彭錞: “征地悖论”成立吗?

选择字号:   本文共阅读 502 次 更新时间:2016-04-22 18:56:00

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彭錞  

   近年来,八二宪法第十条第一款“城市土地属于国家所有”的解释与适用成为学界讨论乃至辩论的焦点。究其原因,周其仁教授在十多年前提出的“征地悖论”起到了相当大的推动作用。所谓“征地悖论”,周教授的表述是:“现行土地法律规定了用于城市的农地必须全部转为国有制,同时也就把征地变成了农地转用的惟一合法形式”。“非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地是违宪,因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了‘全部城市土地为国有土地’的宪法准则;征地也违宪,因为不合‘为了公共利益才可征地’的宪法准则。”[1]严格来说,并非所有农地征收为城市土地都必然违背公共利益;同样的,并非任何农地征收为城市土地都必然符合公共利益。在此意义上,“征地悖论”所揭示的是八二宪法第十条下第一和第三款之间的冲突,即国家必须将一切农地征收为城市土地时,征收将不可避免地在一些情形下违反宪法规定的公共利益前提。换言之,对征地行为是否符合公共利益的判断,将在很大程度上受制于城市土地国有条款的规定,因为只要是城市土地,无论具体目的如何,依据宪法都必须征收。

   如何破解“征地悖论”?本文认为,通过对八二宪法城市土地国有条款进行再解释,可以证明如下观点:城市土地国有化条款与征地公共利益前提之间“悖论”不需要解决,因为它不成立。中国征地公共利益前提难以保证的原因另有所在。下文将就如下四个问题展开:第一,该条款究竟是所有权结构条款还是国有化条款?第二,该条款的合法性如何?第三,该条款的实际影响是什么?第四,“征地悖论”是否成立?

  

   一、所有权条款还是国有化条款?

   从马恩以降有关生产资料国有化的社会主义理论传统来看,中国八二宪法第十条前两款的规定是颇令人疑惑的。一方面,既然生产资料(包括土地)的国有化是长久以来所公认的社会主义要素,为什么中华人民共和国在建国之后三十多年才将该要素纳入宪法?为什么是1982年?尤其值得思索的是,这一社会主义要素并不是首先体现在意识形态色彩更为浓厚的两部文革宪法中。另一方面,无论是社会主义理论,还是苏联的实践,均不区别城市和农村两类土地,而要求全盘国有化——为何中国的宪法只规定城市土地国有化?

   事实上,这样一种土地所有权结构不仅在中国,而且在世界范围内都是前无古人的。近年来,已有诸多研究就其来源做了细致扎实的源流爬梳。[2]本文这一部分讨论将借鉴这些成果。

   在探讨八二宪法“城市土地属于国家所有”条款的由来之前,我们有必要简述中国在1982年之前的城市土地管理体制。当共产党于1949年全面接管城市时,据统计,共有20%的城市土地由外国资本家和官僚资本家所有,10%由民族资本家占有,剩余的70%则由小业主所占有。[3]1949到1966年间,依据土地所有者的阶级划分和土地利用状况,中共采取了三种截然不同的城市土地管理政策。[4]

   第一,没收和国有化适用于外国资本家和官僚资产阶级所有的城市土地。[5]第二,对民族资本家所有土地的政策则更为缓和,即不立即没收,但进行社会主义改造。[6]一方面,就这两类阶级用于工业生产目的和大规模商业出租的土地,社会主义改造以公私合营的方式进行。另一方面,就其低于政府规定规模的出租土地,社会主义改造的方式则是国家经租,这与公私合营本质上类似,都是国家代替原所有者出租房屋,将租金收入一少部分在一定时间内返还给原所有者。[7]原所有者被禁止退出国家经租,也自此丧失对土地的所有权。第三,对于民族资产阶级所有的、低于国家规定规模的出租土地和小业主的自住土地,国家并不直接干预。

   上述对不同类别的城市土地进行区别管理的政策在文革中被逆转。1967年11月4日,《国家房管局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》指出:“无论什么空地(包括旗地)无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有。”现实中,全国各地出现了大范围的私有土地和房产的没收。例如,据1983年3月11日北京市人民政府发布的《关于落实“文革”中接管的私房政策的若干规定》,文革期间,北京共有5000套、共7650000平方米的私有或出租房被没收,相当于解放初全市房屋总面积的三分之一。

   尽管如此,当八二宪法于1982年12月通过时,私有的城市土地仍然存在。换言之,并非全部城市土地都已经在文革中被国有化了。这一点在1978年宪法中得到印证,该法第六条规定国家可以将城市土地收归国有。如果当时所有城市土地都已经国有,该条款就丧失了意义。此外,一个更明确的印证来自1982年3月27日发布的《关于城市(镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》。在该文件中,国家城市建设总局要求各地审查、确认房屋土地所有权,其中就包括私有房产。那么,是什么原因导致区区几个月后,八二宪法就宣布城市土地属于国家所有呢?

   答案需要在八二宪法的立法过程中寻找。这方面,现有研究已经有相当充分的阐述。在1981年3月之前的两个宪法草稿中,城市和农村土地所有权的条款还未出现。1981年3月,宪法修改委员会秘书处建议在宪法第一章总纲中加入土地全民和集体所有的内容。这是因为当时的制宪者认为土地是至关重要的一种生产资料和自然资源,其所有权自五四宪法以来均没有在宪法中得到反映,应该纳入八二宪法。[8]到1981年末,我们今天所熟知的土地所有权结构条款就已经写进宪法草案。当年12月,宪法修改委员会副主任彭真对于这一内容写入宪法做了如下说明:“关于土地所有权,过去宪法和法律没有明确规定,但历来对城市土地是按国有对待,农村土地是集体所有。这次宪法明确规定,城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,包括个人使用的宅基地和自留地,除法律规定为国家所有的以外,属于集体所有。”[9]类似的,根据1982年2月宪法修改委员会秘书处为委员会第二次全体会议准备的宪法修改草案(讨论稿)说明,城市土地国有是“我国实际情况的反映”。[10]据此,该条款看似不过是对既成事实的一个宪法承认。

   然而,基于前文所述,城市土地国有的规定不可能仅仅是在重申现状——八二宪法制定之时,城市土地私有的情况仍然存在。这是否意味着制宪者忽略或忘记了这一事实?答案是否定的。因为1982年2至4月间的宪法修改讨论记录表明,制宪者其实非常清楚城市土地部分私有的事实,但仍做出了城市土地国有的选择。[11]为什么?

   讨论中有两种关于土地所有权条款草稿的对立意见。一种意见认为不应该将农村土地留在集体手中。宪法应当规定所有土地国有,农民集体仅保留对农村土地的使用权。[12]这种意见的核心考虑在于农村土地集体所有将给国家建设带来重大障碍。其中尤以国家科委主任方毅的意见为代表:

   “这两种所有制的矛盾日益尖锐和严重。国家企业、事业要发展,要用地,而土地有限,郊区和农村土地归集体所有,变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。一亩地索要上万元,靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子,不需劳动了……现在国家盖房要比登天还难,而农民自己盖房,却大量占用好地……这样下去,富了农民,穷了全民,矛盾越来越尖锐。我国矿藏发现较少,发现了要开采就与农民发生矛盾,要花很大代价,限制了国家的发展。因此,建议土地一律归国家所有,集体只有使用权。”[13]

   值得注意的是,方毅和其他人的上述担心绝非毫无根据。在1980和1981年全国人大的几次会议上,许多代表提出应尽快制定土地征用方面的法律来解决农民或集体漫天要价、阻碍国家征地的问题。[14]

   进入八十年代,当全国工作重点转移到经济建设上时,国家开始大规模的非农业建设,对农村土地的需求迅速增加,征地和农地集体所有之间的矛盾愈发突出。为促进国家建设,部分制宪者急迫地感到有必要实行土地全盘国有化。这正是作为社会主义标志的土地国有政策直到1982年才正式写入宪法的现实动力。

   与此相对,另一种观点认为农村土地应留在集体手中。如前所言,这种土地部分国有化的观点与经典的社会主义理论实践是相违背的。但持该论者提出了三点实际考虑。首先,农村土地国有化并不会解决农民抗拒征地的问题,因为征用国有土地也需要给补偿,也会遇到抵抗。时任中央军委副主席杨尚昆指出:“土地即使国有,扯皮也解决不了。城市土地国有,天津街道拆迁时有3户硬不搬。北京广安门也有这种情况。”[15]其次,全国人大常委会法制委员会副主任杨秀峰认为在解决以下几个问题之前,国有化没有意义:“土地归国有,如何管理?谁来使用?管理很复杂,还有干部的情况。”因此,他认为“国有的问题不是当务之急……国有的问题没有必要,也不急于搞。”[16]最后,最重要的是,宪法修改委员会的两位领导人胡乔木和彭真都认为将原属农村集体所有的农地转为国有将引起不必要的震动。前者指出:“如果规定农村土地一律国有,除了动荡,国家将得不到任何东西。”后者也认为:“农村、镇、城市郊区的土地属于集体所有,这样,震动小一些”。[17]

   需要指出,在目前可见的宪法修改讨论记录中,没有任何人曾经对城市土地国有提出过反对。这并不是说全体制宪者都相信所有城市土地在当时都已被国有化——恰恰相反,时任最高人民法院院长江华在1982年4月指出:“宅基地,大城市与中小城市有区别;房改了的与没有房改的,二者也有区别。一下子国有,这些区别全没了。”[18]回顾前文所述的中共解放后的城市土地政策,我们不难理解江华此处所讲的房改与未经房改的城市宅基地之区别正在于前者国有、后者私有。他所担心的,恰是宣布城市土地国有将抹杀这一依旧存在的差别。由此我们可以推断八二宪法城市土地国有条款并非一个制宪者误信城市土地已经国有化的结果。据上文论述,它是制宪者出于诸种现实考虑对全盘国有化主张的一个妥协,即部分国有化。在这个意义上,八二宪法中城市土地国有的条款不应仅被视为关于土地所有权结构的安排,而应被视为一个土地国有化条款。

  

   二、八二宪法城市土地国有条款合法性之争

   近年来,学界对于城市土地国家所有这一条款的合法性出现两种不同意见。主流意见认为该条款合法性很成问题,其理由有三。第一,如前所述,全盘国有化的政策首先在文革中被提出,有论者指出八二宪法国有化条款是继承了本应摒弃的文革遗产。[19]第二,由于此次国有化既没有向城市土地所有者征询意见,也未支付任何赔偿,且缺乏明文法律基础,有论者认为国家无权仅仅通过宣布就剥夺公民私有的城市土地。[20]第三,有论者提出用于居民自住的城市土地应该归类为生活资料,而非生产资料。因此,社会主义国有化的对象不应覆盖此类土地。[21]另一方面,少数意见认为八二宪法国有化条款的合法性不存在瑕疵,原因在于它本质上是一种修宪权的行使。只要权限、程序适当,国家有权通过修改宪法的方式无偿剥夺城市土地上的私有权利。[22]

笔者赞同少数派的观点,但是基于不同的理由。毫无疑问,八二宪法将城市土地国有化当然是通过修改宪法来完成的。但这一点仅仅触及了问题的表面,而且仅仅在形式上——而非实质上——证成了八二年土地国有化的合法性。更深层次上,八二宪法国有化条款是在行使主权者所固有的征地权力。在这一点上,八二宪法下的国有化与历史上的土改和社会主义改造相似。诚然,这并不是说历史在简单地自我重复。第一,1982年土地国有化的具体目的不再是社会革命,即对生产资料所有制的系统性更新,而是经济建设和发展,尤其是非农业领域的建设和发展。第二,与之前的两次革命不同的是,1982年的国有化并未经历大规模的全国性动员与运动。第三,笔者在另文中曾专门论证五四宪法征地条款中的“收归国有”意涵了当时还在筹备中的社会主义改造运动。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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