严泉:国会政治与民国早期的民主转型

选择字号:   本文共阅读 257 次 更新时间:2016-03-25 16:46:05

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严泉 (进入专栏)  

  

[内容摘要]  民国国会在国会组织、选举法规制定方面,不仅颇有成效,而且立法运作能够与时俱进,不断修正与发展。国会政治中的腐败现象,在民主政治早期阶段,具有一定的普遍性。国会政治最后的失败,更重要的原因来自政治权威性不足、政治环境不佳、第二次直奉战争结局的冲击等外部因素。对国会政治经验来说,政治妥协至关重要,特别是当时的中国实际上正处于从专制政体向民主政体的转型时期。民国早期政治文化在议会政治认知层面,一开始就出现了“民主完美论”的看法,在政治情感方面,则是经历了从“宪政万能论”到“宪政无能论”的转变。

   [关键词]  民国;国会政治;民主转型

  

   民国早期的国会政治主要经历临时参议院与两届国会等三个时期,实际会期历时近7年。由于长期以来,民国早期的政治通常被人们认为是近代中国历史上最不光彩的一页。在传统的史学家看来,军阀混战、政局动荡、社会失序,构成这一时期的主流特色。北洋军阀的封建专制统治是人们对民国早期政治的基本认识。在这一认识的指引下,历史的丰富性与真实性长期人为地被遮蔽了,其中就包括这一时期的国会政治。

   但是正如罗隆基所说:“民元至民十六那段中国宪政历史,那固然是宪政的失败,但那却是国家实施宪政必经的过程,倘以那段宪政过程中之波折,即断定宪政在中国永无成功可能,那是缺乏历史的眼光。”[1]美国学者林蔚在研究1924年中国内战与民族主义关系时,特别指出北洋时期的中国并非通常所认为的是一个病态的时期,与此相反,这一时期经济有实质性的增长,言论有更多的自由,文化也有较多的成就。特别是出现了中国历史上从来没有过的国会政治,“虽然国会的成就有限,而且经常大权旁落。但是国会一直是整个北洋时期立法活动的焦点,这是不应该忽视的。”[2]

  

   一、  民国国会政治的历史评价

   一般来说,对民初国会的批评主要集中在两个方面。一是国会在法制建设方面建树不多。特别是不仅正式宪法迟迟不能议决,而且已经制定的法规种类也不够齐全,经济、地方自治法规数量极少,其他重要的刑法、民法、诉讼法、教育、审计、会计、农业等类法律,基本上都没有议决。黄兴在死前就认为:“国会应注意立法,法立而政治有依据。只问政治,则政治愈纷乱而不可收拾。”[3]当时舆论也指出:“国会之失职在于制定宪法之因循……第一次国会与平常之国会不同,其议事以建立国基为本,当有统系,有顺序,然后能按步以进。”[4]但是国会“开会既数月寥寥曾不多见。吾人所习见者质问也,查办也,弹劾也,举外国国会数年数十年不一行使之职权,诸公月一行使之,日一行使之。数月以内无日不在与政府交战之中。”[5]即使是在当代学界也是如此,人们对于北京政府时期的法制建设评价一直不高,较具代表性看法是:“这一时期的法制从形式上看较南京临时政府时期更为系统、更为完备,在法典编纂方面作了许多工作。但是,形式上的法典编纂并不能消弭军事独裁专制的本质,反而表明了法制的进一步半殖民地化。”[6]

   然而在短暂的北京政府时期,据个人统计,民国临时参议院曾制订各类法规99件,其中行政法规65件、财经法规6件、国会选举法规13件、国会组织法规8件、地方自治法规5件,宪法类法规1件、其他1件。在法律体系构建方面也颇有成效。如有关国会组织、选举法规比较完备,从中央国会组织法到地方省议会暂行法,从中央国会两院议员选举法到地方省议会议员选举法,门类齐全。第一、二届国会在动荡的时局中,分别通过各类法规30件、16件,也殊为不易。而且国会的立法工作能够与时俱进,不断修正与发展。如国会组织与选举法规的多次修订,其革新精神无疑是值得肯定的,虽然与国外发达民主国家相比较,尚有差距与不足之处,不过选举制度中所彰显的民主政治原则是明确与坚定的。更重要的是,在选举施行方面制定的大量选举法令,在当时的政治法律环境中,非常具有可操作性,对三次国会选举的有效展开与顺利完成实在是功不可没。

   其次是国会政治中的腐败问题。曹锟贿选总统的非法行为,一直受到人们激烈的批评,众议院议长吴景濂与众多贿选议员也被时人痛骂为“猪仔议员。”有研究者指出:“从一开始,中国民主就受到了媒体的负面报道。中国的记者与评论家抨击那些在学习西方民主的过程中极易出现的腐败现象,并以此作为支持民主的公共精神见证。”[7]民国时期就有学者认为:“国会自二次恢复,以贿选之秽行,深为当世所诟病。嗣后护法护宪,均不足以资号召,而法统永无重光之望。”[8]

   但是在民主政治早期阶段,贿选现象具有一定的普遍性,也不是中国特有的现象。罗隆基在40年代刊文指出:“英国直到十七与十八世纪,议员依然是买卖品,又何以异于‘猪仔’?英国过去选举场中之黑暗龌龊,较中国民初有过之无不及。那都是宪政演进必经之过程。”[9]直至1885年,英国仍可贿买下议院议员席位。从积极方面来看,它表明军阀对民主政治合法性的认同,虽然他们尽可以诉诸武力夺取选票。国会议员选票的价值受到了重视,民意的份量至少在形式上是不容忽略的。而且更重要的是,民国宪法在1923年10月6日的制定成功,表明经过十多年的民主化试验,在突破总统选举僵局过程中,终于出现了中国政治中难得一见的制度性妥协。吴景濂与多数国会议员经过一年多的努力,通过协商互动,而不是过去常见的抗争互动,不仅彼此之间达成宪政制度选择的妥协,而且与直系形成制宪与总统选举的双赢结局。对许多国会议员来说,最后结局的收获是双重性的,不仅多次难产的民国宪法终于制定成功,而且个人的政治利益也得以确保。

   选举舞弊现象也是如此。作为同样在民主化初期存在的一种普遍现象,“选举的历史实际上只有两个世纪”,但是“在选举过程中如何防止贿赂和其他不正当的行为已经是而且将仍然是十分重要的问题”。[10]在承认选举舞弊现象历史必然性的基础上,更重要的是如何在制度层面完善民主选举,同时在实践的层面不断培养选民的政治素养,让选举政治一次比一次更进步。在这方面,发达民主国家的经验值得借鉴。虽然这些国家在民主化早期也曾出现过选举舞弊盛行的情况,但是借助制度手段,在不长的时间里就遏止了舞弊现象恶性发展的趋向。如英国,19世纪相继推行了三次议会改革,通过重新划定选区、解决议席分配不公问题、扩大选举权、采用秘密投票法等方式改革腐败的选举制度,“1852-1853年,议会两次通过议案,宣称贿买和威胁选民均属刑事犯罪”,1883年颁布的《取缔选举舞弊和非法行为令》,“它明文规定禁止贿赂、款待、威胁以及冒名顶替等不正当行为,违者处以罚金和监禁。” [11]所有这些制度改革均有效地减少了英国社会的选举舞弊行为。历史事实表明,随着政治民主化进程的不断深入与选举制度的不断健全,选举舞弊现象是不难得到控制的。

  

   二、国会政治失败的外因论

   国会政治最后的失败,除自身因派系之争陷于停顿外,在笔者看来,更重要的原因还是来自外部。

   首先,政治权威性不足。在革命时代产生的第一届国会,代表性狭隘单一,基本上只是一群中下层士绅、知识分子、职业革命家的代表。北洋军人、保守派官僚、地方军绅、资产阶级等一些举足轻重的利益集团,在国会中几乎都没有自己的利益代表。国会自身并没有军事、政治、经济实力,只能依附于各实力派,其政治影响力是有限的与脆弱的,并不具有实质意义上的权威性。民国初年的立法与行政关系难以协调就是一个突出的表现。

   在20年代军阀割据的动荡时局中,与以往不同的是,各实力派纷纷公开介入国会政治,在国会中都有充分代表各自利益的政团,国会一度成为各种政治力量角逐的政治场所。其中以直系与国会各党派互动最为密切。虽然直系已是当时最大的政治势力,但是相对于反直力量并未取得绝对优势,而且直系内部也公开分裂为津保派与洛系。所以国会中亲直政团也是分裂的,并不拥有多数党派的优势。亲直国会也就失去了广泛的利益代表性,随着直系在第二次直奉战争的失败,国会自然不再为各派所接受。

   其次,政治环境不佳。财政危机与内战阴影始终是直系北京政府难以克服的困境。如财政危机竟然涉及到国会日常办公经费的发放。1923年12月参议院曾就“金佛郎案”通电全国,但由于“电报局无现款不予拍发,嗣经秘书长以私人名义借得一千数百元始将电报发出。”[12]与此同时,直系虽然控制中央政权,但是就全国局势来说,东北的奉系、南方的国民党人,都是挑战直系统治的重要力量。事实上直系北京政府也一直在积极备战,对宪政实施较为忽视。虽然也曾在1924年元旦,正式颁布下届众议员改选令,规定各省众议院议员初选定于4月14日举行,复选于5月14日举行,蒙古、西藏、青海定5月20日举行。但是事实上并未举行新的国会选举。

   最后,第二次直奉战争结局的冲击。虽然1923年10月制宪完成后,国会由于派系之争议事陷于停顿,但是如果没有1924年9月开始的第二次直奉战争,以及随后冯玉祥发动的北京政变导致直系中央政权的崩溃,这种现象毕竟只是暂时的。直系北京政府从其自身合法性考虑,一直是不放弃民国法统的。不仅在曹锟执政期间国会一直存在,并且发挥了一定的立法职能。一直到1926年,复出的吴佩孚仍然坚持恢复1923年民国宪法的护宪主张。因此,宪政最后的中断是北京政变与第二次直奉战争影响的结果,具有一定的偶然性。否则以直系一直坚持民国早期宪政制度的政治立场,新的宪政制度至少在形式上勉强维持下去的可能性是有的,中国过渡到初级或有限多元政治模式的可能性也是存在的。[13]

  

   三、国会政治与民主化经验

   (一)政治妥协与议会政治

   在制度主义者看来,政治制度变迁的实现要通过制度主体的创新行为来实现。“制度创新成功的关键在于新制度能够增进创新集团的利益,同时得到其他行动集团的支持。”[14]当时决定中国政治制度变迁的最重要力量并不是国民党与民国国会,而是袁世凯的北洋政治集团。对于袁世凯这样的实用主义政治人物来说,以较少的代价,攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁世凯在1912年接受共和制度,其实就是建立在这种判断之上。如果这一期望受挫,袁自然就会改变最初对共和民主制度的不反对态度。民初的两年,就是袁对民国新政治制度态度发生转变的一个过程。

   无论是《临时约法》,还是第一届国会制订的《天坛宪法草案》,在处理行政与立法权力关系时,均设计出一种“立法至上”的政治制度。在这种制度安排下,国会权力极大,完全不受行政、司法权力制约。特别是国会可以行使“倒阁权”,而政府却没有“解散权”。这种制度设计显然违背了权力制衡的原则。在现实政治运作中,一旦政府与国会发生政争时,作为政府的一方并不能合法地解散国会,依法重新举行国会选举,以此来化解政治冲突。最后采取的只能是像袁世凯那样,使用体制外非法的武力方式解散国会。

更重要的是这种“立法至上”的政体模式,完全没有承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益。在民国初年的政治格局中,北洋派无疑是力量最强大的政治集团,袁世凯政权得到军队、官僚、立宪派与商人阶层的支持。考虑到这种政治现实,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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