马岭:从土司制度看我国历史上结构形式的多元性

选择字号:   本文共阅读 706 次 更新时间:2016-12-19 13:26:17

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马岭 (进入专栏)  

  


   摘要:我国历史上有一个从邦联制到联邦制再到单一制的发展过程,其中的两次质变,一次在西周,邦联制变成了联邦制;一次在秦,联邦制变成了单一制。中国历史上长期存在的土司制度,是中原王朝和边疆少数民族经过漫长时间的磨合之后探索出来的一种具有中国特色的国家结构形式。历史遗留给我们两种结构形式并存的格局,单一制为主、允许少数民族地方实行自治,已经成为一个传统。土司制度具有政权组织形式和国家结构形式两方面的意义,后者更值得借鉴。

  

   关键词:国家结构形式联邦邦联  地方自治  土司制度  

  

   一、 我国国家结构形式的历史演进

  

   我国宪法学界通说认为,从秦始皇统一中国后,“就形成了统一的多民族的中央集权制的国家”,并从中推论出我国两千年以来是单一制的结构形式。[1]秦之后的两千余年,“不论是作为地方最高层级的‘郡’(省),还是作为地方最低层级的县,都是中央政府的派出机构,代表中央政府并在其指挥、监督下行使在各该管区内的行政管理权。其官员均来自中央政府的任命,谓之‘朝廷命官’”。[2]但这主要是以中原为核心的汉族聚居地区的结构形式。如果我们承认中原周边的少数民族也属于中华民族、也是中国领土一部分的话,那么我国的结构形式并不是简单的单一制所能概括的,如土司制度的长期存在以及相当广泛的分布,说明中国历史上早就存在、甚至一直存在联邦制的因素。在世界历史上,不仅联邦制“有丰富的历史过程与实践形态”,[3]单一制也同样具有“丰富的历史过程与实践形态”,我国就是其中典型的一例。

   从历史脉络来看,我国有一个从邦联制到联邦制再到单一制的发展过程,其中的两次质变,一次发生在西周,邦联制变成了联邦制;一次发生在秦,联邦制变成了单一制。从秦汉至今,我国的权力体制一直延续着一种“差序格局”,[4]即以中原地带为中心、逐渐向周边辐射,权力的纽带越近越紧、越远越松,形成了以中原帝国为核心的等级制网状政治秩序体系。因此我国古代的结构形式是以单一制为主、同时又具有一定的联邦制特征,这使我们的结构形式具有相当的复杂性和包容性。

   (一)  邦联制

   现代意义上的邦联制“是两个或两个以上国家为达到军事、贸易或其他共同目的而组成的国家联合”,[5]是彼此独立的国家与国家之间的结盟,各成员国均享有主权,在联盟中地位平等。但这种平等只是法律意义上的平等(权利义务平等),并不意味着各国在联盟中发挥着同等作用,事实上各国在其联盟中的作用总是有大有小。如在1958年成立的欧洲共同体中,各国的地位和作用是接近或基本接近的,呈现出多元化的格局;但在苏联解体后成立的独联体中,俄罗斯明显居于比其他成员国更重要的地位,表现为一种中心格局,可见邦联至少有两种不同的类型——多元格局和中心格局。

   在我国的夏、商时代,“邦国万千,夏、商不过是其中最大的邦国”,[6]商汤时代的“国”大多是部落或宗族的聚集地,约有三千多个,到周武王灭商后,分封诸侯,据说还有一千七百七十三个。[7]“商代国家是由起初独立的族群组成,在商王‘霸权的’权力组织下成为一个松散的联盟。”[8]这种状况类似于邦联制,“夏朝是早期邦联制国家,商是成熟邦联制国家”。[9]夏、商是当时众多邦国中最大的邦国,且具有一种中心地位,接近于中心格局的邦联,它与周边邦国不完全是平等的。国家平等是现代概念,现代国家既具有独立性,也具有平等性,独立与平等是现代国家主权的基本要素,但在国家发展的早期阶段,独立可能比平等具有更重要的意义,是否独立可能是邦国存在与否的标志。而是否平等是国家之间关系的状态,大国可能欺负小国,但小国仍然是一个“国”,古代各国之间很多是不平等的,但不能因此完全否定其邦国独立(或基本独立)的事实。当然,没有平等性,国家的独立是不可能充分实现的,但即使今天世界各国之间的平等性也没有完全实现,更何况二千年前,我们不能完全机械地套用现代国家结构形式的概念及其特征来分析古代的国家形态,只能说二者间有一定的相似性。

   (二)联邦制

   夏、商时期的众多“邦国”后来发生激烈兼并,到西周时有了质的变化。首先,西周实现了统一,出现了一统天下的天子,原来的多国变成了一国;其次,西周的统一是松散的,周天子“或分封、或羁縻,将众多的邦国都置于周王的统属下”,[10]各诸侯仍拥有相当大的权力,自上而下“分土而治”。[11]“西周时,诸侯们只有土地使用权,而无所有权,周天子可随时将土地收回,或转赐别人,因而天子才拥有土地的最终所有权。”[12]“地方封国是西周政治体系中最为显著的特征之一”,这些地方封国并非是独立的“王国”,而是“西周王朝在地方上的积极代理者。”“在诸侯作为封国统治者的身份得到完全认可的同时,他们也被看作是西周国家的代理者和周王的臣属。”[13]这些特征已经类似于联邦制。有学者认为,西周是经典联邦制国家,夏商周实际上实现了邦联制向联邦制的跨越,直至春秋时期联邦制逐步瓦解。[14]

   (三)  单一制

   春秋战国走向分治,诸侯割据,群雄争霸,联邦制在中国的实践遭受重创。公元前221年秦始皇统一中国后,在全国废除了封建制转而实行郡县制,国家结构形式变成了中央集权的单一制,形成了后来影响深远的国家权力体制模式,不仅“车同轨、书同文”、“行同伦”,[15]而且权力体制高度统一集中,“秦汉以后,天下一家,所有的官员都尊天子为主君。郡县官员皆是天子之臣,彼此之间是一种家内关系”。[16]但秦建立的中央集权制主要实行于中原地区,“在南方新占领区,秦朝还没有取得完全的控制”,在许多地方“往往只控制了交通线和沿线的据点,当地的部族的‘君长’依然保持着他们的权力。”[17]随后秦很快灭亡。

   后来的两千年统治历史,中原王朝与边疆少数民族的关系复杂多变,[18]总体上说中原朝廷并未把汉族的制度强加于少数民族地区,或者说无法强加,如秦以后的郡县制由于游牧民族的居无定所而无法照搬到这些地方。对中原王朝来说,这些少数民族地方有时是邻国,有时是附属国,有时是藩国,[19]关系时好时坏,联系时松时紧,松的时候类似于邦联,紧的时候类似于联邦,但大多数时候都不是单一制下中央政府与地方政府的直接领导关系。可见“一国两制”自古就有,甚至“一国多制”也不鲜见,[20]“一国”主要实行于中原汉族地区,“两制”或“多制”实行于少数民族聚居地区。

  

   二、我国土司制度中的联邦制因素

  

   (一)历史悠久的土司制度

   土司制度是“我国历代封建王朝在少数民族地区,通过分封地方首领世袭管职,以统治当地人民的一种特殊政治制度。”[21]土司制度滥觞于秦汉,萌芽于三国时期,肇始于东晋南(北)朝,雏形于唐宋,形成于元代,鼎盛于明,衰落于清,残存于民国,终结于新中国成立后的1956年。[22]广泛存在于云南、贵州、广西、湖南、湖北和四川等省的二、三十个少数民族中,在土司制度鼎盛时期的明代,朝廷在西南、中南、西北、东北的少数民族地区普遍设置土官土司(统称土司)与羁縻卫所土司三千多家二万余人,有湖广土司、四川土司、云南土司、贵州土司、广西土司等等。[23]

   土司制度直接来源于唐朝正式创立的羁縻制度,[24]当时的朝廷承认土著贵族,封以王侯,纳入朝廷管理,从唐太宗时开始,更普遍封赐各内属的地方首领官职,设立羁縻州、县,以体现其“华夷一家”的思想。[25]唐朝羁縻制度大体有三种类型,一种是“在唐朝军事力量笼罩之下的地区设立的羁縻州、县,其长官由部族首领世袭,内部事务自治,并进行象征性的进贡,但是负有一些责任,如忠于中原政府、不吞并其他羁縻单位和内地州县,以及按照要求提供军队等等,实际上中原政权将其视为领土的一部分,文书用‘敕’”,这近似于现代联邦制下高度自治的地方政府;一种是所谓的内属国,“如疏勒、南诏、回纥、契丹等,一般封为都督或郡王,有着自己的领土范围,但是其首领的政治合法性来自于中原政府的册封,不能自主,中原政权将其视为臣下,文书用‘皇帝问’”,这类似于现代联邦制下的一般地方政府(可能自治性更弱);一种是所谓的“敌国”和“绝域之国”,“如吐蕃、日本等,虽然可能亦有册封,然多为对现实情况的追认,其首领的统治合法性并不依赖中原政权的册封,中原政权的文书多用‘皇帝敬问’。”这类似于现代意义的邦联。宋朝之后,进一步加强了对羁縻州、县的控制,在部族首领之外,加派中原政府任命的监管官员。到元代羁縻制度逐渐演化成“土司制度”,后经历明代小规模及清代中期大规模的改土归流,实际上将其纳入了中原政权的领土之中。民国后,直至中华人民共和国成立,土司制度日益衰落直至消亡。[26]笔者认为土司制度可做狭义和广义之分,狭义仅指元朝以后正式确立的土司制度,广义则包括元朝之前的羁縻制度,本文采用的是广义的土司制度概念。

   土司制度在中国历史上曾经长期存在,是中原王朝和边疆少数民族经过漫长时间的磨合之后探索出来的一种具有中国特色的国家结构形式,其中有许多内容值得我们思考和总结。

   (二)土司制度具有联邦制下“邦”政权的特征

   单一制和联邦制的区别主要在于中央和地方的关系是紧密还是松散,紧密或松散的程度主要看是否存在地方自治,以及自治的范围和力度。[27]土司制度的存在表明,在古代中国的一个相当长的历史时期内,国家的单一制是不纯粹的,中央集权主要限定于中原范围,在周边地区则存在着类似于联邦制下的统治区域。

   1、土司政权类似于联邦制下的“邦”

   首先,土司对中央的臣服表明其承认国家的统一管辖。联邦制下的邦政府在主权上是接受中央政府统治的,这是前提,各邦政府承认本地方是国家领土的一部分,土司自治是“归顺朝廷”前提下的自治(古代谓之“不举兵谋反”,现代谓之“不闹独立”)。从我国各地的土司来看,它们都是朝廷分封的,表示土司对朝廷的归顺和臣服,同时朝廷又对土司在当地的统治权予以充分肯定和维护,双方签订的“盟约”在今天看来是具有宪法性质的法律性文件,具有纵向分权的意义。

   其次,土司制度是一种地方自治。地方自治有“地方性”,自治只能在本地施行,不能逾越一定的区域;同时地方自治还有“自治性”,即具有一定的独立性,一般由本地人依据本地习俗管理本地方事务。[28]这其中的独立性有大有小,因时因地而不同,但土司一般都有自己的律法和军队,有自己独立的一套权力系统,有自己处理自己事务的自治权,土司地区犹如“国中之国”,土司在其辖区内具有无上权威,是名符其实的“土皇帝”,中央的统一管辖在某些边疆少数民族地方有时只具有名义上的象征意义。

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