戴玉琴:村民自治四大发展瓶颈的理论反思

选择字号:   本文共阅读 625 次 更新时间:2016-01-24 09:37

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戴玉琴  

【内容提要】 中国的村民自治发展已经走到一个新的阶段,为了使其在农村真正获得持续深入的发展,我们必须了解村庄自身的政治逻辑和日常政治运作对当下村民自治发展的影响,这种影响可以概括为四大瓶颈:因村民自治制度在农村的部分水土不服与基层执行中央政策的偏差带来的村民自治制度的价值预设与实际发展趋向的张力与断裂;因民主选举应然价值的缺失、村庄政治主体的选民资格归宿与选民权利兑现的困境及片面民主观带来的村级四个民主的发展失衡;因村级会议组织体系法律规定的有限性与实际操作的复杂性带来的间接民主对直接民主取代的倾向;因村庄权力配置不顺带来的村庄民主政治运行的不通畅。

【关 键 词】瓶颈/断裂/失衡/有限/不顺


在中央的高度关注下,在地方政府的积极探索下,在学者的研究推动下,村民自治不论是在民主选举方面,还是在民主决策、民主管理、民主监督方面都取得了较大成就。但是,在看到成绩的同时不可忽略的理论思考是:村民自治合理的目标预期和实际的践行效果之间对接吗?中央相关政策能在实践中准确执行吗?村庄四个民主环节实践形态是什么样的?村庄政治权力的布局与运作能产生令人满意的效果吗?对这些问题的探索,显然是村民自治深入、可持续发展必备的理论功课,也正是本文所致力思考的问题。

一、村民自治制度的价值预设与实际发展趋向的张力

村民自治制度的价值预设是指村民自治制度实现的应然价值及其发展目标,而村民自治的实际发展趋向指的是村民自治实际推行中的表现状况。其中前者是从村民自治制度的相关规定和中央层面的主观愿望出发进行演绎和推理出来的结果,后者是从村民自治实践出发进行凝练、综合、概括的结果。而两者之间张力的分析就是通过实然与应然价值的比较发现差距,并在解决差距中去修改应然目标,提升实然价值。

那么村民自治的应然价值是什么呢?彭真曾经指出:“办好村民委员会,实行村民自治,我们的社会主义民主进程就会加快,政府工作的很多困难会减少。”[1](p610)这段话很好地指明了中央选择村民自治制度的最初价值预设就是发展农村民主政治,实现社会治理,所以对村民自治的评价必须围绕其设计的最初目标来进行。关于这一点,有学者曾这样描述:“在《村民委员会组织法》中,不论是1987年试行的法律文本还是1998年正式的法律文本,对民主自治都有明确的表述。其中,自治精神通过《村民委员会组织法》第2条‘村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织’体现出来;民主精神则通过‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’四个民主具体体现出来。”[2](p45)这里明确指出了村民自治的价值预设就是在基层履行自治和民主的功能。除此之外,国家推行村民自治还有这样两方面的考虑,“其一为中央政府要通过地方政府实现对民众的统治或管理;其二为中央政府又需要民众的自治以遏制地方政府滥用权力、胡作非为,同时避免国家权力过分下沉导致财政支出的激增”。[3]由此可见,在减轻财政负担的情况下通过村民自治的办法治理农村,巩固政权基础也是国家预设的一个价值。但是,村民自治的现实发展会受制于村庄自身的政治逻辑和诸多要素的制约,这就导致村民自治的实然状况与最初的价值预设必然存在一定的差距。

第一,国家设立村民自治制度时的制度预期到农村出现了水土不服。国家推行村民自治就是要在农村推行村级民主,这也就是说所有制度的创新与建构必须在村民自治框架内进行。而在实际运作中村民自治对大多数农村来说,作为一种外在的制度设计和安排,在进入农村社会前缺乏对社会发育程度的通盘考虑。农村社会发育的不足与相对滞后,直接影响了村民自治制度的自治和民主化功能的实现。“由于农村情况变化而广大村民已经‘无动力实行自治’、由于农村精英流失而‘无能力实行自治’这两个最主要的问题”,[4]已经使村民自治工作中应然与实然、理论与实践之间产生了强烈反差。一方面,村民无动力实行自治。无动力实行自治是从经济利益层面上考虑的,因为农民关注更多的是其生存逻辑,当农民仍为自己的生计发愁时,对生存伦理的关注显然远远高于对民主的关注,他没有足够的精力投入到对政治的关心中,也没有足够的资源支撑其去了解政治信息,更不会去想自己是不是权利和义务的主体。“严重贫困的群众,根本无法获知参加公共事务的足够信息,对公共事务进行有效地讨论,进行有效率地组织,并接触他们的代表”。[5](p111)而就目前中国大部分农村而言,尤其是中西部落后地区的村庄,正是生存逻辑左右着老百姓的选择。例如在《村民委员会组织法》正式颁布实施五年后的2003年,中国扶贫基金会的统计结果还显示:“中国农村人均年收入500元人民币以下的绝对贫困人口有1459万,人均年收入1000元人民币以下的贫困人口有9033万”。[6]如果这样庞大人口的基本需求还只是停留在解决温饱问题阶段,那么“民主”的生长基础也就难以存在。当然我们不排除目前经济发达地区的村民对民主政治有着较强烈的关注与需求,因为这类村庄有着较多的经济资源可以支配,对村庄民主政治的参与与否以及积极性如何既影响集体公共福利的分配,又影响集体进一步致富的能力,所以这些地区,村民自治的实然状态与预期目标差距还不是很大。但在中国,毕竟落后的农村还是占据绝大多数,不少村庄根本没有集体经济资源可供支配,一些村庄还存在着相当多的债务,村委会组织村民办理公共事务的资源和能力都是有限的。这种情况下,村民政治参与就缺乏动力,表现出冷漠、消极,进而制约政治民主的发育和成长。另一方面,村民无能力实行自治。虽然从根源上讲无能力也是由经济引起的,但这里还有其他因素影响。能力是指在众多因素影响下村民自身形成的对民主政治的认识、把握、操作等多方面综合水平的体现。如果以能力进行分类的话,农民群体可以分为固守村庄的普通人民群众,固守村庄的体制内精英和体制外精英,外出务工经商者。其中外出务工经商者在村庄的整体性流失直接引发了整个村庄建设民主政治的能力不足。那些留守村庄的群体,也因知识结构的缺失,信息获取的困难以及对操作规程的不熟悉而处于无能力自治状态。

第二,基层执行中央政策产生的偏差带来了村民自治预期目标的偏离。就偏差产生原因来看,主要可归结为以下:其一,基层干部本身对中央政策产生的理解偏差。例如,关于村民自治立法是追求公平还是效率这一问题,中央和基层就有不同的认知,中央政府希望借助村民自治制度的推行带来乡村民主与公平的实现,而基层政府关注的是如何有效并如期执行上级层层下压行政任务的效率。这些现象就导致村民自治民主的应然目标在实践中因种种瓶颈的影响而只能停留于实然状态,难以有一个质的提升和飞跃。其二,地方利益群体的理性选择。就目前而言,全国农村大多是村支两委交叉兼职,“一班人马、两块牌子”的紧密型二元权力结构形成了一个利益团体。这一利益团体本身角色定位是比较模糊的,即村委会的“基层群众性自治组织”的性质规定与其在实际运作过程中的“政府化”倾向形成的不对称性。这种地位角色的模糊性,使他们获得了更多的行为自主空间,导致了他们在政策中心轴上下游离。其三,基层官场一贯的形式主义作风表现在执行具体政策时只在乎是否做了,却不在乎做的成效。例如,当下中国村庄选举中,为了追求高投票率,代填选票,物质刺激投票,流动票箱投票都成了各地乐此不疲的游戏,至于这一投票的背后有多少反映了群众选举参与的内在意愿和自身利益则不是选举组织者所关心的。其四,制度本身存在着环境适应性,我们在将村民自治制度嵌入具体农村社会环境中的时候,需要看到政策施行背后所遭遇的制度环境,包括农村的社会环境、农村基层政权的运作逻辑以及更为广阔的农村社会所独具特色的文化逻辑。乡村政治有它自己的运作规则,村民自治制度要想融入乡村政治,必须学会融入这种运作规则所设定的轨道才能发挥其应有的作用。否则就可能在变通执行中静悄悄地改变了村民自治制度推行的初衷。

二、村民自治实践中四个民主发展的非均衡性

村民自治实施到今天,民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面都取得了不小的成绩。例如,农民民主选举意识日益提高,民主选举法规趋于完善,可操作的程序愈加规范;农民进行民主决策有了重要平台,农民政治参与机会日益增多;广大农民群众参与村民自治事务的主动性、积极性和创造性得到了提升,这些都促进了农村基层民主政治的发展。当然在看到村民自治成绩的同时,我们还必须看到,不论是四个民主环节的具体实施上,还是村民自治制度的实际成效上,其不平衡性与欠和谐性都一定程度地存在着。

第一,民主选举应然价值的缺失。民主选举中,为了确保基层党委和政府看中的政治力量入主村委会,基层党委和政府对村委会选举进行了不恰当的组织干预,一定程度上弱化了民主选举,这种情况下产生的村委会不但缺乏民意基础,有时还会滋生因争夺村委会职位而产生的种种腐败,这些影响了村民自治制度的公信力。而失去公信力的村委会在对村级成员和村庄资源的政治动员方面或在公共物品供给方面,都可能显得无能为力或无所作为,这又进一步影响了村民自治制度的执行力。同时,从设计初衷来看,村民自治是直接民主,但在实际运作中村民自治却存在向精英民主和间接民主复归的倾向。尤其经济欠发达地区,一些长期在外务工的村民,随着与原户籍所在地利益关联的疏远,他们中的大部分人基本是游离于选举之外。即使在村的村民投票也不积极,有的只是象征性地委托亲戚或他人代为填票投票,有的甚至出现厌选情绪。这时如果村民自治仅仅停留在四个民主中的民主选举,而民主选举又仅仅停留在少数精英的自治,那么这样的农村民主政治发展必然存在诸多不利趋向。同时,个别村还出现了宗族、家族势力干扰选举,派系矛盾激化,买卖选票,请客送礼,扰乱选举秩序等现象,这些如果得不到有效遏制都可能消耗民主选举的应然价值。

第二,村庄政治主体选民资格归宿与选民权利兑现的困境。从村民自治的原则规定来看,村庄公共参与的主体只能是本村村民。而随着整个社会开放和农村土地吸附能力的减弱,农村村民发生了诸多变化,“随着社会经济的发展,政策的放松,人口流动日益频繁,户籍管理的漏洞越来越多,村庄内的户籍状况更是纷繁复杂。比如农转非、蓝印户口、小城镇户口、挂靠户口等,出现了农业户口中的户在人不在,人在户不在等新问题”。[7](p89)这就可能导致选民资格界定的困难,而选民资格又决定了相应主体是否具有民主决策、民主管理和民主监督的权利。“在很多情况下,选民资格争议的背后是因为有经济利益的关系,选举权往往代表着一定的经济权益,获得了选民资格,就获得了相应的权益与保障”。[8]所以,如何处理好外出务工人员和外来务工人员的政治定位问题,还有非本村村民(大学生、志愿者等)是否有权参加村民委员会成员竞选等都成了迫切需要理清的问题。

第三,片面民主观下导致的后三个民主的失衡。在村民自治发展中,由于过分突出了民主选举,结果使后三个民主在工作布局上规范不够或关注不够而使民主价值实现大打折扣。同时过分突出当选后的政治合法性也使后续对村干部民主管理和民主决策的要求变得更为困难。可是,对村民来说,民主管理和民主决策比民主选举更重要。“选举权仅仅是政治参与的起点,它并不能自动使决策的制定走向平等”。[9](p138)“运用民主选举的直接目标是要实现民主管理,民主的选举当然有利于形成民主的管理”。[10](p8)而村民自治的核心正是村民自我管理,要实现自我管理,村民就必须掌握自治权力,而且所掌握的自治权力能够转化为决策机制,可在现实中这种转化并没有得到很好的解决。同样,民主监督方面,“在正式组织的治理方面,理论上村民大会和村民代表大会可以发挥村民自治管理决策监督的作用”,[10](P4)但在现实操作中,村民会议呈非常态化,更不要说每年至少召开一次去听取和审议村委会工作报告了,而且由村委会召开监督机构会议对自身进行监督本身就违背了监督的基本原则。所以,正是民主管理、民主决策、民主监督落实不到位,使大规模选举中的选择同选举后的具体政治体系的运作之间出现了巨大的断裂带,使村民有了一定的积怨和不信任感。而如果村委会组织在民主运作方面给村民持续性带来心理挫折感,农村民主政治的规则就会因缺乏村民的共识而在实际推行中步步维艰,民主的价值目标也就很难实现。

三、村级会议组织体系法律规定的有限性与实际操作的复杂性

农村四个民主是一个操作性和程序性很强的环节,如果缺乏系统的程序保障,缺乏可以操作的具体议事规则,那就有可能使四个民主流于形式而没有实效。所以,以村民会议、村民代表会议、村委会会议为参照系,对村庄议事规则进行解读,我们也能从中看出村庄民主政治运作的具体取向,可以部分解释当前农村民主政治运作的实际过程。

第一,村民会议。就村民会议而言,唯一可以依据的法律条文就是1998年《村组法》17条和18条的规定,在这两条规定中,既规定了会议参加者的资格认定、召集方式,也规定了合规数据、表决额度以及这一会议机构的法律权力。例如,资格认定上,只有同时满足本村村民身份并年满十八周岁才有资格成为村民会议的组成成员,只有在必要的时候,才可以邀请驻在本村的企、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。召集方式上,规定村民会议由村民委员会召集,但如果有十分之一以上的村民提议,也应当召集村民会议。合规数据上,规定村民会议的召开必须是具有参与会议资格的村民过半数参加,或者本村三分之二以上的户代表参加。表决额度上,规定相关决定的作出必须经到会人员的过半数通过。但是在实际操作中,村民会议的召开相当困难,就其原因来看,一是随着自然村的合并,行政村涵盖区域越来越大,方圆十几里,要想召集所有村民(即使通融到半数村民)召开会议,是相当困难的;二是对全国大部分农村地区来说,人员流动性很大,外出务工人员的大量输出导致他们无法履行村民主体权利;三是留守村庄的村民,如果撇开诸多不便,政治主体意识的缺失也可能使其缺位村民会议。为此,现实操作中,村民会议基本形同虚设,很难按照法律要求正常召开。所以,以村民代表会议代替村民会议,也就成了大部分农村变通的选择。

第二,村民代表会议。村民代表会议的相关规定主要反映在《村组法》21条,该规定提出在人数较多或者居住分散的村,可由村民代表会议来代替村民会议讨论决定村民会议授权的部分事项。村民代表的产生方式主要是推选,按每五户至十五户推选一人,或由各村民小组推选一定人员组成,召集村民代表开会的机构是村民委员会。由此可见,村民代表会议权力来源的重要依据是村民会议的明确授权。首先,从其规定程序来看,这一条是原则性的规定,缺失统一操作性。例如,村民代表会议的权力是怎样获得了村民会议授权没有明确规定;同时,从理论上讲,村民代表应该由村民选举产生,可是村民代表按照什么要求和什么方式推选,同样缺失明确规定;还有获得授权的代表会议召开的时间、权利和义务、法定人数、表决权成员的指定和产生都没有形成文字性的说明。这一条文付诸实施后必然因缺乏统一操作性,而各自变通,这不仅不利于培养村庄法治精神,而且也难以对村民代表会议的产生和运作进行统一评估和认定。其次,从其规定的实际效用来看,虽然从理论上推理,村民代表和村民代表会议发挥着村干部和村民之间桥梁的作用,发挥着提升村庄合作能力和提高村民一致行动能力的作用,发挥着对村干部违规行为的制约和监督作用,但这些作用的发挥需要下列前提条件:一是村民与村民代表以及村民代表与村干部之间已经建立了比较好的信任关系;二是村民代表对自身角色和作用的认同及积极性作用的发挥。反之,如果村民代表本身因种种原因没得到村民信任,或者村民代表缺乏代表应有的政治责任感和义务感,其行为选择考虑更多的是自身利益,甚至为此而与村干部结成同盟,村民代表会议就会失去其应有的监督和管理效能。

第三,村民委员会会议。就村民委员会会议而言,在村庄真正长期起作用的实际是村民委员会,所以村民委员会产生时的选举规则和产生后的议事规则直接影响村民自治事务的具体运作。在村民委员会产生这一环节上,相关规定主要体现在《村组法》11、14、16条上。这些条文规定了村民委员会组成成员的产生和罢免方式,任期期限和选举程序等。在其具体运作上,相关规定主要体现在2、24条上,这些条文不仅界定了村民委员会的权力、职能,而且就其运作的四个环节也予以了明确规定,即坚持民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节中的“民主性”,讨论决定相关事务严格按照少数服从多数的原则进行。但村民委员会怎么体现这种“民主性”,其决策、管理事务时,表决额度是什么,是过半数表决(所有出席人员和所有成员之分)、三分之二表决、还是相对多数表决(是指在有三个或三个以上竞争者的情况下,得票相对最多者获胜,称作“赢得相对多数”),这显然也需要通过一定的议事规则进行明确化。

由此可见,如果仅仅从村庄议事这一方面来讲,村庄自治中的实际变更已经严重地违背了村民自治的“直接民主”的价值追求,在民主决策中存在着用间接民主代替直接民主的倾向。所以,建立一个明确、具体、操作性强的村民议事规则就尤为必要。

四、村庄权力配置不顺导致的民主政治运行的不畅

这里的村庄权力指对村庄政治运作具有强制控制和制约能力的公权力。如果以村民自治为参照系就包括乡镇行政权力、村级自治权力、村两委会权力,当然从权力的公共性这一特征来看,村民代表会议的权力也可归为这一类。另外出于分析的需要,我们还把权利纳入进来,作为与公权力的对应概念提了出来,这里的权利本身不具公共性,仅仅是指社会主体(我们这里指所有村民)的利益,但由于社会主体利益的实现在很大程度上与村庄公权力的配置和运行方式相关,所以在分析村庄权力配置时,我们将其作为一组对应观念提了出来。

第一,村级自治权力与乡镇行政权力之间的关系。从权力本源上看,村民是村级自治权的最终拥有者,其履行自治权的组织载体是村委会,所以村委会是自治组织,它与乡镇行政权力的关系是“指导和被指导”的关系。但是在村民委员会和乡镇政府的实然关系中,这两者之间并不顺畅,在村民自治实践中,行政权力和自治权力之间始终处于一种此消彼长的博弈状态,其“指导—协作”的理想关系状态并没有普遍出现在村民自治活动中。其一,从乡镇视角来看,乡镇政府仍习惯沿袭过去“命令—服从”为特征的行政思维方式,倾向用国家的公权力去干预村庄的自治权力,这就导致村民自治权利与国家行政权力之间的关系处于失衡、扭曲甚至破裂状态,直接引起村民与政府之间的冲突与矛盾,甚至是对抗。其二,从村委会视角来看,由于治理问题的复杂性或治理资源的有限性,村委会需要乡镇政府提供一些帮助,在这种利益关系下,许多村委会便会听命于乡镇政府,尽可能贯彻乡镇政府的行政意图,用行政权力挤压村民自治的自主和独立空间。当然有的村委会又表现为过度自治化,以自治的名义拒绝承担协助乡镇政府开展工作的责任和义务,甚至与乡镇政府明争暗抗,这也一定程度上影响了村民自治权力与乡镇行政权力之间关系的顺畅运行。其三,党支部的介入也使乡镇政府与村委会法律上界定的关系产生实质性变异。因为农村党支部必须接受上级乡镇党委的领导,乡镇党委又是整个乡政的核心领导力量,往往与乡镇政府在事实上合二为一,这样以党支部为平台,乡镇行政权力对村委会的干涉自然而然就由体制外上升为体制内。所以在当前“乡政村治”治理格局下,要使村级自治权力与乡镇行政权力之间的关系得到密切配合和良性互动,既需要乡镇政府对乡村社会的有效指导与协作,也需要村民自我管理意识和水平的及时提升,同时还需乡镇政府与村民自治组织之间有益的互动。

第二,村委会权力与党支部权力之间的关系。村委会与党支部的权力,如果从法理依据看,有两种解读,一种认为村委会是民意选举出来的村级自治组织,它更具有合法性基础;一种认为村党支部才是村庄的“一把手”。这些规定单从学理分析,可以看出农村基层党组织的领导核心作用与村民借助村民委员会直接行使民主权利是不矛盾的。但实践上由于对两种法律文本依据的不同理解及不同利益群体的博弈,还有以党代政传统体制的影响,往往导致农村基层组织权力的“二元制”:来自于上的执政党的执政权力和来自于下的村民民选的自治权力。“这种二元权力结构在现阶段的农村治理过程中,出现了村委会和党组织围绕农村内部权力资源和利益资源的控制权之间的博弈”。[11]而在村庄内部,代表自上而下权力体系的是党支部书记,代表自下而上权力体系的是村委会主任,两种权力体系的纷争往往表现为以书记与主任分别为代表的两委关系的冲突上。一定意义上说,两委关系的冲突和扯皮所形成的内耗,已严重侵蚀了村庄有限的自治资源。为了解决此类问题,虽然很多地方采用了一肩挑的做法,目前这一做法也被民政部所肯定,但是这种做法存在一定的隐患,这种模式有可能进一步弱化自治权的行使。

第三,村委会、村民代表大会权力与村民的权利之间的关系。村民自治权是村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务的自治权利(力),虽然自治权最终属于村民,但这种权利的行使方式不是单个的,它不同于村民依照宪法和法律规定所享有的对个人事务的自主决定权,它必须借助于村民自治组织以公权利方式来行使。而村民自治组织从结构来看有两个层次,一是全体村民参与的村民大会或由村民推选产生的村民代表会议,二是选举产生的村民委员会。其中村民大会是村民自治权行使的最基本组织载体,是村民自治的最高决策组织,而村委会则是负责执行村民在会议上形成的决议,是村民会议的执行机构。但如前文所析,实际执行中村民大会基本折中为村民代表会议,而不少村民代表又被简化为“村组长以上干部和党员大会”,这就无形削弱了村民代表的代表性。另外,《村组法》19条在明确列举了提交村民会议讨论的具体事项后,又有一句模糊性的规定,即“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”,这一规定本身为各自理解提供了足够自由裁量的空间。因为哪些“应当”,哪些“不应当”,村民和“两委会”认识是不同的,认识的差异也为“两委会”机会主义行为的发生提供了空间,村委会就可能在法律名义下对讨论事项和公开事项加以取舍,避重就轻,使村民想知道的无法如实公开。这种情况下,村民自治就可能演化为村委会自治了。至于对村委会成员的罢免,法律虽然规定只需五分之一以上村民联合签名,就可以要求村委会召开村民会议行使罢免权,但罢免决议却须经由选举权的村民过半数通过方可,这虽然是为了确保罢免权行使的慎重性,但这一人数的硬性规定却人为地提高了罢免权行使的门槛,而原子化方式存在的村民又缺少一致行动的能力。

总之,以上四点足以说明当前村民自治制度运行的实际状况与最初自治和民主的价值预设是有差距的,这里还没考虑村级组织对民主的规则和程序的执行力问题。所以,“村民自治作为国家在乡村社会引入的民主和治理制度,要使其在农村真正获得长久发展的稳定基础,就不能仍然停留在只是诉诸‘民主’这种动员性的政策话语上,而是应该与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合,并从自治的每个环节上具体落实民主的制度,以此让其成为农民的一种生活方式”。[12]




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[11]翟昌民“.一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源——党组织对村民自治发挥领导核心作用的体制探索[J].中共天津市委党校学报,2010,(6).

[12]于建嵘.村民自治:价值和困境——兼论《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改[J].学习与探索,2010,(4).



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《湖北社会科学》(武汉)2015年3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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