杨俊锋:中国城市化的体制性障碍与出路

选择字号:   本文共阅读 607 次 更新时间:2017-02-15 14:11:05

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杨俊锋  

   针对当前中国城市化所面临的种种问题,中央先后提出了一系列的方针与举措。其中,“人地钱”挂钩广受关注,并可能是最具有针对性与可操作性,从而可能是对中国城市化进程影响最大、最值得关注的一项。

  

一、为何要实行“人地钱”挂钩


   “人地钱”挂钩提出的背景,一言以蔽之,乃是中国公共服务资源的集权型配置,与城市化、市场化所引起的人口大幅、频繁流动及其真实分布状态严重脱节,从而造成资源较为严重地错配,阻碍人的城市化。这主要体现在两个方面。

   首先,财政资源配置与人口真实流动脱节。中国现行财政体制,都是以假定人口不流动为前提、以辖区户籍人口为基础的。对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给,在中国财政体制框架中是一个盲区。显然,这就很容易导致:流出地获得了相应的转移支付,但无需提供公共服务;而人口流入地的城市,却得不到应有的转移支付。

   从一个例子中或可窥见问题的严重性:中国人口第一大县昆山市,2014年底常住人口255万,其中户籍人口仅77万,流入人口则多达178万;2015年一般公共预算收入284.8亿元,财政支出为253亿元。其财政支出完全靠本地地方财政收入。相比之下,甘肃地级市临夏州2013 年常住人口仅195.47 万,而户籍人口则为216.68 万,属典型的人口净流出地;同时,2015 年全州预算收入仅16.58 亿元,但财政总支出却达200.59 亿元。也即,作为净流出地的临夏,却获得了是本地财政收入十多倍的转移支付。

   其次,建设用地指标分配与真实人口流动错位。中国的土地开发建设,要遵从建设用地指标配额管制制度。而各地的建设用地指标由中央政府统一计划生成,然后逐级向下分配。建设用地指标偏向于按照城市行政级别、建成区面积与户籍人口等静态的存量指标分配,对老少边穷地区还有额外照顾。但众所周知,中国真实的人口流向是:内地向沿海流动,农村、城镇与中小城市向大城市流动。

   这就必然导致:中西部中小城市用地指标供应偏多,从而造成大量荒凉的工业园区与没有人气的“鬼城”;而人口流入的热点城市如一线城市,热点地区如江浙沪粤等,虽有大量外来常住人口,但却并不会因此直接增加建设用地指标,必然土地紧张,房价飞涨,并造成用工成本的过快上涨。

   可见,“人地钱”挂钩政策可谓切中要害,并无疑会对中国的城市化进程发挥重要的积极作用。而同时也可较清晰地看出,制约中国城市化的制度障碍,除了众所周知的户籍、土地等具体制度外,另一个不容忽略的因素是自上而下过度集中的政府管理体制问题,而且该问题还可能越来越严重。

  

二、“人地钱”挂钩所不能解决的问题

  

   1.纵向上看,建制级别不同的城市发展过度失衡

   在当代中国,[原文此处之前涉及历史上和现在的“中央集权体制”的内容,依审核要求删除。][]国家的职权和控制资源的范围空前庞大,例如,只有在当代中国才由中央政府集中[]控制全国的建设用地指标,因而各级政府间的权责倒挂就更易发生。

   仍以财政为例。“人地钱”挂钩其实只是在现有财政体制下,对转移支付资金的具体分配方式所进行的调整。而更根本的问题是,自分税制以来逐步形成的中央与地方、上下级间财权与事责的结构性失衡,即:层级越高的政府有着越发集中的财权,而事权却相对较少;层级越低的政府事责往往越发增多,但财权却并未相应增加。

   其次,本应属于下级政府的资源,又往往被权力中心城市或城区截留与抽血。例如,中央计划分配中最有价值的建设用地指标,大量被高等级政府截留;而且,行政级别高的城市往往利用其行政地位从下属城镇抽取包括土地、资金等各种要素。

   而本来,政府配置资源应对于民众公平分配。但中国优质公共服务资源却优先向权力中心城市过度集中,从而直接导致城镇间发展的人为失衡,即:中心城市畸形扩张,并为确保本地福利而往往人为限制外来人口。可以这样形象地描述:大脑充血,而四肢贫血。

   再次,自20世纪90年代以来,工商、质监、国土资源等职能部门先后实行垂直领导,并有不断被强化的趋势。仅垂直的层级即有中央垂直、省垂直、市垂直之分。垂直领导的理由自然是遏制地方主义。但实践证明,垂直领导并不能根本上解决地方主义问题,因为在法治和市场滞后的现况下,垂直部门毕竟事实上仍有求于当地党委政府;同时又造成垂直领导部门成为相对封闭的系统,出现监督的空白。

   而且,垂直管理又容易导致“条条”本位而脱离地方整体利益,加剧政出多门及“条块”关系紧张,降低行政效能;削弱地方政府对本地事务应有的统一管理能力,加剧下级尤其是基层政府职能残缺、权责失衡——如同地方官员所抱怨的那样,下级政府成了收发室,难免产生“中央/上级点菜、地方/下级埋单”现象,压抑地方政府的积极性与创造性,阻碍地方经济社会发展。

   由以上种种不难理解,为何中国的城镇化总体上呈现出过度两极化的倾向:特大城市费力于限制、疏解人口,而中小城市则苦于人口吸纳能力有限;大城市人才严重过剩和浪费,而中小城市则严重匮乏。这显然极不利于城市化特别是“人的城市化”。对上述问题,“人地钱”挂钩政策虽会在相当程度上缓解,但显然难以从根本上解决。

   2.从横向上看,不同地区公共服务之车与建制之马不匹配

   当代中国的政权系统高度等级化,不同的建制级别不仅影响着用地指标或财政资金的分配,还决定着地方政权享有的权限(包括立法权、执法权及特定事项的审批权限)大小、编制员额、官员的级别待遇与仕途前景等。例如,中国的城镇在建制级别上就存在着等级分明的直辖市、省会市、副省级市、地级市、县级市或县级镇,它们所享有的权力和资源也等而次之。

   同时,地方建制的变动调整又高度集权和僵硬。例如,县级建制的调整即要由国务院决定,而最低层级的乡级建制也要由省级政府决定。而且,地方政府的下属机构与编制,也以“中央统一领导、地方分级管理”为原则。尤其是地方各级政权的编制总额都要层层报送至国务院审批——其目的是为了防止地方任意设置“衙门”、扩大编制。

   然而,人口分布是变动不居的,市场是不讲行政级别的。因而以行政级别来配置权力和资源,就难免导致与城市化所产生的公共服务需求相脱节:

   首先,经济活跃、人口吸纳能力较强地区受制于建制级别,无法有效满足公共服务需求。例如,东部经济发达地区的许多镇,其GDP规模远超过中西部的地级市,人口数十万;而河北燕郊常住人口更多达百万——这在国外已是规模相当可观的城市,但其建制级别却仍是乡级,编制、财政、规划和城市管理无法获得应有权限,公共服务又如何跟得上?

   以燕郊为例,与2010 年相比,2016 年刑事案件翻了近两番,治安案件翻了三番,但正式警察只增加了寥寥数十人。整个三河市(县级市)按照户籍人口和编制标准等只配备400 多名警察,其中燕郊只有120名。有的派出所只有16名警察,却管理着数十万人。“事多人少”矛盾尖锐,只能疲于应付。

   显然,在上述情况下,即便在人地钱挂钩后,由于这些城镇的建制级别也难以因此得以提升,机构编制也因而很难完全跟上;而且,这些城镇还往往受到高级别的城市或权力中心城区的抽血,加剧了公共服务不足的矛盾。这显然制约了这些城镇的发展,降低了其容纳外来人口的能力,甚至有的已开始走向衰落。

   其次,对比鲜明的是:即便人口外流严重的衰败地区,因为建制级别难以随之调低,资源浪费和人浮于事的现象非常严重。而且,即便“人地钱”挂钩后,仍旧能基于建制级别享受相应的权限和机构编制等公共资源,甚至往往还会由于政策性扶持而获得优惠。

   3.地方事项过度向上集中审批

   众所周知,举凡地方设立某些行业(如钢铁等)的企业,修建地铁等基础设施,以及制定规划等事项,也皆须层层向上报批,甚至要由中央部委专门审批——而这些事项,要么原本是地方事权,要么根本就应由市场决定的。

   这必然并已引发一系列的问题,尤其是在城市规划中表现得极为典型。表现为:

   第一,耗时长、成本高。报批环节与内容繁琐,数年批不下来是常事。例如,某重要城市的总规报送6年后还仍未获批复;同时审批要求的内容繁多、面面俱到、既深又细,程序极为繁复,成本极高。

   第二,难以适应当地社会经济发展变化。层层报批难免导致审批过程漫长,往往导致还没批下来很多条件已经发生变化。而且,审批事无巨细,诸如,城市的详细用地、基础设施和公共服务设施布局等本属地方事务的细节,均须上报审批;同时审批决定又缺少弹性极为僵化,难以适应当地客观条件的变化。

   第三,降低管理的有效性和权威性。由于规划审批难以跟上现实变化发展,就难免出现边调整边申报新规划或已批准规划被突破的情况。因而,集中审批不仅未起到树立规划权威的作用,反而造成规划实际效力下降。

   第四,过度向上集中的审批体制压抑地方政府的积极性、主动性,降低当地决策质量和城市管理效率。

   第五,向上集中审批使得规划制定过程,基本上成为行政内部程序,从而导致地方民主和公共参与机制很大程度上失去意义。

   4.流官制的短期化倾向

   所谓流官制,简言之即:不得原籍为官,不能一地久任。它是中国延续两千年的古老传统。当代中国在继承的同时又予以完善并上升为法律,形成了当代中国特色的流官制。

   流官制确实也曾起到遏制地方主义、打破地域局限的重要作用,但它又有着常被忽略的巨大“副作用”。例如,导致官员对当地实情了解有限,也缺乏本地情感与责任感,更优先考虑的必然是上级满意而非任职地真正的公共需求。

   特别是在中国当代政绩考核机制下,流官制容易导致地方官员偏重于在有限任期内看得见的政绩。由此就不难理解,各种大拆大建的政绩、形象工程,好大喜功的新区盲目上马,换一任领导换一套发展思路。这就造成有限的资源被严重地错配和浪费,损害当地经济社会的可持续发展,也制约了公共服务的有效提供,从而严重地阻碍了城市化进程。

   5.挂钩政策自身有值得讨论之处

   所挂钩的事项,如,转移支付的财政资金,相当一部分本属于地方财政的范畴;实践中财政收入较高的地方,通常都是经济活跃、人口流入的热点地区,公共服务的需求自然更为巨大,为何不主要留给当地自用?而先从各地层层向上收归中央财政再层层向下转移支付,必然要遵从现实的政治逻辑,必然增加损耗、降低效率,并徒增行政成本和道德风险。而土地资源配置则更主要应由当地的市场机制决定。

众所周知,但凡是集中控制,都必然要遇到信息不完全、不对称这一难以克服的障碍。由中央政府集中配置土地和财政资源,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术月刊》2017年第1期

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