汪海波:中国国有企业改革的实践进程(1979-2003年)

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汪海波  

  

  「内容提要」自1978年十一届三中全会以来,中国国有企业的改革实践大体上经历了三个发展阶段:扩大企业自主权,在一定程度上实现所有权和经营权的“两权”分离,以及建立现代企业制度。每个阶段的改革都取得了相应的成果,解决了一些问题。但由于各种复杂因素,也产生了一些新的矛盾和问题。总之,直到今天尽管国有企业的改革已经取得了重大成就,但国企改革并没有真正、完全到位。

  「关键词」经济体制改革/国有企业/市场经济

  

  1978年12月召开的党的十一届三中全会,吹响了中国经济改革的号角。自此以后,中国逐步走上了市场取向改革的道路。以此为起点,中国国有企业改革的重大理论,大体上经历三个发展阶段:全面改进的计划经济理论、有计划的商品经济理论和社会主义市场经济理论。在这些理论的指导下,国有企业改革实践大体上也经历了三个发展阶段:扩大企业自主权,在一定程度上实现所有权和经营权的“两权”分离,以及建立现代企业制度。

  

  一、扩大企业自主权的实践(1979-1984年)

  

  在1979年以后的一段实践内,经济体制改革的中心环节是扩大企业自主权。这个扩大企业自主权的过程大体分为以下三个阶段:1)1979-1980年扩大企业自主权试点。2)1981-1982年实行工业经济责任制。3)1983年以后实行利改税。

  (一)1979-1980年扩大企业自主权的试点

  1.扩大企业自主权试点的开始。扩大企业自主权的试点工作最初是在四川省开始的。1978年第四季度,四川省首先在6个地方国营工业企业进行试点。当时着重是从发动群众讨论增产节约计划入手,确定在增产增收的基础上,企业可以提取一些利润留成,职工个人可以得到一定的奖金。这个做法调动了企业和职工的积极性,收到了较好的效果。1979年1月,四川省委、省政府总结了6个企业进行扩权试点的经验,制订了《四川省地方工业扩大企业自主权、加快生产建设步伐的试点意见》,并决定从1979年起,把扩权试点扩大为100个工业企业。这些改革措施给四川的工业企业带来了前所未有的活力,取得了显著的经济效果。试点第一年即1979年,四川省84个地方工业企业的工业总产值比上年增长14.9%,利润增长33%,上缴利润增长24.2%,均高于非试点企业。(注:参见《中国经济年鉴》(1981),第Ⅲ-55-19页。)

  2.扩大企业自主权试点的展开。为了在全国范围内搞好工业管理体制改革的试点工作,并为全国的体制改革摸索经验,1979年7月13日,国务院下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于扩大国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等5个改革管理体制的文件。这5个文件的基本精神就是逐步扩大工交企业的自主权。

  扩大企业自主权等5个文件下达以后,全国有26个省、市、自治区在1590个工业企业里进行了试点。加上有些省、市按自定办法试点的企业,共为2100多户。这批试点企业的利润约占当时全国工业企业利润的35%,产值约占26%.从试点情况看,利润留成办法,兼顾了国家、企业和职工个人三者的利益,把企业所得、职工福利奖金与企业经营好坏、利润多少直接挂钩,对发挥企业和职工的主动性,促进企业关心生产成果,改善经营管理,起了积极作用。

  从1979年到1980年,扩大企业自主权的试点工作不断发展,并具有相当规模。到1980年底,除西藏外,各省、市、自治区参加试点的国营工业企业已达到6000多个,占全国预算内工业企业42000个的15%,产值占60%,利润占70%.

  据对5777个试点企业(不包括自负盈亏的试点企业)的统计,1980年完成的工业总产值比上年增长6.89%,实现利润增长11.8%,上交利润增长7.4%.上交国家的利润占全部实现利润的87%,企业留利占实现利润的10%,其余的3%用于归还贷款和政策性补贴等,增长利润的大部分也归国家。这表明,扩大企业自主权,实现了增产增收,国家和企业都增加了收入。

  但1979年到1980年扩大企业自主权的改革试点工作,也出现了一些新的问题。主要是在搞活微观经济的同时,宏观的控制和指导没有及时地跟上,出现了一些不按国家计划生产、重复建设、多发和滥发奖金的现象;一些改革措施相互之间不够配套。

  (二)1981-1982年全面推行工业经济责任制

  1.推行工业经济责任制的历史背景。第一,工业经济责任制,是在扩大企业自主权的试点基础上发展起来的,又是扩权的继续和深入。第二,党的十一届三中全会以后,中国农村普遍推行各种形式的联产计酬责任制,取得了显著的成效。农村改革的成功经验,对工业经济责任制的推行起了极大的启示和推动作用。第三,1980年,中国出现了严重的财政赤字。为了增加财政收入,1981年初,各个地区从落实财政任务着手,对所属企业实行了“包干加奖励”的办法。

  正是在这种历史背景下,1981年4月,在国务院召开的工业交通工作会议上,明确提出建立和实行工业经济责任制的要求。

  2.推行工业经济责任制的政策规定。1981年9月,国家经委和国务院体制改革办公室根据半年多推行工业经济责任制的实践,下达了《关于实行工业经济责任制若干问题的意见》,(注:参见《中国经济年鉴》(1982),第Ⅲ—31页。)明确了工业经济责任制的内容和应遵循的原则以及要注意的问题。

  经济责任制是在国家计划指导下,以提高社会经济效益为目的,实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。国家对企业实行经济责任制,在分配方面主要有三种类型,即利润留成、盈亏包干和以税代利,自负盈亏。企业内部实行经济责任制,是把每个岗位的责任、考核标准、经济效果同职工的收入挂起钩来,实行全面经济核算。在分配上大体有这样几种形式:1)指标分解,即将工作量分解为若干个指标,每一种指标与一定的工资和奖金额相联系。2)计件工资,包括超额计件工资和小集体超额计件。3)超产奖。4)定包奖。5)浮动工资。从1981年初到1982年底,工业企业在相当广的范围内推行了经济责任制。在县属以上国有企业中,实行工业经济责任制的企业占80%.

  3.推行工业经济责任制的成就。推行工业经济责任制的成效,主要有:一是调动了企业和广大职工的积极性,促进了增产增收。1981年财政收入状况比1980年有明显好转,赤字从上年的127亿元减少到25亿元。二是促进了企业整顿,企业的经营管理得到了改善和加强。三是在一定程度上解决了长期存在的“吃大锅饭”、搞平均主义的问题。四是在一定程度上,改变了对企业统收统支、捆得过死的状况,使企业有了一定的机动财力。五是实行经济责任制,不仅对一线的生产工人落实了经济责任制,而且对领导干部、技术人员、业务人员和辅助工人也在明确经济责任制的基础上,逐步建立了考核标准和考核办法。六是实行经济责任制,促进了工业的调整。

  但是,在改革中也出现了一些问题。主要是实行经济责任制与计划管理结合得不够好,在处理国家与企业之间的关系时,企业往往过多地强调自身的利益,一些企业内部的经济责任制还不够落实,在分配上的平均主义问题还没得到有效解决。

  (三)1983年以后实行利改税

  1.实行第一步利改税。从1980年开始,曾经在400多个工业企业中进行了以税代利的试点。试点的效果比较好,参加试点的全部企业,销售收入的增长明显地高于总产值的增长,特别是实现利润和上交税费的增长,大大高于总产值和销售收入的增长。而且在企业实现利润的增长部分中,保证了大部分以税金和资金占有费的形式上缴国家,企业所得也增加了。

  于是,1983年4月24日,国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和《关于国营企业利改税试行办法》,(注:参见《中国经济年鉴》(1984),第Ⅸ—83-86页。)决定1983年开始进行利改税的第一步,即实行税利并存的制度。在企业实现利润中,先征收一定比例的所得税和地方税,然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行合理分配,并从1983年6月1日起开征国营企业的所得税。

  据中央17个工业部门和27个省、市、自治区统计,到1983年底,实行利改税第一步的国营工业企业共有26500户,为盈利企业总户数的94.2%.1983年,全国实行利改税的国营企业新增加的收入,以税金和利润形式上缴国家的部分约占70%左右,企业所得约占30%左右,其中用于职工奖励基金的部分约为8%.到1984年,国有企业留利占实现利润的比重,由改革前的5%上升到25%.(注:《中国经济年鉴》(1985),第Ⅳ—2页;《中国经济年鉴》(1989),第Ⅱ—39页。)

  但是,利改税的第一步还是有缺陷的。其主要问题有三点:1)还没从根本上解决好国家同企业的分配关系。“税利并存”的办法,企业纳税后还保留一块税后利润,国家同企业还得用包干或分成等办法进行再分配,因此还不能真正体现企业的盈亏责任制。2)由于价格体系不合理,行业与行业、企业与企业之间利润水平悬殊,苦乐不均。利改税第一步是在这种不平衡、不合理的基础上进行的,因此还没有完全起到鼓励先进、鞭策落后的作用。3)企业所得税和税后利润的分配,仍然是按照企业的行政隶属关系划分的,也就难于削弱“条条、块块”因自身经济利益而对企业进行不必要的行政干预,行政领导仍然是企业的真正主宰者。

  2.实行第二步利改税。为了克服第一步利改税的各种弊端,1984年9月18日,国务院批转了财政部关于国营企业推行利改税第二步改革的报告和试行办法,(注:参见《中国经济年鉴》(1985),第Ⅹ—67-70页。)并决定从1984年10月1日起,试行第二步利改税。第二步利改税的主要内容,是将国有企业原来上缴国家财政的税利,改为向国家交税,即由原来税利并存改为完全交税。

  第二步利改税仍然是在价格不合理、短时期又难于解决的情况下进行的。它缓解了由价格不合理所带来的矛盾,使企业在利润悬殊状况有所改善的情况下开展竞争,有利于鼓励先进,鞭策落后。第二步利改税后,企业不再按行政隶属关系上交利润,有利于合理解决“条条”与“块块”、中央与地方的经济关系。

  但第二步利改税,也有明显的缺陷和局限。从本质上说来,无论第一步利改税,还是第二步利改税,都不可能从根本上解决政企分开以及使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体问题。具体说来,第一、二步利改税都有混淆税利不同功能的不妥之处。第二步利改税没有也不可能解决合理确定调节税的问题,因而不能解决企业之间的苦乐不均和鞭打快牛问题。而且,就实践结果看,由于所得税率过高,企业创利大部分都上交国家,严重影响了企业的积极性和发展后劲。随着时间的推移,这种弊病愈趋严重。以致后来不得不由实行第二步利改税,改行以承包为重点的多种形式经营责任制。

  

  二、“两权”分离的实践(1985-1992年)

  

  依据有计划的商品经济理论,在1984-1992年期间,国有企业进行了以“两权”分离为特征的改革。这项改革主要包括两个方面:1)对国有大中型工业企业实行承包责任制(这是重点)。2)对国有小型工业企业实行租赁经营责任制。另外,对少数有条件的大中型工业企业还实行了股份制试点。

  (一)对国有大中型工业企业普遍实行承包制

  1.承包制的开始推行。经过1979-1984年的改革(包括扩大企业自主权、实行经济责任制和第一步利改税),总的说来,国有企业活力有了一定的增强。由于许多扩权措施不落实,特别是由于这些改革本身的局限性,国有企业特别是国有大中型企业还没有真正活起来。据统计,1984年全国独立核算的大中型工业企业5837个,占工业企业总数不到2%,占固定资产总数的66%,占工业总产值的47%,占上缴利税的66%.其中,搞得比较活的只占大中型企业总数的15%左右,处在变活过程之中的占65%左右,基本没有活起来的占20%左右。(注:《改革开放十四年纪事》,中共中央党校出版社1993年版,第504页。)1984年10月以后实行的第二步利改税,虽有积极作用,但也由于其本身的局限性,特别是由于所得税率过高,影响了企业的积极性和发展后劲,以致造成了工业企业利润从1985年8月至1987年3月连续20个月滑坡的严重后果。(点击此处阅读下一页)

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