严泉 仇忻磊:民国初年的“国权主义”与国家建设

选择字号:   本文共阅读 500 次 更新时间:2016-03-06 22:43:27

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严泉 (进入专栏)   仇忻磊  

  

   [摘要] 民初“国权主义”主张,目的在于扩大总统权力,建立一个强有力政府,实现国家富强。与“国权主义”相对立的是“民权主义”主张,主要是希望通过削弱总统与政府的行政权力,扩大代表民权的国会立法权力。1914年1月首届国会被袁世凯政府非法解散后,“国权主义”开始影响新约法的政制设计。与传统的专制统治不同的是,袁世凯建立了一种“超总统制”威权政体,其核心原则就是总统行政权力至上,是一种极端的“国权主义”体现。“国权主义”在影响地方制度建设方面,主要表现为地方行政权力的“军民分治”,以及地方行政区划的“存省设道”。

  

   [关键词] 国权主义;国家建设;民国初年

  

   从民国建立开始,有关国家建设与民主化的争论就不时兴起,民国初年就有“国权主义”与“民权主义”之争。而到了1930年代,更有新式独裁与民主主义的论争。建立强有力政府的国家建设目标与民主化目标的关系是什么?如何从政体制度层面理解国家建设的目标?本文拟以1912-1915年民国政治为例,探讨“国权主义”政治主张与国家建设的关系。

  

   一、民国初年的“国权主义”

  

   民初第一届国会选举结束后,人们开始关注制宪与国家建制。北洋派与一些拥袁的地方都督均主张“国权主义”,目的在于扩大总统权力,建立一个强有力政府,实现国家富强。其中最具代表性的是云南都督蔡锷的意见。蔡在致袁世凯的电文中认为根据民国的现状,不建立一个强有力的政府,就不能统一内政,而内政不统一,“即国防外交必因之废弛失败。”所以“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固,国力自张,然后有发达民权之可言。”[①]蔡锷的“国权主义”也是袁世凯等北洋派的制宪目的。冯国璋称蔡的主张“实为民国救亡关键”,要求政府组织的宪法研究会以蔡电为编纂宪法的依据。[②]

  

   梁启超、吴贯因等进步党人也偏向“国权主义”。梁启超在《宪法之三大精神》一文中一方面批评《临时约法》不合中国国情,滞碍难行;另一方面建议“稍畸重国权主义以济民权主义之穷”。[③]梁在坚持政党内阁制度的同时,也主张加强政府的权力,“畀之以广大巩固之权”,以良善而强有力的政府领导国民,建设中国成为世界强国。[④]这与梁启超从清末时期的开明专制思想不无关系。梁启超在1912年2月给袁世凯的信中提到:“要之既以共和为政体,则非有多数舆论之拥护,不能成为有力之政治家,此殆不烦言而解也。善为政者,必暗中为舆论之主,而表面自居舆论之仆,夫是以能有成。今后之中国,非参用开明专制之意,不足以奏整齐严肃之治。夫开明专制与服从舆论,为道若大相反,然在共和国非居服从舆论之名,不能举开明专制之实。”[⑤]他建议袁世凯在共和政治的框架下实行中央集权政策,造就一个有权威的政府来带动中国的发展。

  

   吴贯因同样反对国会独大的政治局面,他在《关于立法权政府与国会之权限》一文中指出:民主共和国应当适当缩小国会的权限,其原因在于:第一,主权在民说不可行,应倡导主权在国说,应当“就国家之全局以着想”在各国家机关之间进行权限分配,而“不谓得国会为人民之代表机关,即增加其权力。”第二,中国面临内忧外患的局面,“欲求振国权,与其得一强有力之国会,不如得一强有力之政府。”第三,世界各国均在加强政府权力以进行竞争,“十九世纪初期,革命之潮流,在求得一良国会,以对抗政府。二十世纪初期,革命之潮流,在求得一良政府,以对抗外国。此实全世界之趋势。”中国如果不想在竞争中被淘汰就必须建立一个强有力的政府。[⑥] 吴贯因的观点代表了当时大数国权主义者的政治主张。

  

   必须指出的是,袁世凯当时虽然主张“国权主义”,希望建立强有力的中央政府来渡过政治社会危机,但是袁在维护自己政治利益的同时,为了换取朝野政治势力对自己的支持,对民权主义主张也作出了一定的妥协与让步。他曾公开表示只要宪法对于总统权力“无牵制过甚之弊”,那么无论是总统制,还是内阁制,他“均无所容心于其间。”[⑦]袁要求的自由任命国务总理权与不受限制解散国会权,正好是符合英国式内阁制度的相关规定。政府方面的宪法研究会也一致认为:“总统制不合中国国情”,“赞成内阁制”。[⑧]近年来有学者认为制宪开始时袁与国会其实是内阁制与总统制之争,而且“袁世凯蓄意实行总统制,也没有逸出民主共和的范围”。[⑨]

  

   与“国权主义”相对立的是国民党与国会的“民权主义”主张。在政体选择上,国民党坚决反对总统制,希望通过削弱总统与政府的行政权力,扩大代表民权的国会立法权力,制宪“要以极端伸张民权,防专制之复兴,制总统之叛逆为第一要义。”[⑩]在第一届民国国会中国民党人占优势的情况下,国会的制宪目标与国民党是基本一致的,“此宪法之目的,在束缚行政权,使为国会之役使,将一切威权给诸国会。使其为立法独尊。”[11]真实目标是企图建立一种立法权力至上的“超议会制”政体。

  

   “国权与民权的争论,不是纯粹的制度运作问题,而是实际上权力斗争问题。”[12]国会与国民党表面上是倡导民权主义,实际上是希望借助未来宪政制度中立法权力超过行政权的制度设计,以达到制约袁的权力,独揽国家大权的目的,完成1912年辛亥革命南方党人没有实现的权力目标。这种目标当然是不可能被北洋派和其他拥袁政治势力所接受。

  

   在政治制度转型时期的民国初年,蒙藏独立、财政窘迫、社会动荡、行政混乱等严重的内忧外患,一直困扰着新生的民国临时政府。特别是财政极端困难已经到了使中央政府难以维持的地步。这种内忧外患的境况需要创建强有力的共和制中央政府,因应严峻的政治经济危机,维持转型时期社会的稳定与团结,在实践中确保宪政民主体制能够顽强地存在下去,最终实现宪法条文规定的自由民主政治目标。

  

   二、“国权主义”与国家政制设计

  

   1914年1月首届国会被袁世凯政府非法解散后,标志着民初民主转型的失败。《临时约法》被废弃,国权主义开始影响新约法的政制设计。与传统的专制统治不同的是,袁世凯建立了一种类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体。

  

   在1914年《中华民国约法》(新约法)中,立法权力大大缩小。立法机关采用一院制。拥有议决法律、预算、弹劾总统等立法与行政监督权。但是与总统制美国国会比较,参议院同意权被取消,最重要的弹劾权被分割。新约法规定国务卿、各部总长有违法行为时不受立法院弹劾,而是肃政厅弹劾,平政院审理。新约法对立法权力的规划,完全改变了《天坛宪法草案》中“超议会制”的设计,立法机关不仅不再是“国会至上”,而且一些正常权力也被剥夺,独立性被严重削弱。立法权力的过度削弱正是对“超议会制”最好的回应。

  

   与此相应的最重要变化是“超总统制”政体的出现。新约法规定大总统总揽统治权。国务卿、各部总长对总统负责。参政院应总统之咨询,审议重要政务。参政院是新约法创制的一个权力机关。虽然从表面看,总统在行使权力时,经常受到参政院的限制,新约法赋予参政院相当大的立法与行政监督权。如解散立法院同意权。公布立法院通过之法律。发紧急教令代替法律。为财政紧急处分等。推举民国宪法起草委员,审定民国宪法案,在立法院未成立前代行立法院职权。但是由于参政纯由总统任命,实际上也是对总统负责,并不能发挥有效限制总统权力的作用。所以有论者指出:“夫以总统指定之一咨询机关,其权力之大乃如是,此为何种政治制度耶?盖袁氏欲夺立法院之权尽归于已。”[13]

  

   与总统制美国总统权力相比较,新约法中的总统除有立法提议权、委托立法权、军事权、荣赏权、赦免权、戒严权以外,[14]总统袁世凯还拥有其他特权:1、解散权。约法规定总统经参政院同意,解散立法院。2、外交权。缔结条约、宣战、媾和不须经立法院批准。3、绝对否决权。在总统否决立法院法案后,如立法院仍持前议,而大总统认为于内治外交有重大危害,或执行有重大障碍时,经参政院之同意,得不公布之。4、财政处分权。一是紧急财政处分权。为国际战争或戡定内乱及其他非常事变,不能召集立法院时,大总统经参政院之同意,得为财政紧急处分权。一是特定财政处分权。法律上属于国家义务、法律上规定所必需、履行条约所必需、陆海军编制所必需的支出,非经大总统同意,不得废除或裁减。5、宪法起草与修正权。参政院为宪法起草与审定机关。总统有权提出增修宪法案。6、紧急命令权。大总统为维持公安,或防御非常灾害,事机紧急,不能召集立法院时,经参政院之同意,得发布与法律有同等效力之教令;但须于次期立法院开会之始,请求追认。前此教令,立法院否认时,嗣后即失其效力。7、独立任免权。总统直接任免文武官员,不需要立法院批准。[15]

  

   以上这些行政权力都是美国总统所没有的。美国总统的外交权是受制于国会的,官员任命需要参议院同意,也不拥有绝对否决权。所以,有学者认为新约法杂采美国、日本、欧洲大陆各国宪法中最偏重行政之条文,再加以别出心裁,独自创作之集权制,以实行“一人政治”主义。[16]“其要者则为取消内阁制,采用总统制;复将立法部权限缩至极小,大总统权限扩至极大。”[17]

  

   此外,行政与立法机构之间不再形成制衡关系。总统拥有超级权力自是不必说,在立法行政监督方面,虽然立法院有弹劾总统权力,但这只是徒具形式。一方面弹劾难度提高,需要立法院议员五分之四以上出席,四分之三以上可决,明显高于美国国会弹劾总统标准。一方面,新约法规定大理院负责审理弹劾总统案,但是大理院法官又全部为总统所任命,这样袒护总统势所必然。“故弹劾案即能得立法院高额之多数通过提出,大理院亦未必能以无偏无党之态度,绳总统以法。”[18]而在对国务员弹劾问题上,由于平政院、肃政厅官员都是大总统任命,并不是独立的司法机关,弹劾效果可想而知。新约法又仿照议会制规定,赋予总统解散议会权,但相应地议会却没有不信任权,这显然是一种失去制约与平衡的权力关系,“行政权特别扩大,而立法仅为大总统之附属机关。”[19]

  

   因此,在新约法设计的政治制度中,总统行政权力极大,立法权与司法权相当弱小,严重违背权力分立与制衡原则。这种总统制已经不是美国式的总统制,而是类似于近现代南美国家阿根廷的“超总统制”。[20]“超总统制”的核心原则就是总统行政权力至上,这种政体制度其实是极端的“国权主义”体现。

  

   三、“国权主义”与地方制度建设

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