杨俊锋:征地补偿标准改革建言

选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2013-09-19 22:37:28

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杨俊锋  

  

  我国因土地征收引发了普遍、严重的社会冲突。《土地管理法》修改迫切需要解决征地补偿标准的问题。

  

  我国征地补偿的基本标准和问题

  

  众所周知,我国农地征收补偿的最根本原则乃是耕地年产值(其他土地则参照耕地补偿标准)的若干倍(而非市价);同时《土地管理法》又规定了农地征收补偿的极限,即:“尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费”,但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的三十倍”。照此标准,不仅可能远末达到公正补偿的要求即土地的客观市价,而且连土地原用途的价值也并未充分补偿。

  再者,在补偿评估上往往违背以土地为中心、土地与地上改良物整体估价的原则。实践中经常出现的不当做法主要是:补偿数额按土地面积“一刀切”,例如只看被征收的宅基地面积大小,地上建筑物等改良物只有在价值特别大时(例如三层以上的楼房)才予以考虑。

  另一种错误倾向则是偏重地上改良物,补偿数额的多寡主要取决于地上改良物的价值,而忽略了更为根本和重要的地价。农地征收中,补偿测算往往是按地上房屋或青苗、林木等改良物价值再加上统一地价。

  与之相似,在城市征地中,尽管早已规定了(按被征收房屋的)市价补偿,但实践中往往是房地分割并偏重于房屋价值的补偿,其理由是房屋的市价中就包含了土地使用权的价值)。新近建设部颁布的“国有土地上房屋征收评估办法”提出要补偿土地使用权,但仍是以房屋为评估的中心,而土地(使用权)价值只作为一个影响补偿数额的变量。

  这种偏重地上物为补偿评估重心的做法,不仅必然导致最终补偿数额的偏差和不公,也必然“鼓励”为多套取补偿而突击“建房”、“插树”等行为。

  对其他通常损失的补偿,现行法律仍多有空白。例如残余地的分割损害,即因为征地而导致剩余的未被征收土地的价值受到的损害。对此只能在特定情况下借助民法上的相邻关系损害赔偿获得有限的补偿,而且民法上的相关规定过于原则,导致实践中随意性极大。此外,因征地所造成的其他必要费用(包括律师、专家费用等)及农地征收中的经营损失,更无任何规定。

  

  农地承包经营权补偿的难题

  

  更为现实和重要的问题是农地承包经营权的补偿。实行农地承包制度后,土地所有权的占有、使用、收益等大部分权能已转让给农户。十七届三中全会“关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”,更进一步提出“赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。凡此种种,承包经营权有永久化的趋势;承包权将几乎“架空”集体土地所有权,这和英国名义上土地属国王所有、但实质上私人拥有土地永久保有权,实乃有异曲.同工之势i从而,农地征收补偿的核心问题事实上已转化为承包经营权补偿问题!

  然而,作为征地补偿主要依据的“土地管理法”及其“实施条例”,对承包经营权补偿问题并未作出规定。其后的“农村土地承包法”和“物权法”也只简单宣示了事,缺乏可操作性。这怎能不导致农地征收补偿纠纷不断?

  实践中,承包经营权补偿的做法可归纳为三种:第一,将土地补偿款留在集体或按人口均分,然后在集体内部重新调整承包土地。但对承包土地的调整损害了农民的土地承包权,违反了“农村土地承包法”。第二,将土地补偿款按照被征收土地的承包权归属直接分配给被征地农民,不调整土地承包。但这相当于承认了个人对被征收土地的所有权、忽略了集体土地所有权的存在,又违反了“土地管理法”j第三,一部分补偿留给集体或按人口均分、另一部分直接补偿给承包地减少的农户,但这经常因为分配比例问题而纠纷不断,而且也容易滋生土地补偿款被贪污、挪用和私分现象。可见,农地承包经营权补偿看似简单,实则近乎无解!

  不少人认为,集体土地征收中的安置补助费就是对土地承包经营权的补偿。但从立法本意来看,土地补偿费实际上就已包括了土地全部价值(包括土地承包权价值)的补偿;此外,根据“土地管理法实施条例”所确立的安置补助费“谁负责安置谁使用”原则,显然安置补助费属于对失地农民的失业救助——也即前述社会补偿的范畴。再者,安置补助费标准极低而远不能和土地承包权的价值相提并论,而且可操作性也极差,总之也应予改革。

  

  改革建议

  

  第一,以被征收土地的客观市价为补偿的底线。

  那种认为市价征地成本过高的观念,实乃计划体制下廉价甚至无偿获得农地的惯性思维。客观市价补偿不仅对保障被征地人权益至关重要,而且也是最大程度上降低征地的各种成本的最佳、最简捷之道。这正是市场规则的绝妙之处。

  市场价值只有市场交易中才能得以发现,这就必须打破政府的土地垄断,恢复农地的交易自由。

  第二,尽快完善农地承包经营权的补偿。

  鉴于承包经营权永久化的趋势,集体所有权本身可操作性极差,加之“三级所有”与农民与集体权利义务关系的双重模糊性,并为遏制土地补偿被截留、贪污等流弊,减少不必要的纠争,农地征收补偿似应以直接、完全补偿承包经营权更妥。然而,这必然会与农地集体所有制相冲突。

  事实上,集体所有制是一个计划体制时代高度意识形态化的政治概念,在市场经济和法治的话语体系下难以“解码”,实在再正常不过!在市场经济和法治已被确立为国家目标的当下,重构集体所有制已势在必行。

  第三,在上述市价补偿的基础上,再以其他通常损失补偿为补充。

  应明确规定对合理的经营损失、残余地损害补偿和必要的费用补偿等。

  第四,在上述基础上再根据实情辅之以社会补偿。

  要注意的是,征地的社会补偿和农民应平等享受社会保障并非同一层面的问题:农民应与市民平等享受社会保障权是事关基本公民权的普遍性问题,而无论农民的土地是否被征收;“土地换社保”错就错在把农民不当公民。而征地的社会补偿则针对的是被征地人,无论是市民或农民。

  征地的社会补偿属于法律赋予的特惠,可容许立法有一定的裁量空间。可先由正式的征地法律作出原则性规定,例如:对征地后即使给予市价补偿和其他通常损失补偿后,仍出现生计困难者,可给予职业培训或其他保障措施;具体实施办法则可由国务院或各地方人大根据实情自行确定。现行法规定的安置补助费应归并到社会补偿中。

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