皮埃尔·吴瀚:粮食主权与公民治理——解决世界上的饥饿和营养不良问题的建议

选择字号:   本文共阅读 3018 次 更新时间:2006-06-19 17:52

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皮埃尔·吴瀚  

(陈力川 译)

概要:

饥饿和营养不良的问题在二十一世纪初仍然是人类面对的基本问题。尽管自地球上有人类以来,这个问题发生了彻底的变化,但它的长期存在似乎已使人们司空见惯,有时甚至为领导人回避思考这个问题提供论据。一些政治人物在国家和国际层次对这个问题提出的分析和实行的简单化解决办法经常让我们感到惊讶。这就是我们在这篇文章中根据世界农业人口的现实和不同农业的存在重新分析这个问题的原因,这些本质上完全不同的农业被置于目前经济自由化的框架中竞争,在世界范围内开动了一架“制造贫穷和饥饿的机器”。我们明确表述当前和未来对食物和营养需求的性质。从以上分析出发,我们提出粮食主权和公民治理这两个中心议题。最后,我们提出有具体前景的六个方向性建议,作为结论,我们将讨论这些建议目前在国际上的影响 1。

一、世界上农民和农业人口的演变

世界上总共有十三亿农业从业者,大体占全世界各行业总劳动人口的一半。世界上的农业人口不到三十亿, 占世界总人口的一半。这个重要的现实在国家和国际层级常常被政治领袖们所忽略。

绝大部分农业从业者(96.6%)都生活在第三世界国家。但是,主要来自工业发达国家的3%的农民由于使用拖拉机和其他先进技术却生产了世界上50%的农产品。从这些数字中我们清楚地看到世界上存在着不同类型的农业。

根据联合国粮农组织的统计,农业从业者在1970年到1995年间增加了47%,这看起来好像不可思议,因为发达国家的农业人口正迅速减少。在目前的情况下,某些国家的农业从业者也可能从增加变为剧减,但是研究一下这些数字就会发现世界上不同地区之间存在很大的差距2。

事实上,南半球国家的农业人口增长了58%,而工业发达国家的农业人口却减少了47%。另一个重要的事实是:非洲的农业人口增加了60%,亚洲的农业人口增加了38%,但在某些拉丁美洲国家,农业人口却减少了,比如巴西的农业从业者减少了四百万,即减少了31%,然而同一个时期,其他拉美国家的农业人口却上升了,如墨西哥就增加了20%。

总体上,中国的农业人口占世界农业人口的33%,印度占21%。所以,一半以上的世界农业人口集中在中国和印度。

二、世界上有哪些不同类型的农业 ?

根据联合国粮农组织和世界银行的数据,我们知道在世界农业从业者中:

?四千万农民使用拖拉机,全世界有二千八百万辆拖拉机,也就是说,只有不到3%的农业劳动者有拖拉机。

?四、二亿农民使用牲畜耕种并受益于绿色革命(品种改良,使用杀虫剂和无机肥料),他们大体上占农业从业者的三分之一。

?另外四、二亿农民用手工耕作,但也受益于绿色革命,特别是谷物的改良,他们大体上也占农业从业者的三分之一。

?最后的三分之一农业从业者(四、二亿)也是手工耕作者(使用铲子、锄头、弯刀------),但是他们没有从绿色革命中获益。他们采取的是适应和抵制的策略。他们作为季节工在大农场里工作。或临时迁到城市打工。这些人只有很少的土地。这四、二亿农业劳动者连同他们的家庭,共有十亿农业人口,他们没有足够的土地,基本生存都成问题。

值得注意的是,80%的非洲农民,40%到60%的亚洲和拉丁美洲农民都是手工耕作者,并且很少得益于优选品种和化肥方面的进步。

近五十年来发生了什么样的变化?有三个因素起了重要的作用:

1、农业生产力的不平等加剧

在两次世界大战之间,一个手工耕作的农民与一个使用牲畜及适当技术工具耕作的农民在生产力方面的差距最大可达到1比10。

二十一世纪初,那些手工耕作的农民每人只能在一公顷的土地上生产一千公斤粮食,而那些粮食生产者(如在法国的某些地区),一个人就能种二百公顷的土地,每公顷平均产粮一万公斤,这两类农民的生产力差距最大可达到1比2000。透过这些数字,人们很容易明白让这两种截然不同的生产力水平进行农业竞争意味着什么。

2、近十年来, 随着资本流动的自由化和贸易自由化,出现了大规模资本主义经营的发展

机械化、铁路、公路和航空运输工具的发展促进了农业现代化的渗透,但也造成性质非常不同的农业之间的竞争。

在位于不同的大陆(拉美、中欧、西欧------)的许多国家, 大农场首先在地产上投资,同时在以生产为本位的农业模式中使用现代技术,尤其是大量的农业生产资料(肥料、油、建筑材料、牲畜饲料等等)。我们看到这种大农场在那些可以购买土地的产权,具备好的市场和出口条件,劳动力低廉(从一美元到几个美元)的国家兴旺发达。这就是在巴西、阿根廷、厄瓜多尔、乌克兰以及在波兰的某些地区,在罗马尼亚、匈牙利和菲律宾建立的大农场的情况。在工业密集饲养的领域,不能排除这种开发模式在中国发展的可能性。

这些大农场的生产成本之低,使世界上的其他农业很难与之匹敌。相比之下,欧洲和北美的机械化农业在国际市场上根本没有竞争力。如果欧美的农业与那些大农场的市场价格竞争,不依靠国家,欧盟或美国的补助和保护根本无法生存。

3、工业国家对农业出口的补助也是南半球国家农业困境的原因之一

这些工业发达国家以每年五千一百一十亿美元的金额支持它们国家的农业,特别是农业出口。

以上三个因素,加上执行世界贸易组织结构调整计划和各项协议而加速完成的农产品贸易自由化进程,造成近五十年来粮食价格下降了二,三倍到三,四倍。

在这个降价的过程中,最贫穷农民的收入,投资和维持家庭生计的能力都大幅度下降。一个名叫马塞尔?马佐耶(Marcel Mazoyer)的法国农业学家做过一个计算,非洲苏丹,或拉丁美洲安第斯山脉,或印度的一个手工耕作的农民,年产一千公斤粮食,在最好的条件下(没有税,没有地租,没有贷款利息)需要三十三年(即一辈子的工作)才能得到两头牛,一副套牲口的简单用具(二千美元)。得到一副高级一点的套牲口用具就要工作一百年,买一辆价格二万美元的小型拖拉机要三百年,买一套价值二十万美元的机械化设备需要三千年!我们因此发现这些小农不可能在投资和现代化,以及在国家和国际市场上与那些“资本主义”农业,或者受政府补助的农业竞争,后者占有大面积的土地和资本,还有享受技术进步的可能性。

近几年来,那些受制于市场开放的农业出了程度不同的状况:

?由于许多农民和农村人偿付能力缩减,无法购买手工业和工业产品,甚至食品,因此生产停滞不前,有时是整个地区的发展受到阻碍;

?这些小农在农产品和食品生产方面对地方和国家的贡献受到限制;

?由于农民不得不为生存奋斗,对自然资源的保护不上心,所以自然资源和环境受到损害(土壤因保养得不好,缺乏有机改良而遭到损坏,农民家庭由于不得已而忽视了生活和食品的多元性);

?与此相联系的小农、农业和农村人口的贫困化;

?贫困人口涌向城市,造成社会和暴力问题。

世界上,有上亿农民面对现状力图以个人或集体的方式进行抵抗。但是他们都无一不被削弱,被贫困化。他们可以在亚洲非法种植罂粟,在拉丁美洲安第斯山脉的国家非法种植古柯,在中东和非洲非法种植印度大麻……。但他们经常是自然灾害、干旱、水灾和战争的第一批受害者。

在农产品价格有规律地、有倾向性地下降过程中产生了一批批贫困农民阶层,这些饥饿和营养不良的受害者出现在世界上的许多国家,而且将越来越多,其中的一部分成为城市贫民。

在世界范围内正在产生一架制造贫穷和饥饿的机器,这就是马塞尔?马佐耶和洛朗斯?胡达尔(Laurence Roudart)在他们的重要著作中阐明的观点3。这架机器的形状视农民集体抵抗能力和每个国家施行的政策而略有不同。但是总体上制造贫穷和饥饿的方式是一样的。

三、食物方面发生了什么情况 ?

世界上有八亿人吃不饱,约有二十亿人营养不良。他们缺少铁、碘、锌、钙和各种维生素4。

需要强调指出的是,根据联合国粮农组织的统计,四分之三吃不饱或营养不良的人是农村居民,其中许多人是农民。如果我们考虑到上述贫困农民阶层产生的过程,就不难理解他们营养不良和吃不饱的现实。

目前地球上有六十亿人口,联合国粮农组织预计,2050年的世界人口可达到九十亿。为了使所有的人都能获得适当的食物,有必要在这个期间将世界粮食的产量翻一番。值得注意的是,在食物生产中,渔业占世界蛋白质消费量的7%5。

但是农业生产的增长应因地制宜。有必要将发展中国家的农产量增加三倍,在非洲增加四倍,根据某些专家的意见,如菲利普?哥伦布(Philippe Collomb),在非洲的某些国家,甚至应当将农产量增加十倍6。食品的营养价值也有待提高,并保持食物营养的平衡。

值得一提的是,中国在五十年间将粮食产量增加了三、五倍,而人口增长了一、三倍。在这个意义上,中国成为一个具有积极意义的参照。的确,中国通过常年保证粮食价格高于国际市场价格的措施保护其农业,在人口众多的情况下,解决了粮食安全的问题。

将世界农业产量翻一番是可能的。但是不能因有些地区和国家的自然条件困难,在现行体制下农业竞争力低下就放弃那里的农业生产。正是在那里农业人口最为脆弱,考虑到这一点至关重要。

四、针对这种情况,我们的建议是什么 ?

我们认为必须让这架制造贫穷和饥饿的机器停转。

我们认为必须创造使农民能够长久利用生态系统,环境不被破坏的条件,尽可能多地生产健康的、营养价值高的食品。

近年来,世界公民社会提出了某些战略思想。我将在这里阐述粮食主权的思想(或者说,人民获取食物的权利),还有它与必要的公民治理的关系,以便解决地方和世界遇到的问题。我还要在世界范围内指出具体的方向性建议。

1、两个战略思想:各个层级的粮食主权与公民治理

?粮食主权的概念是怎样产生的 ?

这个概念与九十年代国际农民运动的社会实践和社会抗争有本质的联系。它最早出现在中美洲农民运动参与的一项粮食计划之中。后来代表世界农民运动的《农民之路》7组织和公民社会运动的其他网络将这个概念普及到全球范围。2001年在哈瓦那(古巴)举行了一个世界粮食主权的专题论坛。

?粮食主权这个词的主要涵义是什么 ?

这个概念首先是一个抵抗的概念,它抵抗市场自由化,反对让完全不同的农业、渔业、食品体系和完全不同的生产力相互竞争,并将这些抵抗力量统一在自己的旗帜下。

正如我所论证的那样,在这种情况下,让不同类型的农业、渔业、食品体系去竞争造成农村居民的灾难、贫穷和食物的破坏。许多组织,研究者和国际观察员都指出过这一点。

世界上生产的百分之九十的农产品和食品是在当地和国内消费的,也就是说,不会在国际市场上销售。因此,将投入市场的百分之十的世界粮食产量作为规定国际市场自由化的标准是非常危险的,它将使整个市场以及地方和国家的食品体系动荡不安。

粮食主权这个概念的中心意思是首先必须与当地民众一起就近解决食物的问题,拒绝完全不同的农业、渔业和食品体系之间的粗暴竞争。

粮食主权这个概念也与主动辅助性概念有关8,即把尽可能在地方解决问题的权力下放,同时其他层级也应当协助问题的解决,并朝同样的方向努力。

粮食主权,也意味着人民有获得食物的权利和义务,并有权利选择他们的食物。

这个概念也意味着市场应当服从更高的价值,服从人权,特别是获得食物的权利。

?这个概念在国际贸易方面如何体现 ?

农民之路运动和其他公民社会组织,以及2001年世界粮食主权论坛(FMRA)力图在政治上将这个概念体现在有关农产品贸易的建议中。

这个建议明确提出人民有权利决定他们吃什么,一个国家,或国家集团有实行其农业、渔业政策的自由,只要它们的农业、渔业产品不进入世界市场。

这个建议也提出拒绝以低于它们生产成本的价格向世界市场出售农产品,因此拒绝各种倾销的做法。

这个概念的另一个具体成果是允许一个国家,或国家集团拒绝进口那些可能打破同类行业的平衡,对民众的食物安全构成问题的产品,无论这些产品是否得到出口国的补助。

?粮食主权概念更广泛的涵义是什么 ?

世界粮食主权论坛和农民之路运动赋予了粮食主权概念更广泛的涵义。它包括:

— 保护和推广农民农业;

— 获得和管理自然资源(土地,水,多元生态系统 ……);

— 拒绝生物技术(例如,转基因植物),尊重谨慎的原则,防止基因污染和对人体健康的可能性影响。

?围绕这个概念和诉求,存在哪些争论点和需要深化之处 ?

对粮食主权这个概念的批评主要涉及与主权这个词初始意义的关系。的确,主权这个词让人想到一个国王不受限制的权利,一个君主对国土的统辖权,对其臣民的保护权,以及颁布与民众有关的法律。文化不同,主权这个词最初的涵义也不尽相同,但是特别是在法语中,这个词具有上述意义。然而,值得注意的是,农民运动采纳这个词本身就表明了对君主、帝王绝对权力的否定和使权力服务于民的愿望。

因此,重要的是强调人民主权,或者一个地区全体人民主权的思想,而不是将主权缩小到一个民族,一个国家,或者通过一个政府行使的国家主权的范畴。

此外,我们很清楚我们都处在相互依存的状态。我们不可能只通过在一个层次上的行动,无论是地方层次,还是世界层次,来解决食物的问题。我们需要将不同层级的干预连接起来。因此,这个概念体现了鉴于相互依存的现实,不同层级的权力和不同的参与者共同分享主权的思想,也体现了与当地民众一起就近解决食物问题的必要性。

?公民治理的概念

治理的概念之所以引起我们的兴趣,是因为它阐明了在目前复杂的社会中,一个政府不能单独执政。要推动社会,促使其变化就必须与不同的参与者一同思考、讨论、谈判、行动。但是也要注意各方对这个概念的使用不尽相同(既有主张市场绝对优先的世界银行和政治领袖们,也有试图考虑世界复杂性的各式各样的改革派人物)。因此,重要的是赋予我们所维护的治理形式一个内容,一个意义,以便推广和实施这个“新的粮食主权观”。我们是在这个意义上提出公民治理的思想,它强调结合不同层级(从地方到全球),不同参与者(公共机构,私人行业,公民社会)的必要性和赋予社会参与者和公民社会成员以实权的必要性。我们看到在2004年7月31日世界贸易组织达成的协议过程中,公民社会既没有地位,也没扮演任何角色。这与我们维护的公民治理思想相左。

这要求在地方、国家、地区、世界层级创造空间和场所,开启新的进程,结合不同的参与者(公共领域,社团组织,私人领域 ……),以便于交流、分析、提建议、谈判,以使问题的解决取得进展。

这些空间、场所,这些新的机制只有通过动员公民社会的组织和调动它们的创新和建言能力才有可能建立和发展。这也取决于政权的政治愿望和许多其他组织、机构对思考进程和多重参与的支持。

在某些国家,我们已经看到开放的苗头。巴西就成立了一个结合不同参与者(私人行业,非政府组织,社会组织,行政部门)的国家食物和营养委员会。这些新型空间、场所和机制的建立,特别是在国家层级,是未来几年重要的动向。

2、六个方向性建议

为了找到具体办法,我们提出六个方向性工作建议。

2-1、在某些国家实行土地改革,建立对土地买卖的控制

在某些土地所有严重不平等的国家,有必要实行土地改革(如巴西,津巴布韦,菲律宾 ……),但是必须同时建立一种对土地市场的控制,以避免土地的集中和兼并。在这个意义上,2004年12月在西班牙巴伦西亚举行的土地改革和自然资源管理世界论坛(FMRA)是发动和倡导这一前瞻性的重要场所9。

2-2、必须进行一场为世界贫穷农民谋利益的双重的绿色革命

应当允许贫穷的农民利用目前绿色革命的成果,对世界各国的农民农业进行投资。很明显,地方和山区的大部分动物和植物并没有从研究发展中获益。瘤牛、牦牛、水牛、驴、绵羊、山羊、猪等牲畜就是这种情况……。许多种可以作为食物的植物也是这种情况,法国的研究人员,如弗朗西斯?德尔佩什,热纳维埃夫?勒?毕昂就呼吁采用多种植物食物10。因此,正如法国农业学家马塞尔?马佐耶细致、恰当地描述当前危机的时候所言,为了挽救这些处于困难条件下的“孤儿农业”, 必须开展植物和动物品种改良的研究11。必须以可持续发展为目标,开展对土地制度的研究。在目前的情况下,这并不是一件容易的事,因为研究明显有私有化的趋势,而且受国际食品工业集团的影响和资助。

对研究内容的社会监督同样是必要的。我们不能让研究者在没有社会监督,只凭他们自己的良心,在私人企业诱人的压力下单独去研究。一场关于这个问题的辩论正在法国和其他发达国家,也在某些南半球国家展开12。

在国际上,转基因的题目成为这个问题的象征。转基因主要关系到几个国家(美国,加拿大,阿根廷)种植的植物(如玉米,大豆……)。它们对环境、多元生态系统构成真正的危险,造成农民对大公司的依赖……。转基因对产品的质量没有任何经过证明的作用。它们也解决不了处于营养不良状况的人民的问题。这是一个诱饵。在世界上不同的国家,农民和消费者采取不同方式,发起公民不服从行动,发出他们抵制转基因产品的声音。法国,欧洲,印度都有类似情况。

2-3、必须终止国际农产品价格的战争

必须与贸易自由化决裂,它迫使完全不同类型的农业相互竞争,迫使国内市场的价格与那些将过剩的产品以最低价格向国际市场倾销的人的价格看齐。于是,那些大跨国公司将发达国家,或发展中国家的现代化农业所生产的廉价的过剩产品,大米、小麦、蔬菜、肉类推向南半球许多国家的国内市场。在国际市场和南半球国家销售的也可能是那些受到国家补助的产品,如牛奶、粮食、肉类,它们造成许多国家小农的危机。

2004年7月31日,世界贸易组织举行了一次谈判,达成一项关于农业和服务业的总体协议。这是一个框架协议,据此,新一轮更精确的谈判于2004年9月在日内瓦举行。它公布了限期放弃出口补助的规定。但是在对农业生产内部补助体系以不同理由继续存在的情况下,例如农业环境政策措施,或者对农业生产者的直接补助,放弃对出口的补助有什么意义呢?如果没有对产量的控制和限制(每个国家,每个农场的产量限额),这些内部补助势必成为对出口的鼓励和帮助。

2004年7月31日的协议获得所有国家代表团团长会议的批准。尽管如此,某些国家的代表团仍然表达了保留意见。这个协议的内容会产生严重后果。几乎所有非政府组织和农民组织,如农民之路,都谴责这个协议。看来,世贸组织一百四十七个会员国中的许多代表在没有技术帮助的情况下,不清楚这样一个农业协议的后果。然而,这个协议很快就会为那些最脆弱的国家带来问题。

但是,国际上出现了一个新生事物,即通过非政府组织、农民组织和国际网络展示的国际公民社会的鉴定和反应能力。2004年7月31日的协议是对世界公民社会这个现实的否定。世贸组织的成员国无视世界公民社会的存在。在我看来,这样一个不明后果的协议与其说加强了世贸组织的力量,不如说使它失去了合法性。

我们需要一个管理国际市场的国际性调节机构,而不是一个进一步削弱那些弱国(降低它们通过关税保护自己的能力),让那些富裕的粮食出口国,那些跨国公司从中牟利的机构。

2-4、必须重新构建一个新的市场组织

有必要建立将农业生产力近似的国家集合起来的区域性大市场(如在西非,西欧,北非 ……)。在这个范围内,有必要控制投入国际市场的产品数量,按照世界区域,分配出口限额和谈判出口价格。提高农产品价格势在必行。价格的增长应当是逐渐的,大幅度的和持久的。

有必要保护国家的内部市场免遭廉价进口的冲击,特别是那些最脆弱的国家,允许那些地区和国家设立可浮动的海关税率(参考欧洲经济共同体创立时实行欧洲农业政策的例子)。

2-5、必须在各个层级制定食物和营养的公共政策

实质性的问题不仅是缺少卡路里,包括儿童在内的数亿人还缺少微营养物,维生素和营养的平衡。这种情况在公共卫生和公共开支方面造成严重问题。

有必要将农业政策,卫生保健政策,环境保护政策,教育政策与营养的目标协调和结合起来13。

为了达到这个目标,必须结合地方、地区、国家各级相关人士。我们不可能只通过给每个人一定数量的卡路里来减少食物的问题。

2-6、必须重新构建世界治理的新框架

在我们看来,重要的是强调人民有获取食物的权利和义务这个目标。基本权利,获得食物的权利应该优先于市场的问题。

国家关于落实食物权利的许多承诺应该得到重视,应该体现在国际社会权利等级的排列中。我们认为世界贸易组织这个多边工具只应当处理市场的问题,而不应当干预粮食政策、环境和伦理问题。其他多边组织应当得到加强,或成立一个世界环境组织。此外,我们建议在联合国秘书处一级成立一个上诉机构,用来解决不同多边组织的权限问题。

五、在目前的情况下,这些建议有何进展 ?

直截了当地说,这些建议是由世界公民社会的许多组织提出的。它们引起了反响,其中的某些建议是由研究者、专家、国家、联合国粮农组织提出的。为了使众多的政治人物、经济界人士、公民不局限于简单化的观点,了解世界各国农民的真实处境以及贫穷和营养不良的原因,我们有大量信息传播的工作要做。从本质上和长远的观点看,世界上出现大规模贫穷和饥饿对经济界人士没有好处,无论后者的地位在世界上多么重要。因此,在我们看来,讨论和行动的空间在各个层级都有待于促进、创造和衔接,以便使食品体系的发展有利于社会、生态和经济的可持续性。

但是我们的对面有拼命维护它们短期利益的经济势力,如跨国公司,而且不仅仅是食品领域的跨国公司。最沉重和最危险的还是将市场变成人类最高价值的经济自由主义意识形态,尽管它遭到世界公民社会越来越强烈和公开地的质疑,但至今仍然很有势力。

1 这些分析和建议来自夏尔?雷奥波?梅耶基金会(FPH)所属项目“农民农业,社会与全球化网络(公民土地)”的研究成果。

2 同时参见皮埃尔?康帕涅(Pierre Campagne)的文章“全球化,农业食品体系”列举的相关数字。CIHEAM.IAM/1998

3 见《世界农业史》,马塞尔?马佐耶和洛郎斯?胡达尔合著,Seuil出版社,2002。

4 建议书《食品,公共政策,营养》,弗朗西斯?德尔佩什(Francis Delpeuch),热纳维埃夫?勒?毕昂(Geneviève Le Bihan),夏尔?雷奥波?梅耶出版社。

5 关于海洋渔业问题,参见21世纪建议书《浑水摸鱼》,夏尔?雷奥波?梅耶出版社。

6 见《从现在起到2050年,粮食安全的狭路》,菲利普?哥伦布著,联合国粮农组织(FAO)出版社。

7 参见《公民之路,全球自由化的另类方案》,CETIM出版社,2002。

8 关于治理和辅助性的问题有不同于世界银行的另一种思维,参见皮埃尔?卡蓝默的著作《破碎的民主——试论治理的革命》,Descartes & Cie出版社,2003;中译本,生活?读书?新知三联书店,2005。

9 有关FMSA论坛的资料,请查阅www.fmsa.org网站和即将由夏尔?雷奥波?梅耶出版社出版的米歇尔?麦尔莱(Michel Merlet)关于土地所有权和自然资源管理的著作。

10 建议书《食品,公共政策,营养》,弗朗西斯?德尔佩什(Francis Delpeuch),热纳维埃夫?勒?毕昂(Geneviève Le Bihan),夏尔?雷奥波?梅耶出版社。

11 见《世界农业史》,马塞尔?马佐耶和洛郎斯?胡达尔合著,Seuil出版社,2002。

12 参见公民科学基金会网站:www.sciencescitoyennes.org

13 建议书《食品,公共政策,营养》,弗朗西斯?德尔佩什,热纳维埃夫?勒?毕昂,夏尔?雷奥波?梅耶出版社。(世纪中国)

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