吴稼祥:通过联邦主义走出“财政联邦制”困境

选择字号:   本文共阅读 6047 次 更新时间:2008-07-16 16:05

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吴稼祥 (进入专栏)  

有一只看不见的手在调节市场行为,还有一只看不见的手在指挥政府行为。前者可以被称为“看不见的右手”,因为马里兰大学的奥尔森教授称后者为“看不见的左手”。而政府,在新加坡南洋理工大学应用经济系主任陈抗博士看来,却有两只“看得见的手”,一只是受所谓“狭隘利益”所引导的“掠夺之手”;另一只是受“涵盖利益”引导的“扶助之手”。掠夺之手掠夺的是企业利益,扶助之手扶助的是私人企业和公共投资。但依我之见,政府还有第三只看得见的手,那就是对市场的干预之手。无论政府在“掠夺”的时候,还是在“扶助”的时候,这只手都会伸出来。

1,政府都有三只手

中国的中央政府和地方政府都有这三只手。特别是从80年代初开始在中央和地方政府之间进行财政分权后,政府之间的竞争行为加剧,政府的三只手到处乱伸,频繁地交替使用。从80年代初到1993年,中国在中央政府和地方政府之间实行财政包干体制;从94年开始,这一体制被分税制所取代。这两种财税政策,被某些国外特别是美国学者称为“财政联邦制”。

学者一般高度评价财政包干制,因为它给地方政府比较高的边际财政留成。按照美国华裔学者钱颍一等人的研究,如果地方政府财政的边际留成比例高,则地方政府有积极性去搞好地方经济,地方的非国有企业的速度会比较快,国有企业改革会比较好。从陈抗博士的观点看,这时,地方政府肯定是对地方经济伸出了“扶助之手”。财政包干制虽然备受学者赞赏,但它也带来了诸如地方保护主义、官商一体、中央政府权力削弱等问题。地方保护主义和官商一体是地方政府在伸出扶助之手的同时,而伸出的对市场经济的干预之手;而中央政府权力削弱,则预示着中央政府已经控制不住自己的“掠夺之手”。

果然,在增强中央“汲取”财政的能力的诉求下,1994年改财政包干制为中央与地方政府的分税制,中央政府的掠夺之手伸出来了。陈抗博士发现,地方政府的扶助之手指数自从1994年起有了明显的下降趋势,即从1988年至1993年的0.67下跌到1994年至1998年的0.43,跌幅超过30%。从扶助之手向掠夺之手的转变,反映了1994年中央从低分成到高分成的转变。

2,“财政联邦制”的困境

这表明,在财政联邦制下,如果地方政府财政边际留成比例高,如财政包干制,则它们在伸出对地方经济“扶助之手”的同时,也伸出对全国市场的干预之手;如果地方政府财政边际留成比例低,如分税制,则中央政府和地方政府会同时伸出掠夺之手。这也可以部分解释从90年代以来中国的政治腐败何以越来越失去控制。很明显,所谓财政联邦制陷入了它自身无法解决的困境:不让政府伸出掠夺之手,政府就必然伸出干预之手。

怎么办?钱颍一教授引用黄亚生博士的研究,试图用地方政府官员和中央关系的紧密度来暗示一种政策建议。他提出一项假设:地方政府官员与中央的紧密度越高,地方经济的发展越会受负面影响,非国有经济的发展会缓慢,国有企业的改革也不快。这暗含着一个在财政联邦制条件下,在政治上给地方政府继续放权的建议。他没有告诉我们的是,放权放到何种程度,地方政府在伸出扶助之手的时候,不会伸出干预之手,换句话说,不会搞地方保护主义和官商一体。

这个假说至少说明,在中国仅仅有财政联邦制是不够的,还必须有政治上的联邦化。降低地方政府官员与中央的紧密度,是联邦化的另一种说法。但是,如果联邦化过程只是在中央集权制的政治框架中进行,政府的“三只手”的交替使用还是不可避免的。也许“紧密度”指数越低,权放得越多,地方政府对市场的干预越严重,地方保护主义越盛行。原因何在?原因就在于中央集权结构里的地方政府权力只受中央制约,中央每下放一种权力,实际上就失去制约地方的一个手段。地方政府为了自身利益,可以为所欲为。这就是不少研究者担心的土皇帝现象。

3,启动新的权力制约机制

在联邦制结构中,另一种权力制约机制会启动,即公民权对政府的制约。公民权是个有趣的东西。一方面,像太阳是光的源泉一样,公民权是所有政府权力的源泉;另一方面,像猫是所有耗子的天敌一样,公民权是所有政府的天敌。只要政府滥用权力,公民就会成为政府的天敌。在中央集权制下,中央将公民看成唯一的政治对手,所以,不让这种权力制约机制启动。

在联邦制下,由于主权在联邦政府和地方政府之间分享,无论联邦政府或地方政府都需要启动公民权来制约对方。如果联邦政府滥用权力,公民就是地方政府的同盟军;如果地方政府滥用权力,公民便是联邦政府的同盟军。地方政府实行地方保护主义,直接损害的便是作为消费者的公民利益,公民会起来反对地方政府对权力的滥用。地方政府不让本地公民用货币购买价廉物美的商品,公民在选举时便不会用选票“购买”这种质次价高的政府,而联邦政府也不会干预公民对政府的“购买”行为。这就是为什么在当今世界的联邦制国家里,很少发生地方保护主义现象的一个原因。

不仅政府的干预之手在联邦制下很难伸出来,掠夺之手也会受到约束。如果联邦政府提高自己财政的边际留成比例,地方不会轻易地将联邦的掠夺转嫁给本地,而会代表本地选民与联邦政府协商,力求达成一项双方都能接受的协议。因此,在联邦制下,公民像防贼一样,防着政府的“三只手”,即便是扶助之手,也不能让它乱伸,政府帮倒忙的事还少吗?

2001年6月

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