在华投资的开放态度目前并未因贸易战而改变。但由于知识产权与所谓强制性转让技术等原因,美资对入华将更为谨慎。
  在货币领域,自美国开启对华贸易战以来,人民币大幅贬值。究其原因,是有意为之还是放纵为之或是市场反应使然不得而知。预期出口受阻导致货币贬值符合学理解释。但美国曾多次指责中国政府操纵汇率。如果美国认定此轮人民币贬值有中国政府操纵,则意味着特朗普政府认定中国将贸易战火燃向货币领域,甚至认为中国进行外汇倾销。虽然中方力推人民币国际化也有所进展,但人民币国际地位与美元不可比,双方短期内在货币领域竞相贬值从而引发汇率战的可能性较小,但双方会在汇率问题上相互指责。


  (三)中美互动将继续,涉及领域将增加,互动空间将复杂化


  中美贸易本是双赢的,目前却是双输初现,且已有扩大到货币、投资、技术等领域的迹象。中美于2018年8月22日至23日举行的副部长级会谈无实质性成果。2018年9月中旬美方提出举行会谈。双方目前虽然各不相让,但实际上都认识到了问题的严重性,沟通将继续。
  从导致美国对华贸易战的原因看,赤字问题虽然重要,但毕竟是表层的问题,而在体制认同方面问题更大。因为实际贸易中,中国本身也在寻求扩大内需与出口多元化,这有助于抑制甚至减少对美顺差。而在所谓中方以“举国体制抑制外国私人资本”问题上,美国的认识短期内不会变,不过双方仍有一定的回旋甚至达成某种一致的空间。
  在美国政府所认定存在的所谓隐性壁垒方面,中国一直以来都在加强制度建设,简化各类手续与规章,与美国的要求存在一致性。中国的规则透明度的加强会使问题得到缓解。在保护知识产权方面,美国不会相信中国不存在强制性技术转让的辩解,但在打击非法仿制等方面双方存在一定的共同利益。至于因中国政府干预导致的市场扭曲问题,美国会坚持自己的看法。特朗普政府对中国的非市场经济体的认定难以改变,至多只是表述上有所变化。这意味着美国所认定的中国企业是推行国家战略目标的工具这一看法也难以改变。但并不会妨碍所有具体的交易行为。
  美欧日三边关系也将对中美互动产生影响。美欧日与中国的关系各异,但在认定中国是非市场经济体方面,三方无大差异,在认定中国通过所谓特别的政企关系扭曲市场,强制转让技术,损害知识产权等方面,美欧日也颇有一致之处。三方还认为中国规则不透明,保护知识产权不力,因而在国际经贸行为中对美欧日形成了不公平竞争等。
  虽然美国对欧盟贸易战在先,对华贸易战在后,期间日本利益也受美国行为的威胁,但三方互动近来频频。从2018年5月美日欧盟巴黎会晤后发表的联合声明及附件、2018年7月签署的《日欧经济合作协定(EPA)》,以及特朗普和欧盟委员会主席容克在白宫发表的联合声明等文件中可看出,虽然三方矛盾重重,但通过双边甚至多边文件形成特殊经贸关系的可能性仍然存在。更为重要的是,其中多项文件中所涉问题也存在于中美经贸纠纷之中。这意味着变化中的美欧日关系极有可能对中美间的互动产生影响。
  世界贸易组织仍然是中美双方经济经贸博弈的场所,但此组织的作用与威望受到严重挑战。就美国而言,由于其一直认为世界贸易组织的规则难以约束中国,也难以保护美国商品能够公平地进入中国市场,因此更倾向于利用其国内法单方面采取行动。中国虽然在某种程度上寄希望世界贸易组织能够在维护多边体制等方面发挥更大的作用,但也应当看到,世界贸易组织不能阻止美国的频频加征关税等行为。这意味着当中国面临美国的单边行为时,世界贸易组织难以保证和维护中方利益。可以认为,无论中美双方还是第三方,都会对世界贸易组织的权威性产生怀疑。但中美都不会放弃利用世界贸易组织的努力。美国宣布针对价值2000亿美元的输美产品加征关税后,中国即在世贸组织追加起诉美国“301调查”项下对华2000亿美元输美产品实施的征税措施。无论中美贸易战后果如何,双方仍会视世贸组织为重要互动与回旋平台,但对此组织难有厚望。
  但中美贸易摩擦甚至美国对华贸易战毕竟不是断绝经济往来或经济封锁。从理论上讲,目前两国互加关税的直接影响只是使进口产品的进口成本中关税部分上升25%。虽然经过衍生后由此导致的最终零售价涨幅难测,但在正常市场经济条件下,这种价格的上涨一般不会使全部所涉产品的进口需求即刻归零。在资本趋利主导下,双方仍有较大的贸易空间。考虑到美方对华认识短期难变,无论美国对华贸易战的战车是减速还是刹车,或是重启甚至加速,中美双方在很大程度上仍然可能在按规则进行的贸易中各取所需,但难有真正意义上的市场经济体间的关系。有观点认为,中美会出现非最惠经贸关系,主要表现为非最惠市场准入等。这种关系将继续涉及货币、投资、技术转让等领域,并出现更多的摩擦与矛盾。
  

       结论


   传统的解释不足以揭示当下中美经贸摩擦及美国发动的贸易战的内在原因。贸易赤字与中国“崛起”等因素也不足以使美国冒天下之大不韪公然启动贸易战。美国政府发起对华贸易战的深层次原因在于美国对中国体制的认识,认为中国通过其体制内存在的隐形壁垒或暗壁垒使美国资本难以通过公平的渠道进入中国市场。中国体制使中国得以在交易中强制美国企业转让技术,从而损害了美国企业的竞争力。中国政府的不断干预扭曲了市场,恶化了包括美资在内的外国资本运作的外部条件。这些问题的存在使中国得以通过举国体制抑制外国私人资本,因此中国既不是市场经济国家,也没有朝成为市场经济体方向发展,而只在一定程度上允许市场发挥作用。中国企业也成为推行国家意图的工具,《中国制造2025》必定会扭曲美国所依赖的国际市场。这导致特朗普在经贸纠纷中对华强硬。其结果不仅使双方在关税战中双输,而且还将对技术、投资、汇率等领域产生影响,并使中美互动空间复杂化。无论双方如何回旋,只要美国的认识不变,而中国体制没有实质性变化,就不会出现融洽的经贸关系,虽然双方的经贸往来将继续。


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文章来源:本文转自《美国研究》 2018年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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