一、问题的提出
地方政府创新是当代中国政府治理改革的重要内容，也是许多重大制度变迁的经验来源。2000年，在全球政府创新风潮的影响下，中共中央编译局、中共中央党校和北京大学联合设立了“中国地方政府创新奖”。①“政府创新”概念正式进入中国，并逐渐成为政府工作的重要议题。
中央政府的反复强调和支持以及学界对政府创新的呼吁，有效地激发了地方政府的创新活力，激活了地方政府的创新智慧，提高了地方政府的治理能力和治理水平。自“中国地方政府创新奖”设立以来，一系列体现回应性、服务性、参与性的治理目标和治理工具被开发、创造出来，在改善公共服务质量、扩大公民参与程度、降低行政成本、提升行政效率等方面发挥了很好的作用。民众对政府的信任度也出现了显著提高。从2000年至今，“中国地方政府创新奖”已经成功举办了八届②，共有2000多个创新项目参加评选，170个项目获得入围奖，80个项目获得优胜奖，内容涉及政府服务、社会服务、环境保护、文化教育、医疗卫生、扶贫救济等多个领域。具有代表性的如广东省深圳市的“行政审批制度改革”、四川省平昌县的“公推直选乡镇党委班子”、浙江省温岭市的“民主恳谈会”、宁波市海曙区的“政府购买居家养老服务”等。
然而，当下的政府创新实践同样面临着诸多困境与挑战：政府创新难以为继，有效的创新实践无法推广扩散，政府创新出现标签化、内卷化的趋势等。其中，动力不足是政府创新面临的重要问题。“中国地方政府创新奖”的总负责人俞可平就明确提出，政府创新的动力不足是中国地方政府创新的普遍性问题。③“中国地方政府创新奖”的重要组织者高新军、杨雪冬等也指出，创新动力不足是影响地方政府创新的根本性问题。④
目前，有关地方政府创新的研究，几乎都会涉及创新动力的讨论，归纳起来大致有三类：第一类是分层次的动力要素研究，即先划分地方政府创新动力的层次，再提炼具体的动力要素，例如有的研究将地方政府创新的动力要素分为内部要素和外部要素，有的将动力分为直接动力和根本动力，还有的将动力分为发展型动力、竞争型动力和压力型动力等；第二类是列举式的动力要素研究，即直接罗列政府创新的动力要素，这类研究往往通过案例或者大样本的问卷分析，确定主要的创新动力；第三类是单一动力要素的研究，即选取某个特定的动力要素，展开具体的分析，例如外部压力对地方政府创新的推动作用、地方官员对地方政府创新的推动等。这些研究主要发现了以下几个动力要素：
(1)上级政府的政策要求。在“命令型”的政府管理体系下，上级政府的偏好，是影响地方政府行为的重要因素。⑤因此，除了地方政府所处外部环境的影响，地方政府创新的动力有一部分来自上级政府的政策要求。⑥这种政策要求有多种具体的表现形式，根据上级政府推动改革创新的意愿由强到弱，大致可以分为三种：第一种是上级党政系统通过确定改革目标、制订改革方案，要求低层级政府进行改革创新的实践，即政策试验⑦；第二种是上级政府将改革创新的行为纳入地方政府的绩效考核评价体系⑧；第三种是上级政府或主要领导在重要文件、会议、实地调研中明确提出并支持的改革目标。⑨
(2)地方政府或政府部门间的竞争。地方政府是中国政府职能的实际履行者，也是政府责任的实际承担者。⑩推动地方经济发展、维护地方社会稳定、提供地方的公共服务等，往往需要大量的资源。现实情况下有限的资源，就迫使地方政府或政府部门之间必须展开竞争。而政府创新正是地方政府更多地吸引资本、人才等资源流入的重要方式之一。(11)此外，除了竞争地方经济社会发展所需的资源，在单一制的政治体制下，地方政府还需要通过政府创新，来提高提高治理绩效、提升工作显示度，以更好地在地方利益、部门利益、官员个人晋升等博弈中占据更多的优势。(12)
(3)地方官员的自觉行为。地方政府官员的道德操守、职业规划、社会责任感、个人价值理念、个人的声誉以及自身的理想追求等，都是推动地方政府创新的重要因素。(13)政府创新在一些地方已经成为了官员的一种自觉意志和自觉行为。(14)不仅如此，随着社会科学理论的发展，地方官员对改革创新的需求和决心也促进了公共事务专家的参与(15)，通过建立理性、实事求是的讨论平台，使得地方官员与专家都能从理论和实践方面获得双赢，共同推动地方政府的创新实践。(16)
(4)其他地区治理经验的示范效应。公共政策的学习和移植，是政府创新的重要来源之一。(17)绩效良好的地方政府创新往往可以形成示范效应，受到其他地方政府的学习和借鉴，促进其他地方政府的改革创新行为。(18)而且，在创新本身受到鼓励的情况下，其他地区的治理创新也会刺激地方政府更快、更多地展开创新行为。(19)
(5)全球化的冲击。经济、环境、公共事务等的全球化，是地方政府创新的动力之一。(20)全球化不仅要求政府履行传统意义上的职能，还要求政府提供促进技术创新、知识应用和信息系统扩展所需的基础设施、制度环境等。地方政府需要通过职能创新，来帮助公民和企业更加有效地参与全球化。(21)
(6)突发公共事件的影响。突发公共事件是打开政策窗口进而改变政策议程的重要因素，也是地方政府创新的事件性动力。(22)许多重要的制度变迁都受到了突发公共事件的影响，具有代表性的如非典事件、孙志刚事件、甘肃正宁县校车事故等。(23)
总的来看，既有研究已经对政府创新的动力进行了较为丰富的讨论，为我们从理论上明确地方政府创新的动力、从实践上推动地方政府的创新行为，提供了一定的理论准备和经验借鉴。但是，当我们试图综合这些研究，以形成关于地方政府创新动力的系统性解释时，却发现已有研究仍然存在一些值得推进的关键之处，主要表现在两个方面：
一是理论分析工具的缺失。有关单一动力要素的讨论，已经尝试使用了政策企业家理论、公民参与理论、智库理论、公共选择理论等多种分析工具。但是，这些理论的应用，尚不能提供地方政府创新动力的全局性理解。而宏观解释地方政府创新动力的研究，尽管也有少数论者借用了制度理论的相关概念，但具体的分析过程大多是自成体系的建构。正如舒尔茨在新制度经济学的开山之作《制度与人的经济价值的不断提高》中对旧制度经济学提出的批判一样：“一个无法掩饰的事实是，他们在考虑到制度问题时，分析的橱子里是空荡荡的，里面只有几个被视为无用了的标有‘制度经济学’的旧盒子。当我们更进一步考察时发现，它们实际上既没有参考术语，也没有可以检定的专门概念，更没有经济理论来引导分析。”(24)
二是具体与抽象间的断裂。已有研究中既有关于地方政府创新动力的整合讨论，也有针对某类或某种特定动力要素的详细分析。但是，具体化的研究与抽象的讨论之间存在较为明显的断裂。这种断裂主要体现在：抽象的讨论大而化之，具体的研究细致深入，两者之间缺乏对话，无法形成地方政府创新动力的系统性解释。抽象的讨论通常是理论与理论甚至判断与判断之间的推导，其结论看似具有全局解释力，但过于宏观的描述和模糊的说法，使其既能解释地方政府创新，也能解释其他类型的政府改革。另一方面，具体的研究往往是基于单一案例的分析，呈现出了特定事件中特定要素的作用过程及其影响。这类结论用于分析类似案例时具有较好的解释力，但无论是纵向上与抽象讨论的对接还是横向上与其他动力要素的结合，都存在明显的理论隔阂和话语差异。
事实上，就政府创新的关注，制度变迁研究远早于公共行政学的讨论。不同点在于，前者以分析政府创新为工具，解释制度变迁对经济社会发展的作用。而20世纪80年代兴起的政府创新研究，则着眼于政府创新实践本身，关注创新的类型、分布、影响因素等。作为晚近的重要研究范式，制度变迁理论发展较为成熟，一定程度上能够为政府创新研究，尤其是创新动力的讨论提供理论支持。基于这些考量，笔者试图借鉴制度变迁理论的部分分析概念和理论工具，在做出适用性讨论的基础上，弥补既有研究在理论分析工具上的缺失以及具体与抽象间的断裂，权衡系统性与详细性的辩证关系，建构地方政府创新动力的新分析框架。
二、制度变迁理论及其适用性
有关制度的讨论，起始于19世纪末20世纪初，经济学界对当时主流经济学理论的批判。1898年，凡勃伦发表《为什么经济学不是一门演进科学》，较早地反思了新古典经济学中有关“制度不变”的前提假设，主张将制度视为动态演化的变量，分析经济社会系统的演进。(25)凡勃伦也因此被誉为制度经济学的鼻祖。此后，阿里斯、康芒斯等在制度的概念、经济与制度的关系等方面，进一步充实了旧制度经济学的讨论。但是，在20世纪多元复杂的发展形势下，旧制度经济学的理论并没有提出实证的分析框架和方法，解释力仍然十分有限(26)，其贡献更多地体现在“破”的层面。所以，旧制度经济学在20世纪40年代之后日渐式微，制度并没有得到广泛的重视。
20世纪70年代初，主张国家干预的经济体普遍陷入滞胀危机，经济下行引发的失业，带来了严重的政治、社会问题。福利国家、凯恩斯主义成为众矢之的。社会科学家们纷纷开始寻找新的理论路径，重新讨论国家权力、市场行为的关系及其变迁，其中以舒尔茨、戴维斯、诺斯等为代表的经济学家率先将制度作为重要变量重新引入经济分析，掀起了新制度主义的浪潮，制度变迁理论也应运而生。
舒尔茨是较早关注制度变迁的学者。他反驳了两种研究经济增长动态的传统方式：(1)省略或剔除制度；(2)把制度的变迁视为给定的。基于此，他提出了第三种解释路径，即将制度视为经济领域里对经济增长做出反应的变量，揭示制度动态变化的特征。他认为，制度是具有经济价值的服务的提供者。制度变迁的起点是非均衡的产生，而人的经济价值的长期显著提高正是制度在执行其经济功能时的主要非均衡原因。(27)舒尔茨发现了人的经济价值的提高是制度变迁的动力。
如果说舒尔茨是新制度主义学派中第一个提出“制度变迁”的学者，那么戴维斯和诺斯则最早将“制度变迁”进行了概念化。他们在1971年出版的著作《制度变迁与美国的经济增长》中，单独以“制度变迁的理论：概念与原因”为题，就制度变迁相关的概念、制度变迁的来源、目的等展开了详细论述，首次将“制度变迁”的提法以学术概念的形式呈现出来。他们认为，如果预期净收益超过预期成本，一项制度安排就会被创新。制度安排的形式可以是多样的，从纯粹自愿到完全由政府控制都有可能。制度创新的最终目的是将外在的收益内化，这种外在收益来源于多个方面，如规模经济、外部性、风险、交易费用等。(28)
在之后的研究中，诺斯进一步完善了有关制度变迁的讨论。他与托马斯合作的《西方世界的兴起》证明了制度变迁的自我循环累积机制。他们提出，制度变迁并不是经济发展的结果，而是原因。(29)这是诺斯运用制度变迁理论解释现实世界变化的第一次尝试。作为诺斯制度变迁理论的代表作，《制度、制度变迁与经济绩效》一书更详细地讨论了制度变迁及其动力。在这部著作中，诺斯重点区分了制度和组织，他在定义制度和组织时提到：“从概念上，明确区分开‘规则’与‘参与者’是十分必要的。规则的目的是确定比赛的进行方式，而参赛队的目标则是要在这套规则下赢得比赛。”他延续了自己一直以来的观点，将制度变迁的根本动力归因于“相对价格的变化”。但他也指出，相对价格变化导致制度变迁发生是有条件的，即存在投入资源去重构更高层面规则的可能性。(30)
上述几位学者主要考察了制度变迁中行动者的理性选择过程，更多讨论的是制度变迁的直接动力，即行动者如何根据“收益—成本”的考量决定制度变迁与否的微观过程。新制度主义的研究中，还有一部分讨论了制度变迁的间接动力，即哪些因素作用于行动者并间接影响着制度变迁。
拉坦在《诱致性制度变迁》一文中指出，“无论是诺斯和托马斯还是舒尔茨都没有提供一个制度变迁供给的理论”，也就是说，诺斯和托马斯以及舒尔茨的研究都先验地假设存在制度的供给，然后来分析新制度替代旧制度的可能性及其影响因素。拉坦独到的观察，促使他从更为广泛的视角观察了制度变迁过程，很好地拓展了制度变迁理论中有关制度变迁动力的讨论。他基于“供给—需求”的理论模型，并采取渐进主义的方式，提出了一个诱致性制度变迁的理论：对制度变迁需求的转变是由要素与产品的相对价格的变化以及经济增长相关联的技术变迁所引致的；对制度变迁供给的转变是由社会科学知识及法律、商业、社会服务和计划领域的进步所引致。进一步地，他集中考察了官僚主义行为与集体行动以证成诱致性制度变迁的理论假设。(31)拉坦的这一工作，也给林毅夫提出强制性制度变迁提供了重要的研究基础和理论启示。
林毅夫继续拉坦等基于“供给—需求”模型的分析方法，重点考察了强制性权力在制度变迁中的作用，就制度变迁的动力提供了新的思考。他根据产权理论、集体行动理论、诱致性制度变迁理论等，提出“搭便车”(free-rider)是制度变迁的固有问题。制度安排被创新后就会成为公共物品。所以，他认为诱致性创新并不是新制度安排的唯一来源，自发过程产生的制度供给将少于最佳供给状态。而作为国家权力的拥有者，政府是可以采取行动来矫正这种制度供给不足的。因此，他提出了区别于诱致性制度变迁的强制性制度变迁。林毅夫“把国家的决策看作是通过国家政治者的行为来完成的过程”，基于此，得出了有关强制性制度变迁动力的一般性结论：“有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。然而，有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者的预期收益高于他强制推行至变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会持续某种无效率的不均衡。”(32)作为新制度主义研究的重要代表，林毅夫对制度变迁动力的理解与分析是系统且具有解释力的。
进一步的问题在于，概念体系和分析工具较为完善的制度变迁理论是否可以为政府创新的讨论提供理论支持，也即制度变迁理论是否具备运用于政府创新分析的基本适用性?求解这一问题，首先需要厘清几个概念和几组关系。
第一，什么是制度。诺斯给“制度”下过多次定义。在《经济史中的结构与变迁》中，他认为：“制度应该包括一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”(33)《制度、制度变迁与经济绩效》一书将制度定义为“是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”，由非正式约束和正式的法规组成。(34)此外，还有许多学者从不同的角度定义了制度，有代表性的如青木昌彦提出的：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。”(35)河连燮认为，制度指的是“对个体行为产生影响的结构性制约因素”。(36)可见，对制度的定义，不同学科、不同领域的学者有着不同的视角和关怀点。广义地看，制度是构成人类社会所有共识的集合。狭义上的制度，也可以特指正式的制度、非正式制度。总的来说，各家在“制度是一种系统化的规则”这点上的认识是一致的。
第二，什么是制度变迁。诺斯对制度变迁概念的内涵与外延进行过多角度的定义。在最初定义制度变迁时，他认为制度变迁是“制度创立、变更及随着时间变化而打破的方式”(37)，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”。(38)在《制度、制度变迁与经济绩效》中，他对制度变迁有了更为详尽的论述。他提出，制度变迁是从均衡到不均衡再到均衡的循环往反复，是对构成制度框架的规则、准则和实施组合的边际调整。与制度变迁相对的概念是制度稳定，这种稳定就是一种均衡，它是指：“在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的。”(39)归纳起来，制度变迁可以理解为制度破旧立新的过程。
第三，制度变迁与制度创新的关系。在制度分析的文献中，制度变迁与制度创新常常是一对混用的概念。从上述制度变迁的定义中可以发现，戴维斯和诺斯的研究将制度创新基本等同于制度变迁。拉坦在讨论制度变迁的供给时也提出：“制度变迁也可能是由政治家、官僚、企业家及其他人指导他们的日常活动时所实施的创新努力的结果。”在说明诱致性制度变迁理论时，他指出：“这一理论对制度创新概念采取了一种渐进主义的方法。”(40)林毅夫在扩展诱致性制度变迁理论的研究中，专门注释了制度变迁与制度创新的关系。他指出，“制度变迁”(Institutional Change)和“制度创新”(Institutional Innovation)这两个术语在文章中是交替使用的，因为现有制度的修正同时也是一种创新活动，新制度的采纳也必须随着旧制度的改变。(41)所以，制度变迁与制度创新是同一现象的两种描述，其概念内涵是一致的。
第四，制度变迁与政府创新的关系。从概念上看，制度创新与政府创新是不同分类向度之下的两种表述。前者是按照创新内容划分而得到的一种创新类型，与之相对的是技术创新。后者是划分不同创新主体的一种结果，与其并列的还有社会创新、企业创新等。在逻辑上，如果按照内容对政府创新进行分类，也可以将政府创新分为政府的制度创新与政府的技术创新。这么看来，制度创新与政府创新的关系应该是互有交集、互有独立的两个集合。但在现实中，理论研究所讨论的政府创新案例和具体的政府创新实践，都是以制度创新的形式出现。所以，制度创新的概念事实上包含了政府创新(如图1所示)。而且，学界的研究也都自觉、不自觉地将政府创新等同于制度创新来讨论。例如，中国政府创新奖的发起人俞可平就曾提出：“地方政府特别是基层政府出现了一种制度创新的强大动力，在许多地方党政机关中，创新成为一种自觉的行为。”(42)
图1 制度创新与政府创新的逻辑关系与现实关系
图表来源：作者自制。
因此，政府创新过程就是制度变迁的过程。无论政府创新的研究者们是否承认，他们的研究都属于制度分析的范畴。有关政府创新动力的讨论，可以借助制度变迁的动力理论进行分析。
三、中国地方政府创新动力的制度变迁分析框架
从20世纪后半叶至今，理论界和实践部门对制度的关注达到了前所未有的高度。最早关于政府创新的讨论，正是起源于经济学家对制度变迁的研究。那么，制度变迁理论的哪些成果可以借鉴并运用于地方政府创新动力的分析之中?
在分析概念上，我们主要运用两对概念：制度结构与制度安排、强制性与诱致性。前者是诺斯为了更加明确分析对象，而对制度所做的区分。他认为，制度环境是一系列用来建立生产、交换预分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则；制度安排则是指支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。(43)后者来源于拉坦、林毅夫对制度变迁进行类型学划分时，所提出的诱致性制度变迁与强制性制度变迁。林毅夫认为，诱致性制度变迁指的是一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。(44)在理论模型上，我们借鉴制度变迁研究中普遍使用的“理性经济人”假设，认为地方政府是“有限理性”下追求利益最大化的行动者。基于此，我们将遵循“成本—收益”的分析路径。地方政府创新动力的大小来自创新所能带来的预期收益，预期收益越大，创新的动力就越大。当然，我们对成本、收益的定义，并不局限于经典经济学理论中的物质利益范畴，还包括非物质的收入与支出，如工作量、可能的问责、受到的褒扬等。在对政府创新的理解上，我们遵循制度变迁理论的一般认知，认为政府创新是“路径依赖”的制度变迁。由于地方政府创新关注的是具体的制度安排而不是基本的制度环境，因此并不存在制度突变的可能。
需要指出的是，我们使用制度变迁理论的分析概念和理论模型，但并非全盘接受所有内容。经典的制度变迁研究更多地是以行动者为中心的分析。但是，无论是结构中心主义还是行动者中心主义，在解释现代国家多变复杂的现实情况时，似乎都受到了视角的掣肘。秉承两种研究视角的学术争论也在国家中心与社会中心的摇摆中相互交织融合。(45)正如杰索普所指出的：结构并非绝对的、无条件的，而是与实践、空间、能动、策略等要素有关；行动者能在结构环境中进行策略计算进而实现利益。(46)可以说，结构与行动者是相互影响、相互建构的关系。所以，他在批判结构中心主义与行动者中心主义的基础上，综合两种研究视角，提出了“结构—策略”的分析方式。我们拟借鉴杰索普的研究成果，既关注结构性要素对地方政府行为的影响，也讨论地方政府作为创新行动者在面对复杂结构条件时的策略性行为与理性选择过程。
因此，根据上述分析概念和理论模型，并结合既有研究，笔者提出了多元复合要素下地方政府创新动力的分析框架，如图2所示。
图2 当代中国地方政府创新动力的分析框架
图表来源：作者自制。
笔者认为，地方政府的创新行为处于一个相对稳定的制度结构之下，即一个社会中正式的和非正式的制度安排的总和。(47)根据地方政府创新的动力是否直接影响地方政府的创新行为，可以将动力分为直接动力和间接动力。
间接动力是指那些触发地方政府创新意愿，进而影响地方政府行动者理性选择过程的外部力量。根据其影响力的强弱，可以分为强制性动力和诱致性动力。强制性动力要素是指上级政府采取适当行动的激励，改变地方政府行为的力量。杨雪冬有关第四、第五届“中国地方政府创新奖”的研究发现，“落实中央的有关精神”列在“创新的最初目的”第二位。他将这类创新称为“落实型”创新，具体来看有两种形式：一种是对中央提倡的某种目标或某项政策意图的回应，另一种是对中央或上级具体要求的实现。(48)上级的具体要求在实践环节又主要来自上级政府的正式文件以及上级领导的重要讲话。因此，强制性动力要素可以归纳为：(1)上级政府的宏观战略要求，如服务型政府建设、法治中国建设等；(2)重要文件中明确提到的具体改革工作；(3)上级领导在重要讲话中重点强调的改革创新工作。诱致性动力要素是指诱发地方政府自发改变现有行为的力量，其中包含制度选择集合的改变、技术的改变、制度服务需求的改变、其他制度安排的改变四个大类。(49)既有研究所发现的多个动力要素都可以归为诱致性动力要素。概括起来：(1)干部自身理论水平的提高、专家学者的呼吁和倡导、国外地方政府的创新经验、国内其他地方政府的创新经验，都可以扩大既有的制度选择范围，因此属于改变制度选择集合的诱致性动力要素；(2)新技术的应用，例如互联网、物联网、射频技术等，属于技术改变类要素；(3)社会矛盾多发、突发公共事件、政府内部运行不畅、政府信任危机、公民参与的诉求、经济下行、生态环境的破坏、社会组织的兴起与推动，都是激发新的制度需求的要素，因此，属于改变制度服务需求的诱致性动力要素；(4)其他制度安排的改变则主要在于其他地方政府创新行为受到上级政府的肯定。(50)
另一方面，直接动力是指有限理性的地方政府经过“成本—收益”分析后，作用于地方政府创新意愿的合力，包括了成本要素和收益要素两个部分。就某一创新来说，其具体过程是地方政府受到间接动力的影响，形成初步的创新意愿；进一步地，在决定是否开展创新时，综合考量多个成本收益要素；然后结合自身偏好，给进入理性选择过程的成本、收益要素赋值并计算；最后，根据计算结果决定是否实施创新实践。除了间接动力包含的要素之外，已有研究所揭示的创新动力，大多可归入“成本—收益”的要素集合之中。成本要素集合，即地方政府在决定是否实施某一创新时可能考虑的制约因素，包括：(1)财政支出的增加。(51)大部分政府创新都属于支出性制度创新而非收入性制度创新，因此创新所需的财政支出是地方政府最为显性的成本；(2)来自上级的质疑。多个研究指出是否获得上级政府的支持是决定开展创新的重要因素(52)，由于获得上级支持普遍被认为是创新顺利展开的保障性要素，而非激励性要素。(53)所以，上级的支持对于地方政府来说并不是收益，而是消除可能的不利影响，但如果上级政府偏向于不支持，那么，地方政府就需要承担违背上级意愿的成本。所以，对于这一要素的表达应该从成本的角度考虑，转换为违背上级意愿的成本，也即上级政府的质疑；(3)来自同层级部门的压力。同样有许多研究认为相同层级部门是否配合是影响创新实践的关键因素(54)，与上一要素类似，这一要素也是普遍认为的保障性要素，即获得同层级部门的配合并不能获取额外收益，因此，从成本角度考虑，准确的表述应该是来自同层级部门的压力；(4)社会稳定风险的增加。社会稳定是地方政府考核评价中的重要组成部分，创新是否带来额外的维稳压力，也是地方政府考虑的重要因素之一；(55)(5)创新失败可能受到的问责。政府创新常常伴随过错、风险和失败，因此，在决定是否开展创新时，创新的推动者往往会考虑创新失败所需要承担的后果和责任；(56)(6)突破既有规则。创新往往意味着对既有规则的突破，尤其是在改革强调“于法有据”的当下，法律、法规的约束是创新能否展开需要考虑的一个重要因素。(57)
收益要素集合，即地方政府在决定是否开展创新时可能考虑的有利方面，包括：(1)治理问题的解决。这是地方政府创新最重要的动力要素之一(58)；(2)治理需要的回应。(59)这点与上一要素的区别在于，解决治理问题更多的是地方政府处理现实工作中遇到的困境，提高工作绩效，而回应治理需要则主要指满足属地民众需要，为地方做更多贡献的动力；(3)社会力量、公民参与意识的培育。这是地方政府创新中较为常见的收益要素，尤其是社会治理类的创新，通常都有培育社会力量，促进公民参与的考量(60)；(4)工作显示度的提高。地方政府在开展政府创新时也有向上级展示工作能力、提升政府部门地位、提高工作显示度等方面的动机(61)；(5)政府信任提高。如上文所述，政府信任危机是诱致地方政府创新的一个重要动力，因此，提高政府信任是地方政府推动创新的重要目标之一(62)；(6)地方经济发展；(7)地方社会稳定；(8)更好的公共服务。经济发展、社会治理和公共服务是地方政府的三大主要职能，也是地方政府开展创新的主要推动力量。(63)
总结起来，间接动力触发了地方政府的创新意愿，直接动力则是地方政府就特定创新的成本收益考虑。如果预期的创新收益大于成本，地方政府往往会选择开展这一创新，即产出新的制度安排，如果预期的创新收益低于成本，则会偏向于维持现状。
与既有研究相比，这一分析框架的创新之处在于：首先，引入理论分析工具，建立了基本的概念体系。本分析框架超越了就事论事的解释方式，借鉴制度变迁理论的部分概念和假设，整合归类碎片化的政府创新动力要素，尝试构建了系统化、分层次的概念体系。其次，解释了地方政府创新的逻辑路径。既有研究对创新动力的讨论有两种取向：(1)创新动力的综合分析，主要着眼于创新动力要素的罗列而并没有揭示动力要素的作用机制；(2)单一动力要素的讨论，主要研究某一要素的微观作用机制而无法解释特定创新中的其他动力要素。本文提出的分析框架将地方政府创新的动力分为间接动力和直接动力，在明确分类和层次的同时，也解释了这些要素的作用路径，即间接动力触发地方政府的创新意愿，进一步地，地方政府对特定创新的“成本—收益”要素进行有限理性的分析，进而决定是否开展创新。最后，分析框架具有可证伪性。既有研究，尤其是综合讨论创新动力的研究，所提出的动力要素大多较为笼统。这种潜在概念的不清晰使得这些研究提出的观点往往不具备可证伪性。波普尔认为：“衡量一种理论的科学地位的标准是它的可证伪性或可反驳性或可检验性。”(64)本文提出的分析框架不仅构建了可供讨论的结构变量，而且也预设了最直接的观察变量，具备了证伪的可能。具体来说，这种间接动力与直接动力的区分，强制性动力与诱致性动力的区分，以及所提出的强制性动力要素、诱致性动力要素、“成本—收益”要素集合等，都可能是不完备的，可供后续研究推进修正。
本文来源：《学术月刊》
