杨松 张永亮:我国村镇银行设立制度之省察及重构——以民间资本进入银行业为视角

选择字号:   本文共阅读 220 次 更新时间:2016-03-30 20:17:55

进入专题: 村镇银行   民间资本   民营银行   法律制度    

杨松   张永亮  

   【内容提要】在当前语境下,我国村镇银行法律制度的推出主要是基于两点考虑:服务“三农”,纾解农村金融有效服务不足之痹症;鼓励民间资本进入村镇银行,以达致民营银行发展之功效。基于防控金融风险的考量,监管层在设计村镇银行设立制度时是以国有银行业金融机构为主导,对民间资本采取了审慎的限制,并且在政策端亦曾出现过摇摆。重构村镇银行设立法律制度,理念上应倡导私法自治,兼顾政府适当干预,平等对待所有出资人,以彰显公平正义;内容上主要包括村镇银行设立之规范及相关配套制度之协同和推进。

   【关键词】村镇银行;民间资本;民营银行;法律制度

  

   “三农”问题是实现我国农业现代化并继而实现国家现代化的关键环节。“三农”之本在于农民,而农民问题之根本痹症乃在于包括金融权在内的农民权利的虚置和遗忘。质言之,农民金融权的保护和实现是解决“三农问题”的核心和关键。改革开放三十多年来,金融领域的突出问题表现为结构性金融抑制,民间资本发起设立银行业金融机构困难重重,而农村地区广泛存在的金融排斥现象令长期处于抑制状态的农村金融体系不但未能有效配置农村地区的有限资金,反而成了农村资金流出的“抽水机”,导致农村金融服务缺位,金融供需矛盾突出,金融资源配置功能失调。

   近年来,随着“法律赋权消除贫困”、“民生金融”、“包容性金融”、“普惠制金融”等理念日益深入人心,确保社会弱势群体金融服务的可获得性、将信贷权视为一项基本人权成为全社会的价值共识。①在此语境之下,我国金融改革的步伐驶入快车道,改革的重大措施接踵而至,诸如国家层面重提支持民营银行的设立、进一步推进利率市场化改革,存款保险制度的推出亦是呼之欲出。进一步推进银行业改革,关键是落实支持和鼓励民间资本进入银行业金融机构的承诺,消除歧视和制度障碍,特别是如何加快民间资本进入以村镇银行为代表的新型农村金融机构以提升金融支持“三农”的力度和效率,将成为未来理论界和实务界的重大研究命题。当下,关涉民间资本进入村镇银行的法律制度掣肘依然存在,除配套制度不完善之外,尤为值得关注的是其设立制度不尽合理,此举与国家金融改革的方向和目标大相径庭,甚至背道而驰,亟待修正和优化。

  

一、民间资本发起设立银行业金融机构之历史考察和现实意蕴

   (一)民间资本发起设立银行业金融机构之历史考察及其启示

   1.历史考察

   较之于一般工商企业,由于银行业具有高风险性、公共性和外部性,世界上几乎所有的国家和地区(“避税天堂”除外)皆对银行业的市场准入规定了较高的门槛。相较于国外,我国对银行业的市场准入采严格的核准主义,并始终为国有资本所掌控,加之行政垄断和政府管制的惯性力量,令民间资本进入银行业遭遇体制性和政策性藩篱。

   改革开放以来,我国金融业改革的重要内容之一就是希冀通过发展各类金融机构以支持实体经济发展。在20世纪80—90年代全民办金融的热潮中,国家授权民间资本进入新型金融机构,如城市信用社、农村基金会和信托公司等对民间资本完全开放,未有任何身份的限制,“截止1993年年底,城市信用社的数量近4800家”。②然而好景不长,1997年亚洲金融危机导致大批基层金融机构出现支付危机,金融风险暴露无遗,国家出面治理整顿,付出了沉重的财政代价。例如,广东省曾关闭了2000多家基层金融机构,政府被迫拿出380多亿元“兜底”信托公司和所属证券部、城市信用社、农村基金会遗留下的巨大债务“窟窿”。③

   事后也证实,基于追求利润最大化的民营金融机构违规经营蔚然成风:内部人控制之风盛行,视金融机构为圈钱工具;关联交易骗局之术蔓延,致大量的贷款变成呆账、坏账;债权债务关系错乱之举滋长,令本息长期拖欠,反复借新还旧。以海南省为例,在支持建设海南特区的口号之下,1988年至1997年,海南省成立了34家城市信用社、近10家信托公司。然而受1997年5月海口市人民城市信用社主任携款潜逃案件的影响,该社储户产生恐慌心理而挤兑存款。继而琼山市金海城市信用社由于股东大量贷款不还引起支付危机,波及海南省十几家城市信用社,引发全省城市信用社大面积“地震”。在清理整顿中,由信托公司组建而成的海南发展银行也陷入经营困境,即便中国人民银行救助了近40亿元再贷款也不能维持其清偿支付能力,最终于1998年6月寿终正寝。④无独有偶,2002年10月完成增资扩股的成都市商业银行,2003年惊现巨额违规票据,仅与新入主的大股东方正集团相关联的两项票据贴现就达到了近10个亿,占成都市商业银行净资产的90%以上。此外,有些资本大鳄还纷纷通过民营银行暗度陈仓,行关联交易骗局。譬如,名噪一时的德隆系2002年相继控股昆明市商业银行、株洲市商业银行和南昌市商业银行,大连实德集团控股大连城市商业银行等。上述事件打破了我国银行业不能破产的“神话”,亦令社会公众对包括民营银行在内的非国有金融机构的预期和信心产生动摇。

   从域外观之,新兴和转轨国家在金融自由化进程中皆对民营银行大行方便之门。例如,俄罗斯自1992年伊始完全放开私人资本(包括外国资本)设立银行的藩篱且准入条件相当宽松。从1988年第一家商业银行成立及至1992年,俄罗斯注册银行数量已达到1300家,1996年最高时曾达到3000家。这些银行多数规模偏小、抵御风险能力较弱,在激烈的市场竞争以及随后的国际金融危机的冲击下,大批身陷囹圄,在金融相关配套制度不健全的背景之下,对俄罗斯实体经济造成了巨大伤害。经过长时间的危机处置,到目前为止,俄罗斯的商业银行数量已下降到1000家左右。⑤

   2.启示

   上述历史经验启示我们:首先,民间资本进入银行业很可能会基于私利而罔顾其他利益,由此导致的风险和损失令全社会担责。银行业的特点决定了其风险极易在行业之间快速传导,产生共振,引发公众信任危机,冲击金融体系和经济体系,诱发金融危机。特别是在金融危机时期,政府悉数或明或暗充当“最后贷款人”角色,结果是银行经营失败的损失导致政府的准财政赤字,由全体纳税人“买单”。其次,对转型国家而言,金融自由化是有约束条件的。纵观整个经济思想史,经济自由主义与国家干预主义始终此消彼长,这种互为消长的关系与时代经济状况、背景和条件紧密关联。拉丁美洲和亚洲新兴国家的实践印证了金融自由化是一把“双刃剑”。它在对经济增长产生积极作用的同时,也伴随着制度变迁的成本,“较弱的我国村镇银行设立制度之省察及重构———以民间资本进入银行业为视角制度环境使得金融自由化更有可能引发金融危机,尤其是在那些法律不健全、腐败盛行、官僚系统无效率、合约实施机制脆弱的经济体中”。⑥故而,在我国推进金融自由化的进程中必须强化金融法制及其配套制度建设,以消弥金融自由化带来的系统性风险。

   对于历经三十多年市场经济改革之积淀的我国而言,较之于改革开放之初,当下的市场环境、法制环境和金融环境业已发生了翻天覆地的变化,金融改革的步伐不能因噎废食、裹足不前,应让市场在金融资源配置中起决定性作用。基于此,民间资本进入银行业即是顺应市场经济规律之情事。当前,国有商业银行的垄断行为为全社会所诟病,如选择客户“嫌贫爱富”、“霸王条款”充斥市场等。与此同时,外资银行在我国的经营却身陷窘境。截至2012年底,外资银行资产规模在我国银行业金融机构中所占比例从2011年的1.93%跌落至1.82%,外资银行在银行业金融机构中的净利润占比也从2011年的1.34%跌至2012年的1.08%。⑦由此可见,我国金融体制改革亟待推进,放开民间资本进入银行业已成为全社会的共识。成功运营的民营银行佐证民间资本并非全是“吸血鬼”。令人欣喜的是,政策层面再次开闸民营银行无疑是金融改革的一大进步,但如何防范民营银行穿着市场新鞋走关联交易的老路则是监管层不得不考虑的核心问题。

   (二)民间资本发起设立村镇银行的现实意蕴

   1.村镇银行有利于纾解城乡金融资源的不公平配置

   在国家决策层支持民营银行发展的背景之下,以村镇银行为代表的银行业金融机构的设立、规范和良性发展不仅对农村金融改革意义非凡,也必将在金融公平之道上迈出关键一步。经过多年的金融改革和发展,我国大中型企业、大中型城市的融资环境有了明显改善,但广大农村地区仍然存在金融服务有效供给不足、脱农化趋势显著、地区发展不平衡、基础设施落后等问题,弱势群体被排斥于金融服务之外,普惠制金融体系目标的达致仍然是未来的理想。

   “金融机构应该在欠发达地区设立分支机构,以使欠发达地区的个人和中小企业能够享受金融服务,从而赢得更多的发展机会。同时,金融机构应关注和加强对贫困人群的扶助力度,通过提供信贷资源等方式提高其收入,这是使社会各类主体公平享受金融福利的直接途径。”⑧就当下而言,鼓励民间资本进入银行业,允许其发起设立以村镇银行为代表的新型农村金融机构则是一条行之有效的路径选择。村镇银行紧贴农村基层、数量众多、规模不一,能最充分地利用农村地方的信息存量,洞悉地方农户及农村中小型企业的经营状况、项目前景和信用水平,易克服信息不对称和因信息不完全而导致交易成本较高的弊端,满足农户多样化的融资需求。如此,我们就将形成一套较为完善的、有效的农村金融服务机构,有助于纾解城乡金融资源的不公平配置,使农民更好地参与金融交易并享受金融福利,实现有效服务“三农”、促进“三农”发展的宗旨。

   2.村镇银行有利于民间资本进入银行业

   虽然鼓励和支持民间资本进入银行业的政策在2005年就业已出台,⑨但现实的境况却是“雷声大雨点小”。政策刚出台之际,拍案叫好之声不绝于耳,似乎让人看到了民间资本进入银行业的春天,然而时过境迁便束之高阁,制度优化和实践推进并未有实质进展。即便法律未有明确的禁止性规定,但“弹簧门”、“玻璃门”、“旋转门”等隐形之门仍然阻截着民间资本进入银行业;民间资本即便侥幸进入了银行业亦是“戴着镣铐舞蹈”,话语权和决策权日渐式微。

   虽然历经30多年的经济体制改革,但是在我国金融领域呈现的仍是金融体制改革裹足不前致使整个资本市场功能畸形、金融资源配置不公,特别是饱受诟病的民营金融机构发展良莠不齐,远远不能胜任经济发展现实需要的糟糕情景。从国际上看,但凡发达的市场经济都有一个由少数大银行和一大批中小银行形成的金融体系。其实,民营金融机构是国有金融机构的有益补充,二者在不同层次、不同侧面、不同领域各自发挥其特长和优势,是可以互补共存的。而大力发展村镇银行则为民间资本进入银行业提供了最佳途径。允许民间资本发起设立风险自担的村镇银行,对于有效治理民间金融乱象、社会资本进入实体经济,促进金融机构类型多样化、股权结构多元化,激发金融机构市场活力意义非凡。恰如林毅夫所言:“中国的金融体系主要是大银行加股票市场,这基本上只能为大企业和富人拥有的企业融资。在现有的金融结构之下,这些市场主体的融资成本是很低的。”⑩这种畸形的金融体制使国有大企业变相得到国家补贴,而补贴却源自把钱存放在金融系统但得不到金融服务的中小企业和普通大众,形成了穷人补贴富人的不合理、不公正局面。因此,必须引导民间资本有序进入以村镇银行为代表的区域性中小银行,支持发展民营银行,以形成资本多元、结构合理、竞争充分以有效服务“三农”和“小微企业”的银行体制。

   3.村镇银行有助于推动银行业的充分自由竞争

经济理论和实践反复佐证,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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