张晓燕:行政分权抑或其他?——美国地方自治概念再探析

选择字号:   本文共阅读 1785 次 更新时间:2017-01-09 00:19

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张晓燕  

“自治”本质上属于一个伦理学的概念,源于启蒙时期基于对“理性”的彰显。正如康德所言,人从不成熟向成熟迈进的根本标志在于“有勇气运用自己的理智”【1】,迈向自主(self-autonomy)状态。“启蒙运动就是人类脱离自己所加之于自己的不成熟状态,不成熟状态就是不经别人的引导,就对运用自己的理智无能为力。”【2】自主(self-autonomy)意味着防范任何人以强力妨碍他人进行自我选择,确保每个人在有关良心的事务上都能自由地运用固有的理性,从而克服大自然和人为制造的矛盾、盲点,获得自由,过一种自我决定的本真生活,这个运用自身理性进行自我选择、自我管理的过程被称之为“自治”。

启蒙运动把灵魂得救的任务从宗教手中夺回返还给个体,从而彰显个体的主体性,因此,“自治”最初是存在于私人领域当中的,但这种“私人自主”的主张逐渐扩展到公共领域,衍生出了“公共自主”的理念,引发了国家与社会关系模式的变革。自此,公共的治理有了他治和自治之分,自治不再停留在伦理学范畴,而是进入到政治学和法学的视野中。当下,在公共领域探讨“自治”,包括了社会自治和地方自治。关于何为“社会自治”,几乎不存在大的分歧,但是关于何为地方自治,由于各国政治、文化和历史等地方性知识的差异,在对“自我”和“他者”的解读中,都存在不同程度的偏差,这种偏差在一定程度上妨碍了彼此的关照、反思和借鉴。在中国的语境下谈论“地方自治”,由于大一统的文化传统和民国时期军阀分裂的伤痛,使得地方自治总是和分裂联想联系在一起,很容易谈地方自治色变,引发对“离心力”的担忧。

不同的概念可以用来设计、创造和建造各式各样的建筑物。在对当下中国中央与地方关系模式的反思与再构建过程中,域外“自治”经验不断被重提。但是,当“自治”被作为一个前提性的概念提出时,似乎并不存在预想中的共识,甚至存在一些误读。“地方自治”起源于希腊的城邦文明,后来通过罗马为西欧人所继承。中世纪,随着西欧工商业的发展,催生了不少以商业文化为中心的城市。为了保有其经济利益,从产生之日起,西欧的城市就展开了反抗封建主的干涉、剥削、统治的争取城市自治斗争,城邦自治传统得以复兴。伴随着中央集权制的民族国家盛行,城市自治的传统逐渐被吞噬,但是却没有消亡,特别是“五月花号”停靠在普利茅斯港口后,地方自治文化在北美大陆以其特有方式得以传承和发展,在北美大陆的成长构建了一套独特的治理话语和法治实践。以往在解读美国联邦制,进而在其宪制语境中解读其自治概念时,无论是政治学还是法学的观察都聚焦于自治的特征在于行政分权制度(去中央集权化)的确立。但美国地方自治概念的是否止步于此?为此,本文试图在确保本土关怀的前提下去还原概念——何谓美国地方自治,从而探究其背后在处理央地方关系上所具有的深刻的政治理性和法治逻辑,从而为进一步完善中央地方良性互动的法治保障提供前提性的思考。


一、作为观念的自治:圣约观念和建国理念


托克维尔在《论美国的民主》中极具洞察力地指出,北美作为英国的殖民地却衍生出“自治”文化,这首先得益于宗主国的自由放任政策。英国当时并没有对殖民地实施极为严苛的统治,而是依靠殖民地人民的自我管理,除了因其自身的政治力量都消耗在国内冲突和欧洲冲突中无暇顾及殖民地事务外,英国认为,殖民地的情感,语言、经济关系都紧紧地依附于他。因此,不需要密切地关注他们的国内事务,从而对其采取放任态度。宗主国的这种态度为以“乡镇自治”为代表的地方自治预留了生存的空间。宗主国的自由放任是美国地方自治得以发展的条件。除此之外,这种自治的理念和实践从根本上是受益于其宗教传统。

(一)自治的起源:教会自治与圣约观念

清教徒登录美洲大陆是带着践行其信仰的使命而来的,最大动力在于“来到这片未曾开垦的蛮荒之地,以便能自由地实践他们的见解”。新英格兰的清教徒是坚持联邦神学的公理会教友(congregations),其所信奉的教义深受希伯莱人的圣约传统影响。按照圣约传统,教徒聚会是依据上帝与选民之间订立的契约,基于共同的信仰和道德,共同信仰上帝的形式。因此,“每个教会是由寻求圣洁的生活方式的基督教徒们所组成的一种俱乐部,一个以共同的目标和共同的生活方式团结在一起的共同体” 。【3】教会由此就被视为一个追求共同生活方式的共同体,而非僧侣统治集团的一部分,从而否定了以等级为基础的统治形式。这种“联邦式教会方式”蕴含了极强的“自治”理念,强调平等,反对等级,教会当中没有一个排他的权威,而是依靠成员平等协商、彼此支持,合作探索真理。

除却对于平等的肯认,与霍布斯认为人类不可避免地要依靠“他治”,对人类自然状态的悲观描述不同,【4】圣约观念同时证成了人类合作的可能性。圣约秩序是这样一种秩序,即订立圣约的人民选择以一种与人们称之为上帝的先验秩序相符合的观念生活,以忠诚于他们同上帝的圣约及彼此尊重的方式行动。构建世俗政治体的第一批清教徒在订立《五月花号公约》之时,并未将其视为一般的契约,而是视作具有神圣性的圣约。圣约观念构建了神圣感,世俗权力来源于圣约,因此,作为共同体的成员就应该忠诚于圣约,在处理人际关系时,每个人都有义务维护它的权威,投入到共同生活的构建中。此外,教徒有一个共同的行为准则,即都秉持与上帝的先验秩序相符合的观念行动,这个观念就是犹太与基督教传统里居于核心地位的一条“黄金律”的教义——己所不欲,勿施于人。伟大的《摩西五经》的自由解释者希勒尔表明这个基本准则是全部教义的根本核心,他声称:“己所不欲,勿施于人是整个律法,所有其他的都只是对它的阐发。”【5】这使得保有多元价值的人民对于用作选择的规范或准则的价值术语意义获得一种普遍共享的理解,并学会将社会品德强加在自利观念之上,这是合作构建共同秩序的基础。“己所不欲,勿施于人”的先验秩序塑造了美国文化中被正确理解的自利,要求当一个人做出涉及他人的行为时应该感同身受地考虑他人利益。

一方面圣约观念中所蕴含的平等性和合作的可能性对依靠人类自身的力量解决大自然和世俗社会所带来的问题持有了根本的信赖和乐观,另一方面以“黄金律”为核心的上帝的律法构成了人们以此为基础的共同的思考方式,人类自此有了构建一种伙伴关系的可能,人们可以通过同僚关系在公共领域展开合作,从而形成区别于统治的共同体。圣约文化时期传递了这样一个理念,平等的主体可以通过以契约的方法结社以完成个人不能单独完成的任务,构建好的生活。

此外,宗教文化同时奠定了公共生活的基本行动观念。1075年教皇格列高利七世的命令引起的教皇革命,目的在于努力使教会独立于西方基督教国家的世俗权威。在这场革命中,格列高利七世提出,在神法与世俗法之间具有一种基本的联系,教会权威可据以判断世俗权威的行为是否符合宗教戒律。因此,新教传统中,可争论性是一种原则,这些原则既适用于宗教领域又适用于世俗领域的权力关系组织。依据该原则,一切规则都须要经受宗教戒律的审视和批判。新教教义相信,可争论性虽然会带来冲突,但这种冲突提供了一种阐明信息、扩展考察视域以及实现一定水平共识的机会。如果想要形成一种对自己的经验和局限以及对人类潜力的发展可获得的替代性选择的关键意识,我们就必须能够利用他人的经验。为此,要获取真理,一个开放的公共领域必不可少。开放的公共领域意味着思想领域、规则领域和公共产品供给的可争辩性和竞争性。麦迪逊就曾经指出,开放公共领域是在为共和政府最易出现的弊病寻求共和救治时对代议制度的一种必要补充。因此,在一个开放社会中,作为社会根本规范的法律也获得一种公共性。代议机制是规则正当性的基础,但那些服从规则者依旧可以以尊重的方式自由地争论规则如何制定和适用,其目的是考虑抵制和质疑不当规则的制定或适用的机会。规则的可争议性在一定程度上改变了代议制实质性地将公众排斥在政治生活以外的现实,而通过司法审查、公民创制权与复决权等再次将公共领域向公众开放。

北美大陆第一批移民者背负宗教使命登上五月花号时,宗教的影响就会从对教徒的精神生活的塑造蔓延至其世俗生活的塑造中。建立在圣约观念基础上的教会自治是北美自治文化的起源,圣约文化在更深层次上塑造了北美人关于如何构建好的生活的政治哲学观。新教文化中对于主体平等的肯定,基于教义共识的相互合作的信心以及建立在可争论性基础上对多中心的开放公共领域的期待使得在美国的公共生活中形成一种基本的理念:人们的理性能力显示了通过相互的对话和言说获致同意的可能性。作为平等的社会成员彼此可以依靠相互的合作构建好的生活。这样的理念中隐含了对“他治”的反思,由个体所构建的社会时刻准备着进入到公共政治生活当中,不仅仅因为他们有能力进入,更是因为在他们看来,这为构建好的生活所必需。

(二)建国哲学:共和制中的自治

新教的教会自治传统以及圣约观念奠定了美国社会对待公共生活的基本态度。在其宗教文化的熏陶和影响之下,美国建国之初有意识地拣选那些特定的政治哲学作为其立国之基础,将从根本上决定国家的宪制框架。扎科特在其经典论著《自然权利与新共和主义》中指出,美国的建国哲学主要受到洛克的影响。洛克的《政府论》自1720年之后对英国政治产生了实质意义上的影响,当时的辉格党人为了评议时政,将洛克政治哲学与自身政治传统结合了起来,发表了一系列时评,并将其编著成集——《加图信件集》,【6】该信件集使得洛克《政府论》中的各种观点在英国有了广泛的传播。随后《加图信件集》在北美大陆广泛传播,从而使洛克的政治学说对美国革命产生了深远影响。【7】

依照洛克的观点,政府之于人类并没有那么迫切,“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用;而理性,也就是自然法,教导着有意遵从理性的全人类:人们既然都是平等和独立的,任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”。【8】但是最迫切的问题在于“谁拥有执行自然法的权力”,如果由人们自行来执行自然法,将不可避免地陷入任何人不得做自己法官的伦理悖论和现实困境中。所以,公民政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法”。正如洛克在《论父权》中所指出的,“他(权力父亲)支配他的儿女的权力只是暂时的,不能及于他们的生命或财产;这不过是对于他们在未成年时的孱弱和缺陷的一种帮助,为他们的教养所需的一种约束”。【9】在洛克的政治思想中,在定义权力与权利的相互关系时,极其强调权力对于权利的补充性,权力的出场只能基于权利行使过程中出现的“不方便”以及“孱弱和缺陷”等不得不出场的必要之处,即公权力的范围界定严格遵循“辅助性原则”,国家只有当人民无法凭借己力达成生存照顾之目的时,才有介入之必要。【10】

正是受到洛克“政府权力是一种对公民权利的补充性、辅助性的存在”理解的影响,美国国父在设计国家政体形式的时候,尽管联邦党人始终保有对于多数人的暴政的忧虑,希望建立一个强有力的中央政府,但“自治”也是其制度设计中始终的关怀。麦迪逊在《联邦党人文集》第三十九篇开篇论述中再次重申了这样的立国理念:“显然再没有其他政体符合美国人民的天性,符合革命基本原则或者是符合鼓励每个爱好自由之士把我们的一切政治实现寄托于人类自治能力的基础上的光荣决定了。”【11】联邦党人在论述联邦制时将立足点放在“对权力的控制”上,【12】事实上,这种对“他治”的警惕并不是其宪制设计的唯一出发点,将共和制视为国家政体之根本选择,其制度设计中不仅仅是专注于联邦与州,中央与地方不同层级的政府组织之间的相互关系,而是将一切的制度安排都建立在“人民是整个政体构建的基础”的对公民资格的强调基础上。汉密尔顿反对邦联制的一个重要的原因就在于:“邦联制共和国相当于一个政府的政府,邦联政府本身是没有人民基础的,完全建立在对州政府的管辖基础上,与个体没有直接的联系,……只有在政府权力以个人为基础行使时,才能实现正义。个人应该是人类社会中秩序建构的基本单位。”【13】联邦党人之外,作为《独立宣言》主要起草者的杰弗逊花费了大量的时间在讨论:“什么样的经济安排更有助于培育公民自治所需的德性?”杰弗逊认为,还是应该保有农耕的生产方式,耕种之人才是上帝的选民,才具有真正的美德,工厂的工人由于“无恒产者无恒心”,具有极强的依赖性,无力谈论国事,无力做出独立的判断,因此是不具任何的公民美德与公民德性的。【14】正是在国父们这种极具张力的思索中,形成了美国特有的共和制框架,既不纯粹依赖精英统治,也不再迷恋希腊古典式民主,而是将“主权在民”与“权力分立”结合起来,形成了政治结构的“多中心”主义。如果说建国初期,“自治”仅仅是一种关怀,存立的空间有限,美国政治主要依赖代议制,即“同意政治”运行,那么之后的美国政治经历了“从属政治”“知情的公民”及“权利政治”的发展,公民最终回归其政治生活主角。【15】联邦、州、地方政府以及其他的小型治理机构,包括市镇会议、公民社团和志愿者社团等,乃至依托司法程序发挥影响力的公民个体共同构成了美国宪法当中的公共空间。

当多数的政治国家对人类社会秩序的思考还局限于国家或者是政府之时,在宗教文化塑造的关于如何构建好的生活的基本观念和洛克政治思想的影响下,美国人认为,以国家为核心的政治秩序可能会遮蔽掉人类独有的气质和精神潜力,从而开始用其他的方式去思考,思考我们与他人的关系,思考如何依靠自身的道德勇气和理性力量创造所欲的良善生活。美国人相信,民主社会中的人民,应该而且有能力创造自己的社会和政治现实。托克维尔是把法国革命和美国革命进行比较的第一位学者,阿伦特紧随其后,通过其对美国政治生活的观察,试图确认美国人在革命前、之中以及之后各自的基本经验。阿伦特指出,美国的建国者们拥护的不是私人福利或财产所有权,而是作为“公共事务参与者”的幸福感(杰斐逊语)。在建国者的经验中,“交谈的乐趣,立法的乐趣,说服与被说服的乐趣”不仅超越了一切私人的幸福体验与财产追求,还超越了对上帝的宗教体验。而在现实的公共生活中,阿伦特同样发现了美国人的幸福是与“对公共自由的爱好”紧密相连的。【16】


二、宪法中的自治:第一修正案与第十修正案


无论是圣约精神还是作为建国基础的政治哲学,对于“自治”的构想均建立在对公民的理性和美德的自信基础上——人类是有合作的可能。但是这种作为观念存在的自治是否能够从宪法中寻找到根据?根据卡斯•孙斯坦的观点,詹姆斯•麦迪逊的基本思想是确保有限公民美德供给给代表,即美国宪法缔造者的设想是把公民美德集中于代表身上,代议制是其宪法设计最明显的特征,以公民身份为条件的自治踪迹难寻。但是,在布鲁斯•阿克曼的宪法政治与常规政治的划分和解读中,宪法缔造者的设想是把公民美德分配给每一位公民。【17】作为美国宪法学共和主义复兴的杰出代表人物弗兰克•米歇尔曼也指出,共同善的理性商讨这种强调公民身份的共和主义的理想是深深地存在于宪法当中的。【18】布伦南大法官在纽约时报诉沙利文案中就认为,表达自由应该作为一个在公共政策和公民与政府之间的沟通方面启蒙公民的模型受到重视,宪法第一修正案视应该被视为支持大众自治的思想自由的保障,是对自治本身的肯认。

欧文•费斯教授也曾比较中美宪法中的言论自由规定之后指出:美国宪法第一修正案的言论自由采用了 “国会不得立法”的模式,从而使得公民的言论自由呈现一种无穷尽的权利状态,根本的原因就在于,美国的民主是“由下而上”的民主,立宪政府是一种“民治政府(government by the people)”,强调公民对于公共生活的参与,在这种政府架构内,言论自由就是政府治理的正当前提,因此“有关公共议题的辩论应当是不受制约的、强健有力的、完全开放的。”【19】因此,宪法第一修正案特殊的立法技术背后就是蕴含了对“自治”的肯定。宪法结构中通常有两套规则,国家权力规则和公民基本权利规则,而在美国宪法实践中,以第一修正案为代表,提供了构成公民权利行使与政府决策机构中权力行使纽带的第三套规则,确保公民直接或间接地参与到不同政府决策结构和程序中去。这些积极参与的纽带使政府权力的行使固定在同样的公众之上,公民也利用个人的权利在整个社会的组织中自发和自由地行动,即公民个人可以分享统治权,而公民和官员都要服从法治。

如果说宪法第一修正案间接地认可了“自治”的正当性,事实上,涉及到自治,更多的观点是认为,美国宪法第十修正案才是真正关涉自治合法性的宪法依据之所在。美国宪法第十条修正案规定:“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力,均由各州或人民保留之。”本条修正案彰显了美国宪法秩序中公共权力最为基本的构成:公共权力在联邦、州和人民之间分享。“人民保留之”的权力可以被解读为地方自治和社会自治权力的承认。但是,对地方自治持反对意见的学说认为,州是主权的最终保有者,州立法机构享有最高的权威,否定在州权之外,人民还保有独立的主权,每个州中保留给人民的权力是指人民对州的控制权,而不是在联邦权力、州权之外独立划定了一块区域保留其统治权。

宪法规定的模糊性,按照美国的宪法惯例,必然依赖司法对宪法精神予以明确。针对如何解读第十修正案,美国最高法院在判决中所确认的狄龙规则和地方自治规则(也称库雷规则)是对地方自治问题影响极为深刻的两种原则。1868年在City of Clinton v Cedar Rapids and the MissouriRiver Railroad Co.一案中,约翰•F•狄龙法官提出,市是州的创造物,市的所有权利都来自州立法的授权,州有权授予、限制或者是剥夺市的权力。“地方自治机构只不过是寄宿在州立法机构意志之下的房客”。【20】

1872年在其专著《市政组织》一书中,狄龙指出,地方所享有的权力,除了州法明确授予的,还包括那些明确授权条款中所隐含的,能够推理出来的权力,另外还包括为了维持市的存在和相关功能所必须的、不可分离的权力,除此之外,市不享有任何的权力。对于任何模糊的授权条款,只能作出对地方不利的严格解释。美国最高法院在1891年Merrill v. Monticello【21】一案中,援引了狄龙的《市政组织》一书中关于地方权限的解释,全面地接受了其“州权对地方权力制约”的观点。

狄龙规则的出现主要是因为在当时的工业背景之下,政府公司的兴起和金钱政治的盛行,地方政府过多地参与到有关的经济活动和经济投资中,政府官员也严重腐败,导致了社会对于地方政府的信赖递减。狄龙规则的盛行导致州政府对地方政府的权力增大,但是过去的金钱政治现象并没有得到任何缓解,因为过去资本家需要收买地方政府,现在只要转向收买州政府,州政府可以通过订立针对特定城市的特别立法向公民征税、更改地方政府结构等实现不正当利益。【22】更糟糕的是,地方政府还受到选民的约束,但是州政府却没有直接受地方选民的约束,狄龙规则没有改善“老板政治”,反而形成了州政府恣意干涉地方事务的“强盗式”管理模式。【23】基于这样的原因,对狄龙规则的反对声日趋强烈,最有代表性的就是库雷法官在People v. Hurlbut一案中确立的地方自治规则( home rule),一般也称为库雷法则。库雷法官在其专著《美国宪法的一般原则》一书的“市政组织”一章中,指出:“由居民自主管理单纯归属于地方的地方事务是一条不辩自明的真理,不仅仅是因为这是本来就属于他们自己的事务,而且还因为,较之其他人,他们是最擅长于理解、最有能力实现对这些事务的最优管理的人群。因此,地方自治是一项当然享有的宪法权力,即使宪法没有对此做出明确的规定。”这就是库雷法则,也被称为地方自治规则。【24】

狄龙规则与地方自治规则成为在处理州与地方关系问题上两种相对立的观点,前者认为,地方政府作为州权的创造物和衍生物,只有在州立法中找出明确授权或者以此为基础推定出的相关权力才视为地方政府享有权限。而后者则认为地方自治是人民当然保有的权利,法律规制采取消极限制,只要属于“地方事务”,只要州法没有宣布保有特定权力或者禁止地方政府行使,即为地方自治权。狄龙规则和库雷规则分歧的背后,是对地方自治权性质认知的分歧。狄龙规则将地方政府作为州政府这一官僚机构的一个分支而存在的,是一种代议制模式下的“他治”形式,而库雷规则则将地方政府视为一个居民自我管理的社会自组织对待,是一种区域范围内的居民共同治理自我事务的共同体,而非一级政府。狄龙规则中人民作为“最终主权者”并不在公共权力的实际行使中现实的出场,其主权的彰显体现在对联邦政府和州政府的监督和控制中。库雷规则之下的地方政府并未被视为官僚机构存在,而是一个公民自治组织,地方自治的本源在于居民自主管理。在地方这个层面,人民可能直接出场,行使自我管理的权利。也就是说,在联邦和州的范围之外,人民保留了一块直接参与公共治理的领域,自治意味着自我管理,库雷规则隐含了这样的理念:在地方的治理中,人民有可能出场直接自我管理有关公共事务。


三、现实的注解:民治政府


无论是宗教观念、建国理念还是宪法论证,最终都需要到现实中寻找注解。自治的政治哲学在美国公共生活的治理中,主要体现在地方政府的治理中。依据美国政府普查报告,【25】美国目前的地方政府组织主要包括五种形式:郡【26】、市、乡镇、教育特区和其他特别区。【27】各级地方政府之间没有行政隶属关系,区别只是管辖范围上的区别,郡政府的管辖范围一般超出单个市的管辖范围,郡下面会有多个市或者是乡镇,郡对于市政府或者是镇政府事务没有管辖权,只负责落实一些联邦或者是州事务,这里没有自治权可言。另外,处于郡管辖范围内,但不属于任何的市或者是镇管辖范围地区的公共服务由郡政府管辖,正是在这个层面上,郡具有了地方自治的内涵。与市和乡镇政府组织相平行的是教育特区和其他特别区,特别区实际就是一个承担特定政府职能的地区政府组织,如教育、城市水电供给等职能。除郡承担落实联邦或者州的政策事务之外,以上各类地方政府在其权限范围内享有广泛的自治权。

以往在解读联邦制、进而解读自治时,无论是政治学还是法学的观察都认为自治的特征在于排他的管理权,依据地方、成员州和中央政府间对最高权(主权)的划分,每一方对其自身范围内的事务都有最后的发言权,是一种政府官僚体系内部的分权。威廉•赖克在《联邦制》一书中明确将其表述如下:一部宪法是联邦制的,如果(1)两个层级的政府统治着同样的土地和人民;(2)每个层级政府都至少有一个自治区域;(3)每个政府在其自己领域内的自治都有某种保证。【28】地方自治意味在在属于地方的事权上,地方享有排他的管理权。托克维尔在谈论“集权”这个概念的时候,就谈到了美国在这个问题上给他的启示。【29】托克维尔认为,有两种性质非常不同的集权,在诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题,与全国各地都有利害关系的领导权力集中于一个人或者一个中心的做法叫做政府集权,而把地方的建设事业、国内某一个特定地区特有的事项集中起来的叫做行政集权。他说,他无法设想,一个国家没有强大的政府集权会生存下去,尤其是会繁荣富强。但是,行政集权则未必,行政集权长于保守、短于创新,中央层级的政府无力了解一个大国生活在每一个社会角落的生活细节,集权治理很有可能是徒劳无益地损耗精力,从而引入了行政分权的治理机制,公共行政的权限划分采取自下而上的多中心逻辑。因此,在理解美国地方自治,进而理解其联邦制时,主流的观念是依据公共行政的理念将其视为是一种行政分权,或者说行政权力的去中央化。但是,关照当下的美国地方自治实践,除了彰显事权划分上的理性逻辑——将公共行政事务交由那些最靠近供给需求的地方性知识的组织去完成,只有产生了超出小的公共行政部门管辖范围的具有行政复效性的事务才交给更高层次的政府处理,必要的领域,可以鼓励不同层次政府或者是社会组织的重叠性管辖,通过竞争提高公共产品的供给质量,除此之外,美国的地方自治还有更深层次的政治逻辑和法治逻辑。

除了政府内部的职权划分,其公共行政的运行中还有一种公民身份逻辑——在行政事务上,个人努力与社会结合,常会完成最强大的行政当局所完不成的工作,这种意志的自由联合,能够在人民中间找到真正的强大力量,这种力量是爱国主义和凝聚力得以产生的根源。判断一个州是采用了地方自治规则还是采用了狄龙规则,最为明显的区别在于,是否认可地方享有自主制定地方宪章的权力。采用狄龙规则的州认为,地方不得自主制定地方宪章确定地方政府组织形式,而必须依照州法的一般性规定,创建地方政府组织。采用地方自治规则的州则认为,在不违背州法一般性规定的前提下,地方能够自主通过其公民起草地方宪章,选择适合地方的政府组织形式,规定相关地方事务的治理模式。制定和通过了地方宪章的市被称为宪章市,依据州的一般性立法所建立的地方政府被称为一般市。即使属于一般市,它的合并和边界更改都需要获得境内多数居民的同意。在美国的地方自治中,一个最为核心的原则就是公民参与制度的落实,除了设定确实有效的选举制度确保公民对于地方官员的选择和制约,还确立了相关的程序和实体权利,确保地方事务管理对于公民的开放性,使其能够有效地参与到地方公共事务的管理中。目前美国的地方自治过程中,确保公民参与公共治理的程序主要有:地方议会会议的参与权;地方议会设立的咨询委员会会议的参与权;相关民间社区组织的参与权。【30】

通过对美国地方自治实践的探索,看到了除却传统对自治的解读——自治政府在其管辖范围内一种排他的统治权之外的更深层次的内涵。美国地方自治中的自治,实质上彰显的是人民对公共统治权力的保有和直接行使。尽管直接民主在现代治理中,很大程度上是停留在古希腊城邦的童话,现代国家建立之后,人民多数通过授权将治理的权力授予了国家。但是,美国基于其宗教传统,建国哲学及其政治实践中对于人民自我管理能力的信任,并没有放弃在联邦、州和人民之间分享统治权的尝试,不仅要求人民是最终的主权享有者,更要求人民直接地、真实地参与到公共权力的行使中,“自治”强调人民对国家权力的保有,强调公共行政的治理中人民的出场。


四、大国治理与公民身份


通过对北美移民的宗教传统、建国哲学以及美国政治实践的追溯,发现了在传统的自治理解之外被遮蔽的政治理性和法治逻辑。地方自治的法治逻辑不仅仅意味着地方政府相对于中央政府或者其上级政府在地方自治事务范围内具有自主决策权,更重要的是,美国人跳出了对人类社会秩序的思考还局限于国家或者是政府为核心的传统限制,开始用其他的方式去思考,思考我们与他人的关系,思考如何依靠自身的道德勇气和理性力量创造所欲的良善生活。美国人相信,民主社会中的人民,应该而且有能力创造自己的社会和政治现实。美国地方自治是这样一种制度,在该制度中努力促成的是在某种重要的意义上人民“统治”的可能性,并避免“政府”在所有领域完全有效统治的假想。在这种关系格局中,公民能够被依赖管理他们自己的事务,通过自愿结社构建社会和经济关系,治理,成为一个与公民身份紧密相关的概念。当个人对人类社会秩序的思考还完全局限于对“国家”或“政府”的依赖,就无法发掘这些思想,个人必须开启心智之门,用其他方式思考自身,思考我们与他人的关系,以及个人如何能够在他们的社会中建构由规则治理的关系模式。对于当下中国的行政法治建设、善治治理而言,对于“自治”概念在美国语境中的复归,无论是观念的反思还是治理中现实困境的直面,都有所助益。

(一)治理的逻辑——技术官僚还是民主治理

事实上,将美国地方自治的概念理解为中央与地方的行政分权,这是一种依靠技术官僚的治理逻辑,而将人民的直接出场纳入到自治内涵中,是民主治理的逻辑。伴随着风险社会的到来所带来的技术官僚理性认知的困境,官僚机构臃肿所伴生的信息不畅、政令不通、灵活应变性不强,权力制约等问题,民主治理似乎再次绽放出当年古希腊城邦的特有光芒,弥补了仅仅依靠技术官僚所带来的种种治理困境。显然,今天的治理逻辑中,仅仅秉持官僚型组织替代前官僚组织的乐观已经不够,【31】面对风险时代经验与伦理并存的复杂治理问题,如何在治理中保持技术官僚主导的精英治理与民主治理的张力,是追求善治过程中无法越过的政治理性和法治逻辑。

如果在行政法治中,能够关注“人民”在治理中的出场,将这样的“自下而上”的权力构建逻辑和对“人民出场”的关注纳入,无论是在具体的权限划分还是具体的权力行使的法治化实践中都有所启发。如果在地方治理中排斥了公民的作用,必然降低了行政职业者的专业技能,弱化了立法者的政治合法性,解决这一困境的出路就是思考在何种限度内重新复归民主的准则,在公共政策过程中确立公民积极参与的包容性准则。公民参与治理将极大地促进人们对当代政府角色的理解,也促进人们了解政策发展的复杂性、多样化利益间达成共识的困难性以及公共行政管理者工作的本质,从而促成政府与民众之间的相互谅解。【32】

2015年《中华人民共和国立法法》的修改,赋予了除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外,其他设区的市均享有就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规的权力。这引来了地方立法权扩大会导致地方利益泛滥的担忧,但事实上,从公共管理的有效性角度考量,地方应该拥有“因地制宜”和充分利用本身地方性知识进行有效立法的权限,不能因为担忧地方滥权就从根源上拒绝地方应该享有的权力,因噎废食,真正的问题在于“如何在赋权之后有效地控制权力?”事实上,如果在其中注入对于“人民出场”的关注,那么就会发现,除了自上而下的立法审查之外,如何通过人民对于立法的有效参与从而防止地方滥用立法权是解决问题的有效路径之一。总之,对于权力最有效的制约和引导,行政法治真正要借助的力量不仅在权力内部,也存在于民间,存在于人民当中。

(二)大国之城的治理——公民与城市的性格

城市治理是大国治理中的重中之重。一个真正有魅力的城市,一定是有个性的城市。城市治理中的一个很重要的视角是找到这个城市的性格,正如个体只有顺应了自己的自然天性才可能有所作为,城市发展也必须找到城市性格,因地制宜,城市才可能有效运转,散发其应有的活力。城市的吸引力不在于高楼大厦,而在于它所展现出来的生活的无限可能,从而能够安放不同个体的自由诉求。对于自由最好的诠释和回应就在于,通过城市的多样性,赋予了生活于期间的个体选择的权利,而不是在千篇一律的城市模样中磨损自由。一个城市自身活力的发掘,一定不是单一的政府决策可以实现的,这种活力就来自于生活于这个城市中的人们。自治理性的注入事实上是对一个城市性格的认可和尊重,他们对城市面貌的主动发掘与塑造,是城市性格得以生成的根本源头所在。在一个有活力的城市民主治理中,城里的人塑造了城市,城市成就了城里的人。

“法治统一”这个基于近现代欧洲“小国”法治经验而发生的现代法治意识形态,不时会妨碍中国这样的一个大国在面对地方性知识呈现多元性的现实时,立法和执法实践向各地实际法律需求的回应能力。其实,每一个城市所享有的优势资源是不一样的,当地民众对公共物品的偏好是不一样的。因此,城市发展战略和公共产品供给政策的差异需求偏好可以通过赋予地方公共行政治理范畴内一定的自主权来实现,更可以通过发掘地方治理中的公民身份来实现。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《云南社会科学》2016年05期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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