刘守英:农村土地制度改革:从家庭联产承包责任制到三权分置

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刘守英 (进入专栏)  

  

   一、 从传统集体化体制到家庭联产承包责任制

   中华人民共和国成立后,开启了一个古老农业国向工业国的结构转型,确立了“把我国建设成为一个社会主义的现代化的强国”的奋斗目标,中国农民参加了党所领导的社会主义大试验(杜润生,1998)。中国共产党通过土地改革实现地主土地所有制向农民土地所有制的转变,通过互助组、初级社、高级社于1956年完成农业社会主义改造,通过建立“一大二公”(一是规模大,二是公有制程度高)的人民公社将合作化运动推向顶点。面对1959—1961年的农业困难,中央将农村的制度安排转为“三级所有,队为基础”的农村土地集体所有制。传统集体化体制的内在缺陷带来农业绩效困境。一方面,国家利用集体化体制大量将农业剩余转化为工业积累,农村集体所有权、使用权、收益权不完整;另一方面,集体农业生产中的监督困难及分配上的平均主义,带来农民努力与报酬不一致从而激励不足,造成农业生产率下降、农产品供给短缺、农民人均消费水平增长缓慢。

   面对农业生产率增长缓慢和农民生活困难,农民、基层和地方政府一直试图通过底层调整来改造传统集体化体制。从20世纪50年代合作化后期直到1978年拉开改革大幕的20多年间,各地试图在社会主义合作经济中引入家庭经营,但这些自发进行的制度调整都受到“左”的思想路线的指责、批判和打击(周其仁,1985)。1956年起,四川、安徽、浙江、广西、广东、江苏、湖北、河南等省份均出现包产到户的做法,但是,1957年的“反右”大潮将包产到户划入禁区。“大跃进”以后包产到户再度出现,又被认定为要“从集体退回到单干”而遭到遏制。但是,对集体化生产的改变在一些农业生产出现困难的地区从未停止,1961年初一些地方出现“按劳分田”“包产到户”“分口粮田”等,但这些变通在省一级就遭到遏制,并上升为政治事件。这一时期在全国各地陆续发生的不同形式的“单干”约占20%—30%(杜润生,2005)。

   20世纪70年代末,国家开始恢复一系列旨在激发农村活力的政策,包括尊重生产队自主权、减轻农民负担、提高农产品收购价格、提倡家庭副业和多种经营、恢复并适当扩大自留地等。1978年12月召开的党的十一届三中全会尽管在农村制度上仍强调维持“三级所有”体制,明文规定“不许包产到户,不许分田单干”,但“解放思想、实事求是”的提出改变了“左”的思潮。随着政策环境的放宽,安徽、四川、广东等地率先实行包产到户,在中央层面引发大讨论。1979年9月,中央解除“不许包产到户”的禁令,但强调“除某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户”。一些地方政府与基层的互动推动着包产到户的前行,安徽省地方基层自发创造的“包产到户”“包干到户”模式得到时任省委书记万里的支持,并在1980年5月得到邓小平的认可。在许多长期贫困的地区,休养生息与权宜之计已无法满足农民意愿,基层自发的政策创新逐渐上升为中央政策表达。中共中央于1980年9月允许“多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法”的存在,肯定了“专业承包联产计酬责任制”的形式,即在边远山区和贫困落后地区“可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定”;对于集体经济比较稳定、生产有所发展的地区,“已经实行包产到户的,如果群众不要求改变,就应允许继续实行”。到1981年底,包产到户或包干到户向中间地区和富裕地区扩展。1982年1月1日,中共中央一号文件肯定了“包产到户”“包干到户”都是社会主义集体经济的生产责任制,不同于合作化以前小私有的个体经济,并强调要继续放宽农村政策。1983年的中央一号文件明确提出联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。

   1983年,我国农村实行承包到户的比例已扩大到95%以上,农民迫切要求稳定承包制。1984年的中央一号文件将重点放在稳定和完善生产责任制、帮助农民提高生产力水平与发展农村商品生产,规定“土地承包期一般应在15年以上”。1985年,国家不再向农民下达农产品统派购任务,农民成为相对独立的商品生产经营者。至此,农村体制基本上突破了原来的“三级所有、队为基础”体制,创造出了中国特色的“家庭联产承包、土地集体所有”模式(黄道霞,1999)。后续安排是将家庭承包制法律化,将家庭承包制写入宪法、土地管理法与土地承包法,以法律形式制度化,不断将农民的承包经营权物权化,扩大承包经营权权能范围,并于1993年提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”,于2017年提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”。

   二、 家庭联产承包制的制度特征与理论创新

   (一)制度特征

   一是集体所有制下的“两权分离”。坚持集体所有制是家庭联产承包责任制改革的前提。承包农户与集体组织的权利与责任建立在土地集体所有基础上,是“社会主义劳动群众集体所有制经济”的实现形式。在不改变土地集体所有前提下,家庭承包制通过土地权利结构的重构,实现了土地所有权与使用权的分离。国家政策和法律明确规定,依法由农民集体所有的农村土地,由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包,且不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。集体经济组织或村民自治组织作为农民集体所有权的代理者,拥有调整、监督、收回集体土地等权力。集体经济组织成员有权依法承包集体土地,拥有长期而有保障的承包经营权。

   二是国家、集体与农户之间的合约议定。家庭承包制改革是一场国家与集体组织和集体成员三者之间的合约议定,合约内含的利益关系经过三方博弈,形成“交足国家的,留够集体的,剩余是自己的”的合约结构。农户作为相对独立的农业生产经营者,承包经营集体的土地,生产经营收入按合同规定完成国家任务与履行集体义务后,剩余部分归于农户。集体土地所有权对承包经营权权能施加约束,集体土地所有权主体不得变更,土地始终为集体经济组织成员共同所有(刘守英,1993)。随着农村改革的深化,农户、各类新兴产权代理人以及农村社区专业人才不断通过讨价还价达成新的合约,农户对土地使用与对收益剩余支配的能力提高(周其仁,1995)。

   三是农地产权权能的明确与强化。家庭联产承包责任制明确承包农户对土地的产权,是改革后农业绩效改善的关键。改革后的集体所有制由每个集体组织的合法成员平等享有集体所有土地的各项权利(周其仁和刘守英,1989)。每个分到土地的承包农户合法享有在规定用途内对承包地使用、收益和承包经营权流转的权利。农户土地使用权由服从集体统一计划安排,到不向农民下达指令性生产计划以及尊重农户生产经营自主权、农户享有承包地土地权能并且自主组织生产经营和处置产品(刘守英等,2019)。农户收益权因取消统购统销制度、遏制对农民的不合理摊派、废除农业税制度等不断完善。土地流转权得到法律明确,家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。通过确权颁证,对农民土地使用权予以登记保护。通过产权期限的不断延长稳定承包农民对土地的预期,承包期限从15年到45年,再到75年,农民对土地的预期更加稳定。

   四是家庭经营制度的确立。国家建立“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,确立和保护农户的家庭经营。农户成为土地的主要承包单位,家庭随之成为农业微观经营主体,生产、交换、积累和消费以家庭为单位进行。在家庭经营主体地位基础上,保留了合作经济层面的统一经营,由“以土地公有为基础的地区性合作经济组织”负责,进行“技术服务、经营服务和必要的管理工作”。农村集体经济组织承担提供社会化服务与土地承包管理的职能,负责集体财产管理、利益关系协调、集体资源开发、农业基础设施建设等单个家庭无法完成的环节,成为农户之间有机联合的组织。

   (二)理论创新

   一是新型集体所有制理论。传统的集体所有制研究范式重在比较单一所有制之间的优劣。集体化的支持者认为农民的小土地所有制不符合生产力发展的要求,土地国有化或集体化是土地所有制发展的方向(黄道霞,1984)。家庭承包制改革在坚持集体所有制的前提下实现了农地制度的自我突破,是理论上的重大创造。一是提出土地所有权与承包经营权“两权分离”的集体所有制实现形式(杜润生,2005)。在不改变土地所有权归属的前提下,将集体土地的使用与收益剩余权利赋予农户,提高农户作为生产经营主体的积极性。二是将集体农地产权作为可分割的权利束,不同的产权配置方式适应着不同的现实需求(刘守英,1993)。农民土地产权不断强化,包括界定清晰的排他性使用权、收益权与部分转让权的获得,使农民获得更为合理的产权预期,极大地调动了农民的生产经营积极性,从而提高农业绩效(刘守英,1993;冀县卿和钱忠好,2009)。三是将集体农地权利制度进行国家、集体与农户三方可实施的合约重构,实现农地权利的再配置(刘守英,1993;周其仁,1995)。四是提出“成员权集体所有制”概念。家庭承包责任制下的土地集体所有制是每个集体地域的成员对土地的平等权利(周其仁和刘守英,1989;刘守英,1993;Liu et al.,1998)。

   二是中国特色的农地制度变迁理论。改革之前,中国的土地制度变迁方式由自上而下的强制性制度变迁方式主导(Lin,1992)。家庭联产承包责任制变革先是来自于农民自发创造的诱致性制度供给,后在政府政策与法律认可下取得合法地位(王小映,2000)。家庭承包制改革的成功更多来自制度环境变化下各种力量的共同作用和相互呼应,以及审时度势决策的推动(王郁昭,1981;中国农村发展问题研究组,1984),形成中国特色的制度变迁方式。中国的土地制度变迁是权利不断开放的过程,国家借助集体化体制自上而下统合农村社会,当集体化体制效率下降对社会秩序的维系产生不利影响,国家不断放开农地权利,实现农村制度变革的收益,制度变革的推动力来自体制顶层与底层(包括政府、农户与理论家等主体)互动中的逐渐调适。中国的家庭联产承包责任制是一场在坚持集体所有制不变条件下向农民赋权的制度变迁。

   三、 从家庭承包制到农地三权分置

   伴随四十多年经济结构的深刻变革,中国正在历经从“以农为本、以土为生、根植于土”的乡土中国,向“乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡”的城乡中国的伟大转型(刘守英和王一鸽,2018)。农民的离土出村和代际转变是推动这场历史转型的根本力量(周其仁,2014;刘守英等,2017)。农民的分化程度加深,以“80后”作为迁移主力的“农二代”出村入城倾向未改,但与乡土的粘度已变,农民的离土出村不回村和代际转变带来人地关系松动以及农民与村庄的连结渐行渐远(朱冬亮,2020)。随着以农业边际生产率衡量的刘易斯转折点于2010年前后真正到来(刘守英和章元,2014),中国农业以提高土地生产率的精耕细作为主的传统农业模式向以提高劳动生产率为主的现代农业发展模式转变。

人地村关系的粘度变化和农业发展方式的重大转型,呈现出已有制度安排与农业发展方式不适应(廖洪乐,2012;李宁等,2017)。集体所有农户承包经营权制度安排存在的一些内在缺陷,在结构变革的冲击下不断显化:第一,集体所有权的权能、性质和实现形式不明带来集体组织与农户之间的土地权利关系混乱。第二,承包权和经营权分离的规则、权能安排不明确。第三,农户承包权权能不完整、保护不严格。第四,经营权权能界定和保护不清晰。20世纪80—90年代以来,农地流转已成事实,但长期以来关于经营权流转的政策和法律界定模糊,土地经营权从何而来、土地经营权流转的规则和程序如何、如何进行权能界定与保护等等都没有提到议事日程。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《经济研究》2022年第2期

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